원고들이 태양광 발전사업 설치장소를 불허가 토지로 변경하는 허가를 신청하자 피고가 이를 반려함.

- 1 - 대 구 지 방 법 원 제 2행 정 부 판 결 사 건2022구합24475 전기사업변경허가반려처분 취소 원 고1. **** 2. **** 3. **** 4. **** 원고들 소송대리인 법무법인 아인 담당변호사 **** 피 고경상북도지사 소송수행자 ****, ****, **** 변 론 종 결2023. 4. 27. 판 결 선 고2023. 7. 13. 주 문 1. 원고들의 주위적 청구를 모두 기각한다. 2. 피고가 2022. 2. 21. 원고들에 대하여 한 전기사업변경허가반려처분을 각 취소한다. 3. 소송비용은 피고가 부담한다. - 2 - 청 구 취 지 1. 주위적 청구: 피고가 2022. 2. 21.(소장 청구취지 기재의 ‘2020. 2. 21.’은 오기로 보 인다) 원고들에 대하여 한 전기사업변경허가반려처분은 무효임을 확인 한다. 2. 예비적 청구: 주문 제2항과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 및 내용 가. 원고들은 2018. 8. 10. 피고로부터 전기사업법 제7조에 따라 별지1 표 ‘허가내역’ 란 기재와 같은 토지들(**** **** 소재)을 각 전기설비의 설치장소로 하는 태양광 발전사업 허가를 받았는데, 다만 원고들이 설치장소로 신청한 **** ○○면 □□리 ****-1, ****, **** 토지 등에 대해서는 다음과 같은 이유로 그 신청이 불허가되었다. 나. 원고들은 2021. 12. 22. 피고에게 전기설비의 설치장소를 별지1 표 ‘허가변경신 -해당 신청장소는 집중호우 시 산사태로 인한 농경지 및 주택침수 우려, 경관훼손 등의 사 유로 관할 ****와 상당수 주민들의 극심한 반대상황이 있는 곳으로, 현장 등을 종합 검 토한 결과 신청부지 및 인접부지가 산사태위험1·2등급지가 상당수 포함되고 계곡 하부에 주택, 마을회관 등이 있어 집중 호우 시 피해가 우려된다는 ****와 주민들의 의견에 합 리성이 있다고 봄 -따라서 향후 ****가 추친해야 하는 개발행위, 산지전용 등의 허가 과정에서 극심한 주 민갈등과 많은 난항이 예상되므로 전기사업법 제7조 제5항 제2호, 시행규칙 제7조 제3항 및 산업통상자원부 고시 제2016-133호(발전사업 세부허가기준)에서 규정한 허가기준(전기 사업이 계획대로 수행될 수 있을 것)을 충족하기가 어려울 것으로 봄 - 3 - 청 내역’란 기재와 같은 토지(**** **** 소재)로 각 변경하는 사업허가 변경신청을 하였는데, 변경을 구하는 토지들 중 상당수[별지1 표 ‘허가변경신청 내역’란 중 (불허) 표시가 된 토지]는 2018. 8. 10. 사업허가 당시 불허가된 토지이다. 다. 피고는 2022. 2. 21. 원고들에게 “민원처리에 관한 법률(이하 ‘민원처리법’이라 한 다) 시행령 제25조 제1항에 따라 민원문서를 반려한다”는 내용의 통보(이하 ’이 사건 처분‘이라 한다)를 하였는데, 그 반려사유는 다음과 같다. 라. 원고들은 이 사건 처분에 불복하여 2022. 3. 8. 행정심판을 청구하였으나, 2022. 9. 20. 그 청구가 기각되었다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 5, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 -해당 변경 신청 건은 2018. 8. 10.자로 불허가한 전기사업에 포함된 토지가 다수 편입되 어 있다. 주민참여사업 추진 계획 등으로 주민수용성이 상당히 확보되었다고 하나, 반대 민원과 여전히 대립하는 상황이며 당초 불허가 사유가 완전히 해소되었다고 보기 어려움 -**** 검토의견 회신 결과 해당 신청 지역 일부는 생태·자연도 2등급, 산사태위험 1등급 지 등을 포함하고 있어 산사태에 대한 대책이 필요하고 자연경관 및 주변경관이 수려한 청정지역이므로 대규모 개발사업을 지양하여 자연환경을 보전하는 것이 타당하다는 의견 에 합리성이 있다고 봄 -또한, 변경 신청 접수 후에도 지속적인 찬·반 민원이 있는 등 주민갈등이 해소되지 않아 사업허가증에 불허가 지번을 포함시킬 경우 지역사회 갈등이 심화될 우려가 있으며, -한편, 전기사업법 시행규칙 제5조에 따르면 발전사업은 ‘동일한 읍·면·동에서 설치장소를 변경하는 경우’ 변경허가 사항에서 제외한다고 규정하고 있어, 우리 道에서는 민원편의를 위해 발전사업 허가증의 기재사항을 수정하는 방식으로 민원처리를 해오고 있다. 하지만 동 신청 건은 당초 불허가 처분사유가 완전히 해소되었다고 보기 어려운 문제점이 있고, 전기사업허가 단계에서는 토지 지번별 재해위험 면적 등을 구체적으로 판단하기 어려워 단순 기재사항 변경으로 민원처리가 불가함 - 4 - 2. 본안 전 항변에 관한 판단 가. 피고의 본안 전 항변 전기사업법 제7조 제1항에 따르면, 허가받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하 는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 산업통장자원부장관 또는 시, 도지사의 허가를 받아야 하는데, 전기사업법 시행규칙 제5조 제1항 제3호 가목에 따르면, 동일한 읍·면· 동에서 설치장소를 변경하는 경우에는 변경허가의 대상에서 제외된다. 그런데 원고들 은 종전 전기설비의 설치장소를 같은 ’**** ****‘ 내에서 변경하는 내용의 신청을 한 것인바, 이는 전기사업법상 허가의 대상이 아니므로 원고들은 피고의 처분과 무관 하게 자유롭게 설치장소를 변경할 수 있어 결국 이 사건 처분은 원고들의 구체적 권 리, 의무에 직접적인 변동을 초래하지 않는다. 따라서 이 사건 처분은 항고소송의 대상 이 되는 행정처분에 해당하지 않으므로, 이 사건 소는 부적법하다. 나. 판단 처분의 내용 및 성격은 원칙적으로 처분서의 내용 및 그 근거로 기재된 법령 등에 의하여 확정되어야 하는 것인바, 이 사건 처분서의 기재에 의하면 이 사건 처분은 민 원처리법 제22조 및 민원처리법 시행령 제25조에 따라 민원신청 서류를 반려하는 종국 적 처분임이 명백하다. 그리고 전기사업법은 변경허가를 받지 않고 전기사업을 한 자에 대하여 징역 또는 벌금의 벌칙규정을 두고 있다(제101조 제1호). 또한, 전기사업법 제7 조 제1항, 같은 법 시행규칙 제5조 제1항 제3호 가목의 내용을 종합하면, 동일한 읍· 면·동에서 전기설비의 설치장소를 변경하는 경우에는 변경허가의 대상에서 제외되는 것으로 볼 수 있으나, 원고들의 변경신청은 최초 2018. 8. 10.자 사업허가를 받을 당시 불허가되었던 토지들로 설치장소를 변경하여 달라는 내용인바, 만일 그 신청이 같은 - 5 - 읍·면·동에서의 설치장소 변경이라는 이유로 별도의 허가가 필요하지 않다고 본다면, 최초 사업허가를 잠탈하는 결과가 발생하여 부당하다. 나아가 원고로서는 이 사건 처 분의 적법성을 다투어 법적 불안을 해소할 필요가 있어 보이고, 이 사건 처분서에도 처분에 대하여 이의신청, 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있다는 취지로 기재되어 있다. 위와 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분 에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 피고의 본안 전 항변은 이유 없다. 3. 본안에 관한 판단 가. 원고들의 주장 이 사건 처분은 다음과 같은 이유에서 위법하므로, 주위적으로 그 무효 확인을 구 하고, 예비적으로 그 취소를 구한다. 1) 피고가 처분사유로 제시한 주민 반대민원, 갈등우려 등은 전기사업법상 불허가 기준에 해당하지 않는다. 피고가 향후 인근 주민들에게 미칠 재해의 우려, 환경훼손 등 을 고려하여 공익 보호 차원에서 위와 같은 사유를 제시한 것이라고 하더라도, 이는 전기사업법에 따른 전기사업허가를 받은 이후 별도로 국토의 계획 및 이용에 관한 법 률에 따라 ****장으로부터 개발행위허가를 받을 때 고려될 사항에 불과하다. 2) 피고는 변경신청 대상 장소가 생태·자연도 2등급지, 산사태위험 1등급지 등을 포함하고 있어 산사태에 대한 대책이 필요하고 대규모 개발사업을 지양하여 자연환경 을 보전할 필요가 있다는 점을 처분사유로 내세우나, 원고들이 변경을 구하는 설치장 소의 경우 생태·자연도 1~2등급구역이 없고, 산사태위험 1~2등급지도 포함하고 있지 않아 명백한 사실오인의 위법이 있으며, 나아가 위 내용들은 모두 원고들이 향후 신청 - 6 - 할 개발행위허가 단계에서 고려될 사항이지 전기사업변경허가 단계에서 고려될 사항이 아니다. 3) 전기사업법 제7조 제1항에 따르면, 허가받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정 하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 산업통장자원부장관 또는 시, 도지사의 허가를 받아야 하는데, 전기사업법 시행규칙 제5조 제1항 제3호 가목에 따르면, 동일한 읍·면· 동에서 설치장소를 변경하는 경우에는 변경허가의 대상에서 제외된다. 그럼에도 피고 는 같은 면에 위치한 장소로의 설치장소변경을 허가대상이라고 잘못 판단하였다. 4) 나아가 피고는 관내 여러 곳에 태양광발전사업을 허가해 주었고 해당 사업자들 은 개발행위허가까지 받아 사업을 진행하고 있는 점, 원고들이 수년간 ****와 협의 하며 사업부지 확보를 위해 상당한 비용과 시간을 투자한 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 평등의 원칙, 비례의 원칙을 위반하였다. 나. 관련 법령 별지 ‘관련 법령’ 기재와 같다. 다. 주위적 청구에 대하여 1) 하자 있는 행정처분이 당연 무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부 분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명 백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰 함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법 원 2009. 9. 24. 선고 2009두2825 판결 참조). 그리고 행정청이 어느 법률관계나 사실 관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사 실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석 - 7 - 에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법 률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여 지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처 분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두2825 판결, 대법원 2013. 11. 28. 선고 2012두7332 판결 등 참조). 2) 앞서 든 증거, 을 제1, 2호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 따라 알 수 있 는 다음과 같은 사정들을 고려하면, 이 사건 처분에 그 효력을 당연 무효로 볼 정도로 중대하고도 객관적으로 명백한 하자가 존재한다고 보기 어렵다. 따라서 원고들의 주위 적 청구는 이유 없다. ➀ 전기사업법 제7조의3 제1항에 따르면, 시·도지사가 허가권자인 태양광 발전 사업에 대하여 제7조에 따른 전기사업의 허가 또는 변경허가를 하는 경우 시·도지사가 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조 제1항에 따른 개발행위의 허가(1호), 농지법 제34조에 따른 농지전용의 허가(5호), 산지관리법 제14 조에 따른 산지전용허가(11호) 등 각 호의 인·허가 등에 관하여 제3항에 따라 미리 관 계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대해서는 그 인·허가 등을 받은 것으로 보고, 전기 사업법 제7조의3 제3항에 따르면, 시·도지사는 제7조에 따른 전기사업의 허가 또는 변 경허가를 할 때 그 내용에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 이러한 규정의 내용을 고려하면, 개발행위허 가, 농지전용의 허가, 산지전용허가 등이 의제되는 전기사업허가신청에 대해서는 국토 계획법, 농지법, 산지관리법 등 각 법령에서 정한 요건을 함께 고려하여 만일 그 요건 - 8 - 을 갖추지 못한 경우 행정청으로서는 이를 이유로 당해 전기사업허가신청을 불허가할 수 있다고 봄이 타당하다. ➁ 그런데 ****장은 2022. 1. 24. 피고에게 원고들의 이 사건 신청에 대하여 ‘주민찬성 의견이 상당히 확보되었다고 하나 반대민원과 대립하는 상황이고, 신청지는 생태·자연도 2등급, 산사태위험 1·2등급지 등이 포함된 지역이며, 자연경관 및 주변경 관이 수려한 청정지역이므로 대규모 개발 사업을 지양하여 경관의 관리가 필요하다는 부서 검토의견을 수용하여 처리함이 바람직하다’는 의견을 제출하였고, 위 의견서에는 원고들의 신청이 개발행위허가, 농지전용허가, 산지전용허가 등의 대상임을 전제로 관 련 법령상의 기준에 따른 내부 부서의 개별 검토의견이 첨부되어 있다. 피고는 **** 장의 위와 같은 의견에 따라 산사태 대책의 필요와 자연경관 및 환경 보전의 필요를 이 사건 처분사유로 제시하였다. 라. 예비적 청구에 대하여 1) 관련 법리 민원처리법 제9조 제1항, 제22조 제1항, 같은 법 시행령 제24조 제1항, 제3항, 제25조 제1항에 따르면, 행정기관의 장은 민원의 신청을 받았을 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없고, 접수된 민원문서를 부당하게 되돌려 보내서는 아니 되며, 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 하고, 민원 인이 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 그런데 위 규정에 정해진 보완의 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우이어야 함은 물론이고, 그 내용 또한 형식적‧절차적인 요건이거나, - 9 - 실질적인 요건에 관한 흠이 있는 경우라도 그것이 민원인의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우 등이라야 한다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결 등 참조). 2) 직권 판단 민원처리법에 따른 반려처분이 가능한지에 관하여 직권으로 본다. 이 사건 처분 통보서에서 피고는 ”민원처리법 시행령 제25조 제1항에 따라 민원문서를 반려한다“는 내용을 명시적으로 밝히고 있음은 앞서 본 것과 같다. 그러나 피고가 민원문서를 반려 한 사유는 앞서 본 것과 같이 형식적·절차적인 요건이거나, 원고들의 단순한 착오나 일 시적인 사정 등에 기한 실질적인 요건에 관한 흠과 관련한 것이 아니라 전기사업법 시 행규칙 제7조 제3항 등에서 정하는 전기사업 허가와 관련한 실질적인 요건에 관한 것 이므로, 이를 이유로 민원처리법에 따라 민원문서를 반려할 수는 없고, 피고는 원고들의 전기사업변경허가 여부에 관한 실질적인 심리를 하여 적정한 처분을 하였어야 한다. 따라서 민원처리법령에 근거하여 원고들의 신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하 므로 취소되어야 한다(이를 이유로 이 사건 처분을 취소하므로, 원고들의 처분사유와 관련한 나머지 주장에 대해서는 별도로 판단하지 않는다). 4. 결 론 그렇다면 원고들의 주위적 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하고, 원고들의 예 비적 청구는 이유 있으므로 이를 각 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. - 10 - 재판장 판사신헌석 판사김은혜 판사김준철