자연녹지지역 임야를 70필지로 나눠 전원주택단지로 분양 광고를 내고 수분양자들을 모집한 뒤 개발행위허가를 신청함

- 1 - 대 위 고 등 법 원 제 1 행 정 부 판 결 사 건2007누1253 개발행위불허처분취소 원고, 항소인1. **** (주민번호 생략) **** 이하 생략 2. **** (주민번호 생략) **** 이하 생략 3. **** (주민번호 생략) **** 이하 생략 4. **** (주민번호 생략) **** 이하 생략 원고들 소송대리인 변호사 **** 피고, 피항소인**** 소송수행자 ****, ****, **** 소송대리인 변호사 **** 제 1 심 판 결청주지방법원 2007. 6. 13. 선고 2006구합1598 판결 변 론 종 결2008. 4. 3. 판 결 선 고2008. 4. 17. - 2 - 주 문 1. 원고들의 항소를 모두 기각한다. 2. 항소비용은 원고들이 부담한다. 청구취지 묏 항소취지 제1심 판결을 취소한다. 피고가 2006. 9. 8. 원고들에게 한 다음 각 토지에 대한 각 개 발행위불허가처분을 취소한다(소장의 청구취지에 처분일자를 2005. 12. 22.로 기재한 것은 오기로 보인다). 원고 **** : **** (이하 생략) 임야 730㎡ 원고 **** : 위 같은 동 (이하 생략) 임야 702㎡ 원고 **** : 위 같은 동 (이하 생략) 임야 716㎡ 원고 **** : 위 같은 동 (이하 생략) 임야 674㎡ 이 유 1. 기초사실 가. 원고 ****는 2005. 1.경 ****으로부터 자연녹지지역인 **** (이하 생략) 임야 77,019㎡[2005. 5. 12. 원고 **** 명의의 소유권이전등기가 마쳐지고, 2005. 5. 18. 같은 동 (이하 생략) 77,019㎡로 등록전환된 다음, 같은 동 (이하 생략) 필지로 분할등기가 마쳐졌다. 위 분할 전 토지를 ‘이 사건 토지’라 한다.]를 매수하는 계약을 체결하고, 이 사건 토지를 70필지로 가분할하여 3필지를 도로용지, 67필지를 주택용지로 구획한 다음 2005. 2.경부터 ****, **** 등에 위 주택용지를 전 - 3 - 원주택지로 분양한다는 광고를 내었다. 나. 위 분양광고에는 ****(원고 ****가 사업자등록을 한 신명개 발과 상호가 유사하다)이 시행사이고 도로포장 및 수도시설이 완비되었다는 등의 기재 가 있고, 원고 ****가 제공한 분양팜플렛에는 총 66세대의 전원주택단지가 조성된다 는 내용 및 전원주택의 45평형, 55평형, 50평형, 60평형의 조감도와 단면도, 단지 배 치도, 건축자재의 재료, 심야난방, 급수공급까지 기재되어 있으며, 설계자는 주식회사 ◆◆◆◆으로 기재되어 있다. 다. 원고 ****는 이 사건 소제기 무렵까지 다른 원고들을 비롯한 30여 명의 수분 양자를 모집하고, 수분양자들과 사이에 각 주택용지에 관한 매매계약을 체결하면서 다 음과 같이 동일한 내용의 특약을 하고, 매매잔대금을 받지 않은 상태에서 소유권이전 등기를 마쳐주었다(원고 ****은 2006. 7. 13., 원고 ****은 2005. 6. 9., 원고 최 ○○는 2005. 6. 9. 청구취지 기재 각 토지들에 대한 소유권이전등기를 마쳤다). 특약사항 1. 매도인은 매수인에게 이위등기를 해주고 매도인은 잔괈 입괈시까지 가등기를 하며 매도 인이 지정한 ****에서 토목공사 기반시설(상·하수도 6미터 아스콘 도로포장)을 완료 후 매수인은 잔괈지괉을 하며 매도인은 가등기 해제를 한다, 2. **** (이하 생략) 임야에 남은 필지 자연공원지역 16,250㎡은 매수인 공유지분으로 246.2㎡(약 74.5평)씩 한다. 3. 개발행위 허가에 필요한 제반서류를 매수인은 해 준다.(주민등록등본, 인감증명서, 토지 사용승락서 각 2통씩) 4. 도로면윁은 각 필지당 179.59(54.3평)으로 배분하며, 도로지분등기는 위체 도로 준공 후 이위해 준다. 라. 이 사건 토지 중 주택용지를 분양받은 사람들 명의로 이 사건 토지 중 일부에 관하여 다음과 같은 개발행위허가신청이 순차 이루어졌는데, 그 신청업무는 원고 김☐ - 4 - ☐ 지정한 ****에서 대행하였고(수분양자들과의 용역계약서가 작성됨), 일부 허가된 신청지에 대한 토목공사는 원고 ****의 처남으로서 주식회사 **** 을 운영하는 ****가 시공하였으며(수분양자들과의 도급계약서가 작성됨), 1, 2차 신 청지 지상 조립식 건물 신축공사는 원고 ****가 소개한 공사업체가 일괄 시공하였 다. (1) 1차 개발행위허가신청 신청인 : **** 외 6인(공동신청) 신청일 : 2005. 3. 22. 신청내용 : 단독주택(7동) 및 진출입로 부지조성을 위한 형질변경 신청면적 : 8,578㎡(5,213㎡를 주택부지로, 3,365㎡를 도로부지로 각 조성) 허가일 : 2005. 4. 1. 준공검사일 : 2005. 11. 4.(7동의 조립식 건물을 건축하여 개발행위 준공검사를 받은 후 6동을 철거하였다) (2) 2차 개발행위허가신청 신청인 : 원고 **** 외 11인(공동신청) 신청일 : 2005. 11. 9. 신청내용 : 단독주택(11동) 및 진출입로 부지조성을 위한 형질변경 신청면적 : 9,538㎡(8,084㎡를 주택부지로, 1,454㎡를 도로부지로 각 조성) 허가일 : 2005. 12. 9. 준공검사일 : 2006. 6. 15.(1동의 철근콘크리트 구조의 건물과 10동의 조립식 건 물을 건축하여 개발행위 준공검사를 받은 후 조립식 건물 8동을 철 - 5 - 거하였다) (3) 3차 개발행위허가신청 신청인 : 원고 **** 외 6인(공동신청) 신청일 : 2005. 12. 22. 신청내용 : 단독주택(11동) 및 진출입로 부지조성을 위한 형질변경 신청면적 : 9,859㎡(8,640㎡를 주택부지로, 1,219㎡를 도로부지로 조성) 불허일 : 2006. 1. 24. 불허사유 : 1, 2차 개발행위허가 신청지와의 합산면적이 28,033㎡에 달하는 연접 개발로서 개발행위허가 규모인 10,000㎡를 초과하고, 건설하고자 하 는 주택이 주택법 제16조 소정의 사업계획승인대상에 해당하므로, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58 조, 같은 법 시행령 제55조 제1항 제1호 소정의 자연녹지지역 내 개 발행위허가 규모에 저촉되어 개발행위허가가 불가능함 (4) 4차 개발행위허가신청 신청인 : 원고들(각자 단독으로 신청) 신청일 : 2006. 8. 7.(원고 ****, ****), 2006. 8. 21.(원고 ****, ****) 신청내용 : 청구취지 기재 각 필지에 단독주택 부지 조성을 위한 형질변경 불허일 : 2006. 9. 8.(청구취지 기재 이 사건 불허가 처분이다) 불허사유 : 자연녹지지역의 지정 목적상 제한적 개발 취지에 반하고, 토지의 분 할상태로 보아 주택법 제16조 및 같은 법 시행령 제15조 소정의 주택 사업계획승인 대상이며, **** 도시계획조례 제22조 규정에 의한 도 - 6 - 로 등 기반시설을 미확보한 상태로서 국토계획법 제58조 제3항 규정 의 허가기준에 적합하지 아니하여 개발행위허가가 불가능함 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 갑 제3호증 내지 갑 제6호증, 갑 제9호증 내 지 갑 제11호증, 갑 제14호증, 갑 제25호증의 1 내지 6, 갑 제26호증의 1 내지 9, 을 제1호증 내지 을 제3호증, 을 제5호증, 을 제7호증 내지 을 제18호증(가지번호 포함)의 각 기재 및 영상, 제1심 증인 ****, ****, ****, ****의 각 일부 증언(아래에서 믿지 아니하는 부분 제외), 제1심의 원고들에 대한 각 일부 본인신문결과(아래에서 믿 지 아니하는 부분 제외), 이 법원의 현장검증결과, 변론 전체의 취지 [배척하는 증거] 갑 제25호증의 7 내지 12, 갑 제26호증의 10 내지 17, 갑 제28호증의 각 기재, 제1심 증인 ****, ****, ****, ****의 각 일부 증언, 제1심의 원고들 에 대한 각 일부 본인신문결과 2. 당사자의 주장에 관한 판단 가. 원고들의 주장 (1) 원고들과 1, 2차 개발행위허가 신청자들은 각자 분양받은 택지의 소유자들로서 개별적으로 전원주택을 건축하고자 이 사건 각 개발행위허가를 신청한 것이다. 1, 2차 허가지역의 개발 목적인 주택 건축을 완료하여 개발행위 준공검사를 받아야 3, 4차 개 발행위허가신청에 나아갈 수 있기에 1, 2차 신청지의 수분양자들에게 양해를 얻어 일 단 조립식 건물을 지었다가 준공검사를 받은 것이고 이후 완전한 최종 건축물을 짓기 위해 이를 철거한 것으로 이러한 과정은 하나의 지역에 수채의 전원주택을 건축하고자 하는 경우의 일반적인 관행에 불과하고, 일단의 주택단지로 조성하기 위해 그렇게 한 것은 아니다. 따라서, 피고가 1, 2차 개발행위허가 신청지와 4차 개발행위허가 신청지 - 7 - 위에 건축될 주택들이 주택법상 사업계획승인 대상에 해당한다고 보아 불허가 처분을 한 데에는 국토계획법 시행령 제55조 제5항 제3호 및 주택법 제16조의 사업계획승인 의 대상, 사업주체 등에 관한 법규의 해석을 그르친 잘못이 있다. (2) 주택법은 제2조 제4, 5호에서 ‘사업주체’와 ‘주택단지’에 관한 명확한 정의규정 을 두고 있음에도, 주택법 시행령 제15조 제3항은 같은 조 제1항의 주택건설규모를 산 정함에 있어서 ‘사업주체’에 건축법 제2조 제1항 제12호의 규정에 의한 ‘건축주’를 포 함시켜 ‘동일한 사업주체’가 일단의 주택단지를 수개의 공구로 분할하여 주택을 건설하 고자 하는 때에는 전체 공구의 주택건설호수 또는 세대수의 규모를 주택건설규모로 산 정한다고 규정함으로써 한 주택건설업자가 인접지역에서 각자 주택을 건축하고자 하는 여러 명의 택지 소유자들로부터 각 주택의 건축공사를 개별적으로 수급하여 이를 한꺼 번에 시공하는 경우에도 동일한 사업주체가 일단의 주택단지를 건설하는 것으로 보아 사업계획의 승인을 받아야 하는 사업주체의 범위를 그 모법인 주택법의 위 정의 규정 보다 확장하고 있으므로, 시행령 제15조 제3항은 위임입법의 한계를 일탈하여 무효이 다. (3) 피고는 도로 등 기반시설 미확보도 불허처분의 사유로 들었으나 허가를 받는 즉시 원고들의 신청지에 필요한 도로를 포장할 예정이고 상하수도 등도 이미 완비되어 있으므로 피고가 위 처분사유의 전제사실을 오인한 것이고, 가사 그러한 하자가 있었 더라도 그 보완 등 필요한 조건을 붙여 허가할 수도 있는 것이므로, 피고가 조건부 허 가의 여지를 전혀 고려하지 아니한 채 개발행위 전체를 불허한 것은 재량권을 일탈, 남용한 것이다. (4) 원고들은 피고의 공무원들로부터 이 사건 토지에 관한 개발행위허가가 가능하 - 8 - 고 그 지상 주택들도 주택사업계획승인 대상이 아니므로 개발할 수 있다는 말을 여러 차례 들은 데다가, 피고가 아무런 조건 없이 1, 2차 허가를 해줌으로써 이를 믿고 이 사건 토지를 개발하게 되었음에도, 이 사건 불허처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙에 위 배되어 위법하다. 나. 관련 법령 별지와 같다. 다. 판단 (가) 국토계획법 제58조 제1항 제1호 소정의 개발행위의 규모에 적합한지 여부 국토계획법 제56조 제1항은 토지의 형질변경을 하고자 하는 자는 특별시장.광 역시장.시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고, 제58조 제1항은 개발행위 허가의 요건으로 ‘신청내용이 용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행 위의 규모에 적합할 것’을 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제55조 제1항 제1호 가.목 (이하 ‘면적 제한규정’이라 한다)은 주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역 안에 서는 10,000㎡ 이상의 형질변경을 금지하고 있고, 같은 조 제4항(이하 ‘연접개발 제한 규정’이라 한다)은 녹지지역·관리지역·농림지역 또는 자연환경보전지역 안에서 연접하 여 개발하거나 여러 번에 걸쳐서 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위 로 보아 그 면적을 산정한다고 규정하고 있는바, 면적 제한규정이 개발행위가 허용되 는 토지의 형질변경 면적을 엄격하게 제한하고 있는 것은 개발행위를 제한하여 자연환 경이나 농지 및 산림을 보전하고 무분별한 난개발을 방지하며 국토를 효율적으로 이 용·개발·보전하기 위해서는 형질변경이 이루어지는 면적을 일정 범위 이내로 제한할 필요가 있다는 데에서 비롯되었고, 연접개발 제한규정은 이러한 취지를 보다 구체화하 - 9 - 는 한편 면적 제한규정을 잠탈하는 수법의 편법적인 개발을 방지하고자 함에 그 주된 취지가 있으므로, 이러한 각 규정의 취지 등에 비추어 보면 연접개발 제한규정은 사업 주체가 동일한 경우는 물론 사업주체나 사업시기를 달리하는 경우에도 적용된다(대법 원 2006. 11. 23. 선고 2006두13954 판결 참조). 한편, 국토계획법 시행령 제55조 제5항 제3호는 개발행위허가의 대상인 토지에 주택을 건축하고자 하는 경우에는 위 연접개발 제한규정을 적용하지 아니한다고 하면 서도 건축하려는 주택이 주택법 제16조의 규정에 의한 사업계획승인을 받아야 하는 경 우에는 그러하지 아니하다고 규정하고, 주택법 제16조, 제17조, 같은 법 시행령 제15조 는, 단독주택 20호 이상의 건설사업을 시행하고자 하는 자는 부대시설 및 복리시설의 배치계획 등을 포함한 사업계획에 대하여 시·도지사나 건설교통부장관의 승인을 받아 야 하고, 이러한 승인을 받으면 국토계획법에 의한 개발행위의 허가와 건축법에 의한 건축허가 등을 받은 것으로 보게 되며, 나아가 주택법은 이러한 사업계획 승인대상이 되는 규모의 주택건설사업에 대하여는 사업의 주체와 시공자 및 감리자의 자격을 제한 하고, 부대시설과 복리시설의 배치, 도로.상하수도 등 기간시설의 설치를 의무화하는 등 엄격한 요건을 규정하고 행정청의 구체적인 감독 아래 주택건설사업을 시행하도록 하고 있고, 같은 법 시행령 제15조 제3항은 주택건설규모를 산정함에 있어 동일한 사 업주체(건축법의 규정에 의한 건축주를 포함한다)가 일단의 주택단지를 수 개의 공구 로 분할하여 주택을 건설하고자 하는 때에는 전체 공구의 주택건설호수 또는 세대수의 규모를 주택건설규모로 산정한다고 규정하고 있다. 이러한 주택법 관련 규정과 국토계획법 시행령 제55조 제4항의 취지를 종합하 여 보면, 같은 조 제5항 제3호의 위 연접개발 제한규정 적용의 예외에 해당하지 아니 - 10 - 하는 경우로서 주택법 제16조 제1항 소정의 사업계획승인을 받아야 하는 주택을 건축 하고자 하는 경우 즉, 20호 이상의 주택건설사업을 시행하고자 하는 경우인지 여부는 그 개발대상 토지의 공부상 명의나 인허가신청 명의 등 외형에만 의할 것이 아니라 개 발대상 토지의 분할상태와 이용현황 및 실질적 소유관계나 처분권한, 개발의 목적과 방법, 관련 당사자들의 의사와 계약내용, 인허가신청의 경위 등 제반사정을 살펴 실질 적으로 판단하여야 하는 것이므로 하나 또는 연접한 여러 필지의 토지에 대한 순차 또 는 부분적인 개발행위가 마치 수인이 각자 자신의 주택을 건축하기 위해 개발하는 듯 한 외양을 갖추었더라도 그 실질에 있어서 하나의 사업주체가 20호 이상의 주택건축을 하고자 개발하는 경우에 해당한다면 위 연접개발 제한규정의 예외사유에 해당한다고 할 수 없다. 그런데 앞서 인정한 바와 같이, 원고 ****가 이 사건 토지를 67호의 일단의 주택부지로 구획·분할하여 공동의 도로와 상·하수도 등 기반시설을 갖추는 것으로 계 획하였고, 그가 한 분양광고도 택지로 개발되기 전의 토지를 매매하는 것이 아니라 도 로 등 기반시설이 완비된 일단의 전원주택단지로 조성하여 개발을 완료한 택지로서 분 양한다는 내용인 점, 원고 ****는 매매대금의 일부만을 받고 분양택지의 소유권을 이전하고 수분양자들 명의로 개발행위허가를 받아 토목공사 등 부지조성을 완료하는 것을 잔금지급의 조건으로 하였으며 이를 위해 수분양자들로부터 개발행위허가에 필요 한 제반서류를 넘겨받기로 계약한 점, 수분양자들 명의로의 개발행위허가신청과 토목 공사 및 지상 조립식 건물의 건축을 모두 원고 ****가 지정한 설계사무소와 건축업 자가 담당한 점, 주택건축을 목적으로 형질변경을 허가받은 1, 2차 신청지에 조립식 건물을 건축하였다가 준공검사를 받은 후 이를 대부분 철거하였으므로 각 신청명의자 - 11 - 들이 그 신청내용과 같이 각자의 주택을 건축하기 위해 개발행위허가를 신청한 것이라 고 하기도 어려운 점, 수분양자들이 택지분양대금과 별도로 공사대금을 지급한 것으로 보이지도 아니한 점, 1차 내지 3차의 각 개발행위허가신청이 자연녹지지역에서 개발행 위가 허용되는 10,000㎡ 미만의 면적으로 나누어 순차적으로 진행된 점, 원고 **** 가 제공한 광고팜플렛에 총 66세대의 전원주택단지가 조성된다는 내용 및 전원주택의 45평형, 55평형, 50평형, 60평형의 조감도와 단면도, 단지 배치도, 건축자재의 재료, 심야난방, 급수공급까지 기재되어 있고, 시행사 및 설계사도 주식회사 신명그린개발, 주식회사 세주건축으로 기재되어 있는 점 종합하면, 원고 ****는 이 사건 토지에 20 호 이상의 주택을 건축할 목적으로 그 부지를 개발한 후 그 대지 및 주택을 분양하는 사업을 하면서 향후 개발될 택지에 대한 수분양자를 모집하여 개발하기 전의 토지에 관한 소유권등기를 미리 이전하여 수분양자들 명의로 개발행위허가신청과 토목공사 및 주택건축 등을 진행함으로써 마치 수분양자들 각자가 자신의 주택을 건축하기 위해 허 가가 가능한 면적인 10,000㎡ 미만으로 개발행위허가신청을 하는 듯한 외양을 갖춘 것이 분명하고, 그 개발행위가 주택의 건축을 전제로 하고 있으므로(실제 원고 **** 의 주도 하에 1, 2차 신청지에 조립식 건물 등이 건축되었고 준공검사까지 받았다), 원고 ****의 위와 같은 개발행위는 20호 이상의 주택을 건축하고자 하는 경우로서 주택법 제16조에 의한 사업계획승인의 대상이 된다 할 것이다(1, 2차 신청지 위에 조 립식 건물을 건축한 것이 개발행위허가신청에 따른 준공검사를 받기 위한 편법으로 행 해진 것이고 준공검사 후 조립식 건물을 철거할 계획이었으며 실제로 철거되었다 하더 라도 달리 볼 수 없다). 그러므로 피고가 원고 ****의 이 사건 토지에 대한 개발행위를 주택법 제16조 - 12 - 규정에 의한 사업계획승인의 대상이라고 보고서 국토계획법 시행령 제55조 제4항에 따 라 수차에 걸쳐 부분적으로 이루어진 각 개발행위허가신청의 면적을 합산하여 원고들 이 허가를 신청한 이 사건 개발행위가 자연녹지지역 내에서 10,000㎡ 이상의 개발행위 에 해당한다고 인정한 것은 정당하고, 국토계획법 제58조, 같은 법 시행령 제55조 제1 항은 자연녹지지역 안에서 10,000㎡ 이상의 토지형질변경에 대하여는 이를 허가할 수 없다고 규정하여 불허가처분 외에 다른 재량을 인정하지 않고 있으므로, 피고의 원고 들에 대한 이 사건 불허가 처분은 적법하다. (나) 주택법 시행령 제15조 제3항이 위임입법의 한계를 일탈하여 무효인지 여부 주택법 제2조 제4호 및 제5호 소정의 ‘주택단지’와 ‘사업주체’는 같은 법 제16 조에 의한 사업계획승인을 받은 경우의 사업대상토지 및 사업시행자를 일컫는 것이고, 주택법 제16조, 같은 법 시행령 제15조는 사업계획승인 대상의 범위를 정하기 위한 규 정이므로, 그 의미가 반드시 같다고 할 수 없다. 또한, 주택법 제16조 및 같은 법 시행 령 제15조 제1항이 단독주택 20호 이상의 건설사업을 시행하고자 하는 경우 부대시설 과 복리시설의 배치, 도로.상하수도 등 기간시설의 설치를 의무화하는 등 엄격한 요 건을 규정하고 있는데, 위 규정의 취지는 일정 규모 이상의 사업에 대하여는 행정청의 구체적인 감독 아래 주택건설사업을 시행하겠다는 점에 있는 것에 비추어 보면, 같은 법 시행령 제15조 제3항이 동일한 사업주체가 일단의 공구로 분할하여 주택을 건설하 고자 하는 때에는 전체 공구의 주택건설호수를 주택건설규모로 산정해야 한다고 규정 한 것이 주택법 제16조의 규정의 위임 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없으므로, 같은 법 시행령 제15조 제3항이 주택법의 위임 없이 새로운 의무를 부과한 것이라고 볼 수 없 다(위 규정이 사업주체나 건축주의 범위에 공사를 수급받은 시공업자까지 포함하는 취 - 13 - 지는 아니고, 이 사건 불허처분도 공사를 수급받은 시공업자가 사업주체라는 전제에 서 있는 것도 아니다). 따라서, 같은 법 시행령 제15조 제3항이 위임입법의 한계를 일 탈하였다는 원고들의 주장도 이유 없다. (다) 도로 등 기반시설 미확보를 불허처분의 사유로 함이 재량권의 일탈, 남용인지 여부 국토계획법 제58조 제3항, 같은 법 시행령 제56조 제1항 별표 1의 1. 마. (2) 및 건축법 제2조 제1항 제11호에 의하면, 토지의 형질변경을 위한 개발행위허가를 받기 위해서는 보행 및 자동차통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로를 확보하여야 하므로, 피고는 그 요건의 미비를 이유로 불허가 처분을 할 수 있다 할 것이고, 조건을 붙여 허가하는 것이 가능함에도 불허가처분을 하였다고 하여 이를 재량권의 일탈, 남용이라 고 볼 수 없다(뿐만 아니라, 도로 등 기반시설 미확보를 불허처분 사유로 삼은 것이 위 법하다고 하더라도 이 사건 개발행위가 자연녹지지역 안에서 10,000㎡ 이상의 토지형 질변경에 해당하여 이 사건 불허가처분이 적법한 이상 위와 같은 사유만으로 이 사건 처분이 위법하게 되는 것은 아니다). (라) 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법한지 여부 갑 제22호증 내지 갑 제24호증, 갑 제27호증(가지번호 포함)의 각 기재 및 당 심 증인 신◎◎, 함◎◎의 각 증언만으로는 피고의 담당자들이 이 사건 토지에 관한 개발행위허가가 가능하고 그 지상 주택들도 주택사업계획승인 대상이 아니라는 취지의 말을 하였다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없으며, 피고가 아무런 조건 없이 이 사건 토지 중 일부에 관해 1, 2차 허가를 하였다 하여 피고가 원고들에 대하여 이 사건 토지 전체에 관한 개발행위허가를 해주겠다는 취지로 신뢰의 대상이 - 14 - 되는 공적인 견해표명을 하였다고 볼 수 없으므로, 이 부분 주장 역시 이유 없다. 3. 결론 그렇다면, 이 사건 불허처분은 적법하다 할 것이므로 원고들의 청구는 이유 없어 이 를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하고 원고들의 항소는 이 유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 여상훈 _________________________ 판사 정정미 _________________________ 판사 이동연 _________________________ - 15 - 별지 【관련 법령】 ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 (개발행위의 허가) ① 다음 각호의 1에 해당하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(이 하 "개발행위"라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시계획사업에 의하는 경우에는 그러하지 아 니하다. 2. 토지의 형질변경(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다) 제58조 (개발행위허가의 기준) ① 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각호의 기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것 5. 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정할 것 ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제55조 (개발행위허가의 규모) ① 법 제58조제1항제1호에서 "대통령령이 정하는 개발행위의 규모"라 함은 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농 림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시·광역시· 시 또는 군의 도시계획조례로 따로 정할 수 있다. 1. 도시지역 가. 주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만 ④ 제1항 및 제2항의 규정을 적용함에 있어서 녹지지역·관리지역·농림지역 또는 자연환경보 전지역안에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나 의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다. 다만, 도시계획시설사업의 부지인 경우 또는 제3 항제3호의 규정에 의하여 면적제한을 적용받지 아니하는 경우는 면적산정에 포함하지 아니 한다. ⑤ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제4항을 적용하지 아니한다. 3. 개발행위허가의 대상인 토지에 제1종근린생활시설 또는 주택(「주택법」 제16조의 규정 에 의한 사업계획승인을 받아야 하는 주택을 제외한다)을 건축하고자 하는 경우 ■ 주택법 제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 4. "주택단지"라 함은 제16조의 규정에 의한 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승 - 16 - 인을 얻어 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건설하거나 대지를 조성하는 데 사용되는 일단의 토지를 말한다. 다만, 다음 각목의 시설로 분리된 토지는 이를 각각 별개의 주택단 지로 본다. 가. 철도·고속도로·자동차전용도로 나. 폭 20미터 이상인 일반도로 다. 폭 8미터 이상인 도시계획예정도로 라. 가목 내지 다목의 시설에 준하는 것으로서 대통령령이 정하는 시설 5. "사업주체"라 함은 제16조의 규정에 의한 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승 인을 얻어 그 사업을 시행하는 다음 각목의 자를 말한다. 가. 국가·지방자치단체 나. 「대한주택공사법」에 의한 대한주택공사(이하 "대한주택공사"라 한다)·「한국토지공사 법」에 의한 한국토지공사(이하 "한국토지공사"라 한다) 다. 제9조의 규정에 의하여 등록한 주택건설사업자 또는 대지조성사업자 라. 그 밖에 이 법에 의하여 주택건설사업 또는 대지조성사업을 시행하는 자 제16조 (사업계획의 승인) ① 대통령령이 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하고자 하 는 자 또는 대통령령이 정하는 면적 이상의 대지조성사업을 시행하고자 하는 자는 사업계 획승인신청서에 주택과 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사설계도서 등 대통령령 이 정하는 서류를 첨부하여 시·도지사(국가·대한주택공사 및 한국토지공사가 시행하는 경우 와 대통령령이 정하는 경우에는 건설교통부장관을 말한다. 이하 이 조 및 제17조에서 같다) 에게 제출하고 그 사업계획승인을 얻어야 한다. 다만, 주택외의 시설과 주택을 동일건축물 로 건축하는 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. ■ 주택법 시행령 제15조 (사업계획의 승인) ① 법 제16조제1항 본문에서 "대통령령이 정하는 호수"라 함은 단 독주택의 경우에는 20호, 공동주택의 경우에는 20세대를 말하며, "대통령령이 정하는 면적" 이라 함은 1만제곱미터를 말한다. ③ 제1항 및 제2항 각 호 외의 부분의 규정에 의한 주택건설규모를 산정함에 있어 동일한 사업주체(「건축법」 제2조 제1항 제12호의 규정에 의한 건축주를 포함한다)가 일단의 주 택단지를 수 개의 공구로 분할하여 주택을 건설하고자 하는 때에는 전체 공구의 주택건설 호수 또는 세대수의 규모를 주택건설규모로 산정한다. 이 경우 주택의 건설기준, 부대시설 및 복리시설의 설치기준과 대지의 조성기준의 적용에 있어서는 전체 공구를 하나의 대지로 본다. 끝.