사업구역 안 주택을 사서 등기하고 살다가 보상협의에 응해 자진 이주한 뒤 이주대책 대상자 신청을 했으나 무주택자가 아니라는 이유로 부적격 통보를 받음

- 1 - 서 울 고 등 법 원 제 7 행 정 부 판 결 사 건2008누4871 이주대책부적격처분취소 원고, 항소인**** **** 피고, 피항소인에스에이치공사 **** 대표자 사장 ○○ 소송대리인 법무법인 태일 담당변호사 **** 제 1 심 판 결서울행정법원 2008. 1. 17. 선고 2007구합33788 판결 변 론 종 결2008. 7. 10. 판 결 선 고2008. 8. 28. 주 문 제1심 판결을 취소한다. 피고가 2007. 6. 7. 원고에 대하여 한 은평뉴타운 도시개발사업 관련 이주대책 부적격 대상 결정처분을 취소한다. - 2 - 소송총비용은 피고가 부담한다. 청구취지 묏 항소취지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 서울특별시장은 2002. 10. 23.경 보도자료 등을 통하여 ****, **** 일대의 개발제한구역 중 3,593,000㎡에 대하여 사업시행자를 피고(당시 명칭 은 ‘서울특별시 도시개발공사’임)로 하여 도시개발법에 의한 은평뉴타운 개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 추진할 계획이라고 발표하였고, 2002. 11. 25. 피고와 함께 서울특별시 공고 제2002-1330호로 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법(2002. 2. 4. 제정된 법률 제6656호로 2003. 1. 1.자로 폐지되기 전의 것, 이하 ‘공특법’이라 한 다) 제8조에 의하여 이 사건 사업의 이주대책기준일이 2002. 11. 20.(이하 ‘이 사건 이 주대책기준일’이라 한다)이라고 공고하였다. 나. 서울특별시장은 2004. 1. 15. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제22조 제4항에 의하여 서울특별시 공고 제 2004-25호로 이 사건 사업과 관련하여 주민의견을 청취하기 위해서 주민들이 열람할 수 있도록 도시개발사업계획(안)을 공고한 다음, 2004. 2. 25. 구 도시개발법(2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제3조, 제4조, 제9조 제1항에 의하여 서울특별 시 고시 제2004-58호로 위 일대 토지 중 3,495,248㎡를 사업구역으로, 피고를 사업시 - 3 - 행자로 하는 은평뉴타운 도시개발구역지정 및 개발계획승인을 고시하였다. 다. 피고는 2004. 10. 19. 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 (2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제78 조 제1항, 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(2006. 3. 24 대통령령 제19409호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공익사업법 시행령’이라 한다) 제40 조 제3항 제2호에 따라 아래의 내용(이하 ’이 사건 이주대책기준‘이라 한다)이 포함된 ‘은평뉴타운 도시개발구역 이주대책기준’을 공고하였다. o 이주대책기준일 : 2002. 11. 20. 구 분은평뉴타운 이주대책기준 기준일 이후부터 보상계획 공고일 현재 주택 소유자 기준일 이후 취득하여 보상계획공고일 현재 사업구역 내 주택을 소유하고 협의 계약체결일(협의자) 또는 수용재결일(미협의자)까지 당해 주택에 계속 거주하며 보상에 협의하고 자진 이주한 자로서 전세대원이 기준일 이전부터 보상계획공 고일까지 사업구역 내 주택 외에 무주택자인 경우 전용면적 60㎡ 이하 분양아 파트를 공급한다. 단, 보상에 협의를 하지 않거나 자진이주 하지 않은 자는 전 용면적 60㎡ 이하의 공공임대아파트를 공급한다. 라. 원고는 2003. 5. 1. 염○○으로부터 **** 지상 주택 ▒▒▒㎡를 매수하여 2003. 6. 3. 그 명의로 소유권이전등기를 마친 후 위 주택에서 거 주하다가 2004. 11. 19. 피고의 보상협의에 응하여 2005. 1. 6. 자진하여 이주하였다. 한편 원고의 남편 심○○은 1989. 6. 1. 서울 강동구 ▒▒▒▒▒▒ 지상 지층 ▒▒㎡, 1층 ▒▒㎡, 2층 ▒▒㎡로 된 단독주택을 매수하여 1989. 6. 10. 그 명의로 소유권이전 등기를 마쳤다가 2003. 3. 31. 이를 박○○에게 매도하고 2003. 4. 28. 박○○ 명의로 소유권이전등기를 마쳤다. 마. 피고는 2007. 6. 7. 원고에게 원고가 이 사건 이주대책기준에서 정한 무주택자에 해당하지 않는다는 이유로 이주대책대상자 부적격 통보를 하였다(이하 ‘이 사건 처분’ - 4 - 이라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 5, 6, 7, 15호증, 을 제1, 2, 4, 5, 8, 9, 10, 12호 증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 (1) 공익사업법 제78조 제1항, 공익사업법 시행령 제40조 제3항 제2호, 헌법재판소의 2004헌마62 결정, 건설교통부의 유권해석 등에 비추어 볼 때, 공익사업법 시행령 제40 조 제3항 제2호의 ‘관계법령에 의한 고시 등이 있은 날’은 관계법령에 의한 공람공고일 또는 지구지정 고시일로 보아야 하는데, 원고는 이 사건 사업의 공람공고일인 2004. 1. 15.과 구역지정 고시일인 2004. 2. 25. 이전인 2003. 6. 9.부터 이 사건 사업구역에 있 는 주택에 거주하였다. 피고는 이 사건 이주대책기준일 공고를 공특법 제8조에 의하여 하였으나 공특법 제8조는 이주대책을 수립하라는 규정일 뿐이므로 이주대책기준일을 정해서 공고하라는 근거조항이 될 수 없다. (2) 이 사건 이주대책기준일 공고는, ① 이 사건 사업이 개시되기 전에 이루어져서 무효이고, ② 서울특별시장이 아니라 권한이 없는 피고에 의해 이루어져서 무효이며, ③ 이주대책기준이 수립되지 않은 상태에서 이루어져서 무효이다. (3) 주택공급에 관한 규칙 제19조 제3항은 ‘택지개발촉진법에 의한 택지개발사업 또 는 도시개발법에 의한 도시개발사업을 위하여 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특 별조치법에 따라 개발제한구역을 해제하고 당해 공공사업을 시행하는 경우 당해 공공 사업으로 조성된 택지 또는 토지를 공급받아 주택을 건설하는 사업주체는 입주자 모집 공고일 현재 무주택세대주로서 당해 공공사업의 시행을 위하여 철거되는 주택의 소유 - 5 - 자(제1호) 등에게 85제곱미터 이하의 분양주택에 한하여 1세대 1주택의 기준으로 특별 공급할 수 있다‘고 규정하고 있으며, 서울특별시 철거민 등에 대한 국민주택 특별공급 규칙 제5조 제1항은 ’국민주택 등의 특별공급대상자는 특별공급신청일 현재 철거되는 주택 외에 다른 주택을 소유하지 아니한 철거민 또는 철거세입자로서 사업시행인가고 시 이전부터 보상일까지 철거되는 건물의 소유자(제1호 가목) 등에 해당하는 자로 한 다‘고 규정하고 있으므로, 이러한 규정의 취지에 비추어 보면 피고는 원고에게 85㎡ 이 하의 분양아파트를 공급해야 한다. (4) 피고가 이 사건 사업의 이주대책기준일을 공고할 때 길음 지역과 왕십리 지역의 개발사업의 이주대책기준일도 2002. 11. 20.이라고 함께 공고하였다가 길음 지역과 왕 십리 지역의 개발사업에서는 이 기준을 지키지 않고 각 지구별로 이주대책기준일을 사 업시행인가일에 맞추었고, 이 사건 사업 직전의 상암지구, 장지지구 등은 실제로 투기 가 난무했음에도 이주대책기준일을 따로 공고하지 않고 공람공고일이나 지구지정 고시 일을 이주대책기준일로 지정했을 뿐만 아니라 사업구역 외 지역의 주택 소유 여부를 묻지 않은 것을 보더라도, 이 사건 사업에서만 별도로 공고한 이 사건 이주대책기준일 을 그대로 유지하고 이주대책기준일 이전에 무주택일 것을 요구하는 것은 다른 지역의 경우와 비교할 때 형평에 어긋난다. (5) 공익사업법 제22조 제1항은 ‘건설교통부장관은 제20조의 규정에 의한 사업인정 을 한 때에는 지체없이 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인, 관계 시.도지사에 게 통지하고 사업시행자의 성명 또는 명칭.사업의 종류.사업지역 및 수용 또는 사용 할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다’고 규정하고 있고, 공익사업법 시행령 제40 조 제1항은 ‘사업시행자가 법 제78조 제1항의 규정에 의한 이주대책을 수립하고자 하 - 6 - 는 때에는 미리 그 내용을 동항의 규정에 의한 이주대책대상자에게 통지하여야 한다’ 고 규정하고 있으므로, 피고는 토지소유자인 원고에게 이주대책계획을 미리 통지하고 사업인정 사실 또한 통지하여야 하는데도 이를 이행하지 않았다. 나. 관계법령 별지 기재와 같다. 다. 판단 피고가 공익사업법 제78조 제1항과 공익사업법 시행령 제40조 제3항 제2호에 따라 이 사건 이주대책기준을 공고했음은 앞서 본 바와 같은데, 공익사업법 제78조 제1항은 이주대책대상자에 대한 이주대책의 수립.실시를 대통령령으로 정하도록 위임하고 있 고, 그 위임에 따라 공익사업법 시행령 제40조 제3항 제2호는 '관계법령에 의한 고시 등이 있은 날‘을 기준으로 하여 그 이후에 건축물의 소유권을 취득하여 거주한 사람들 을 이주대책대상자에서 제외되는 것으로 규정하고 있다. 공익사업법 시행령 제40조 제3 항 제2호의 '관계법령에 의한 고시 등이 있은 날‘은 이주대책기준일에 관한 규정이고, 이주대책기준일은 이주대책대상자를 선정하는 기준일 즉, 이주대책대상자에 포함되는 사람과 제외되는 사람을 구별하는 기준일을 의미한다(헌법재판소 2005. 5. 26.자 2004 헌마62 결정 참조). 따라서 특정한 날짜가 이주대책대상자를 결정하는 기준인 이주대책 기준일이 되기 위해서는 공익사업법 시행령 제40조 제3항 제2호의 '관계법령에 의한 고 시 등이 있은 날‘에 해당해야 한다. 위 2004헌마62 결정에 비추어 보면, 이 사건의 경우 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제22조 제4항에 의한 공람공고일인 2004. 1. 15.과 구 도시개발법(2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제3조, 제4조, 제9조 제1항에 의한 도시개발구역지정고 - 7 - 시일인 2004. 2. 25.이 공익사업법 시행령 제40조 제3항 제2호의 '관계법령에 의한 고 시 등이 있은 날‘에 해당함에는 의문이 없다. 아래에서는 이 사건 이주대책기준일(2002. 11. 20.)이 공익사업법 시행령 제40조 제3 항 제2호의 ‘관계법령에 의한 고시 등이 있은 날’에 해당하는지 여부에 관하여 본다. 이 사건 이주대책기준일이 공고된 2002. 11. 25. 당시 시행되던 구 도시개발법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되어 2003. 1. 1.자로 시행되기 전의 것) 제23조는 “시행자는 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법이 정하는 바에 따라 도시개발사업의 시행 에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 자에 관한 이주 대책 등을 수립.시행하여야 한다”고 규정하고 있고, 공특법 제8조, 공특법 시행령(대통 령령 17854호 부칙 제2조에 의하여 2003. 1. 1.자로 폐지되기 전의 것) 제5조 제5항, 공 특법 시행규칙(건설교통부령 344호 부칙 제2조에 의하여 2003. 1. 1.자로 폐지되기 전의 것) 제27조의2 제3항에서 ① 허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허 가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 소유자(위 시행령 제5조 제5항), ② 타인이 소유하고 있는 건물에 거주하는 세입자(위 시행규칙 제27조의2 제3항 제1호), ③ 건물의 소유자 중 당해 건물에 계속하여 거주하고 있지 아니한 자(위 시행규 칙 제27조의2 제3항 제2호)를 이주대책대상자에서 제외한다고 규정하고 있다. 그러나 구 도시개발법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되어 2003. 1. 1.자로 시행되기 전의 것)과 공특법령 등의 어디에도 사업시행자 등이 주민의견 청취를 위한 공람공고일이나 도시개 발구역지정고시일 이전에 이주대책기준일만을 별도로 공고 또는 고시할 수 있다는 규정 이 없고, 공특법 제8조의 규정 내용에 비추어 보면 위 조항은 이주대책수립 일반에 관한 근거 조항일 뿐이다. - 8 - 따라서 서울특별시장과 피고가 2002. 11. 25. 공특법 제8조에 의하여 공고한 이 사건 이주대책기준일은 이주대책기준일을 별도로 공고.고시할 근거가 될 수 없는 조항에 기초한 것이어서 공익사업법 시행령 제40조 제3항 제2호에서 정한 '관계법령에 의한 고시 등이 있은 날'에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 이주대책기준일을 기준으로 이 사건 사업의 이주대책대상자에 포함되는지 여부를 결정하는 것은 위 공익사업법 시 행령 제40조 제3항 제2호에 위배되어 위법하다고 봄이 타당하다. 원고가 이 사건 이주대책기준일을 기준으로 하여 이 사건 사업의 이주대책대상자에 서 제외된 이상, 더 나아가 살펴볼 필요없이 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다. 3. 결론 따라서 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용할 것인바, 제1심 판결은 이 와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고 원고의 청구를 받아들이기로 하여 주문 과 같이 판결한다. 재판장 판사 이성보 _________________________ 판사 반정우 _________________________ 판사 조건주 _________________________ - 9 - 관 계 법 령 구 도시개발법(2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제3조 (도시개발구역의 지정 등) ① 특별시장·광역시장 또는 도지사(이하 "시·도지사"라 한다)는 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되 는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있다. 이 경우 지정하고자 하는 도시개발구역의 면적이 대통령 령이 정하는 규모 이상인 때에는 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다. 제4조 (개발계획의 수립 및 변경) ① 제3조의 규정에 의하여 도시개발구역을 지정하는 자(이하 "지정권자"라 한다)는 도시개발구역을 지정 하고자 할 때에는 당해 도시개발구역에 대한 도시개발사업의 계획(이하 "개발계획"이라 한다)을 수립 하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 지역에 도시개발구역을 지정하는 때에는 도시개발구역 지정 후에 개발계획을 수립할 수 있다. 제9조 (도시개발구역지정의 고시 등) ① 지정권자는 도시개발구역을 지정하거나 제4조 제1항 단서의 규정에 의하여 개발계획을 수립한 때에 는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 관보 또는 공보에 고시하고 당해 도시개발구역을 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 관계서류의 사본을 송부하여야 하며, 이 경우 관계서류를 송부받은 시 장·군수 또는 구청장은 이를 일반에게 공람시켜야 한다. 변경의 경우에도 또한 같다. 제23조 (이주대책 등) 시행자는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률이 정하는 바에 따라 도시개발사업의 시행에 필 요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 자에 관한 이주대책 등을 수립·시행하 여야 한다. 구 도시개발법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되어 2003. 1. 1.자로 시행되기 전의 것) 제23조 (이주대책 등) 시행자는 공공용지의취득및손실보상에관한특례법이 정하는 바에 따라 도시개발사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활의 근거를 상실하게 되는 자에 관한 이주대책 등을 수립·시행하여야 한다. 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전 의 것) 제78조 (이주대책의 수립 등) ① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 - 10 - 되는 자(이하 "이주대책대상자"라 한다)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실 시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다. 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령(2006. 3. 24 대통령령 제19409호로 개정되기 전의 것) 제40조 (이주대책의 수립·실시) ① 사업시행자가 법 제78조 제1항의 규정에 의한 이주대책(이하 "이주대책"이라 한다)을 수립하고자 하 는 때에는 미리 그 내용을 동항의 규정에 의한 이주대책대상자(이하 "이주대책대상자"라 한다)에게 통지하여야 한다. ③ 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 이주대책대상자에서 제외한다. 1. 허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니 하고 건축한 건축물의 소유자 2. 당해 건축물에 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 날부터 계약체결일 또는 수용재 결일까지 계속하여 거주하고 있지 아니한 건축물의 소유자. 다만, 질병으로 인한 요양, 징집으로 인한 입영, 공무, 취학 그 밖에 이에 준하는 부득이한 사유로 인하여 거주하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 타인이 소유하고 있는 건축물에 거주하는 세입자 구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법(2002. 2. 4. 법률 제6656호 부칙 제2조에 의하여 2003. 1. 1.자로 폐지되기 전의 것) 제8조(이주대책) ① 사업시행자는 공공사업의 시행에 필요한 토지 등을 제공함으로 인하여 생활근거를 상실하게 되는 자 (이하 "이주자"라 한다)를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시한다. ② 사업시행자가 제1항의 규정에 의하여 이주대책을 수립하고자 할 때에는 미리 관할지방자치단체의 장 과 협의하여야 한다. ③ 국가나 지방자치단체는 이주대책의 실시에 따른 주택지의 조성 및 주택의 건설에 대하여는 주택건설 촉진법에 의한 국민주택자금을 타에 우선하여 지원한다. ④ 사업시행자는 이주자를 위한 토지 등의 매수 및 이주대책의 수립실시를 대통령령이 정하는 바에 따 라 관할지방자치단체의 장에게 위탁할 수 있다. 구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행령(대통령령 17854호 부칙 제2조에 의하여 2003. - 11 - 1. 1.자로 폐지되기 전의 것) 제5조(이주대책) ⑤ 제1항의 규정에 의한 이주대책은 건설교통부령이 정하는 부득이한 사유가 있는 경우를 제외하고는 이주대책대상자(법 제8조 제1항의 규정에 의한 이주자 중 허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하 는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 소유자 기타 건설교통 부령으로 정하는 자를 제외한다. 이하 같다) 중 이주정착지에 이주를 희망하는 자가 10호 이상인 경 우에 수립·시행한다. 다만, 사업시행자가 택지개발촉진법 또는 주택건설촉진법 등 관계법령에 의하여 이주대책 대상자에게 택지 또는 주택을 공급한 경우(사업시행자의 알선에 의하여 공급한 경우를 포 함한다)에는 이주대책을 수립·시행한 것으로 본다. 구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행규칙(건설교통부령 344호 부칙 제2조에 의하여 2003. 1. 1.자로 폐지되기 전의 것) 제27조의2(이주대책비 등) ③ 영 제5조 제5항에서 "건설교통부령으로 정하는 자"란 다음 각 호의 자를 말한다. 1. 타인이 소유하고 있는 건물에 거주하는 세입자 2. 건물의 소유자 중 당해 건물에 계속하여 거주하고 있지 아니한 자 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제22조 (도시기본계획의 승인) ④건설교통부장관은 도시기본계획을 승인한 때에는 관계 중앙행정기관의 장과 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 관계 서류를 송부하여야 하며, 관계 서류를 송부받은 특별시장·광역시장·시장 또는 군수 는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 공고하고 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다.