농지에 근린생활시설을 짓겠다며 건축허가를 신청했으나 관할 관청이 농지전용 불가 등을 이유로 불허함

- 1 - 수 원 지 방 법 원 제 2 행 정 부 판 결 사 건2009구합1915 건축불허가처분취소 원 고**** **** 소송대리인 법무법인 □□ 담당변호사 ****, **** 피 고****청장 소송수행자 ****, ****, **** 변 론 종 결2009. 8. 12. 판 결 선 고2009. 9. 9. 주 문 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2008. 12. 29 원고에 대하여 한 건축불허가처분을 취소한다. - 2 - 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 2008. 12. 15. **** 전 000㎡(이하 ‘이 사건 신 청지’라고 한다.) 지상에 근린생활시설 용도의 건축물을 건축할 목적으로 피고에게 건 축허가신청을 하였다(이하 ‘이 사건 건축허가신청’이라고 한다.). 나. 피고는 2008. 12. 29. ‘농지전용 협의 불가(농지전용 심사규정에 부적합) : 농지법 시행령 제34조 제2, 3항, 제33조 제1항, 개발행위 허가기준에 부적합(주변의 토지이용 상태와 부조화) : 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제1항’을 불허가사유로 하 여 이 사건 건축허가신청을 불허하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다.). 한편 성남시 장은 이 사건 건축허가신청과 관련한 피고의 농지전용협의요청에 대하여 아래와 같이 부동의한다는 취지로 회신하였다. o 근거법규 : 농지법 시행령 제34조 제2, 3항, 제33조 제1항 o 부동의사유 : 농지전용 심사규정에 부적합(농지의 보전가치가 높음) - 경지정리 등 농업생산기반정비사업이 시행된 지구이며, - 해당 농지가 포함된 지역 농지가 집단화되어 있으며, - 해당 농지의 전용으로 인하여 인근 농지의 연쇄적인 전용 등 농지잠식 우려가 있음. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 3, 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 (1) 재량권의 일탈·남용 - 3 - 피고가 이 사건 처분의 근거로 삼은 규정은 농지법 제37조 제2항 제1호인데, 위 조항은 전용하고자 하는 농지가 농업생산기반이 정비되어 있거나 농업생산기반정비 사업의 시행예정지역으로 편입되어 우량농지로 보전할 필요성이 있는 경우에만 농지전 용을 제한할 수 있도록 규정하고 있다. 그런데 이 사건 신청지는 인근의 ****가 농업용수 공급원으로서의 기능을 하지 못하는 등 농업생산기반이 정비되어 있다고 볼 수 없고, 농업생산기반정비사업의 시행예정지로 편입되지도 않았다. 또한 이 사건 신청 지는 농업진흥지역 안에 포함되어 있지 않고, 주위에 도로가 개설되어 집단화되었던 농지가 분리되며, 도로보다 2m 가량 아래에 위치하여 농기계 등이 농지에 접근하기도 어렵다. 인근 군부대나 상가 등의 생활하수로 토양과 지하수가 오염되어 있을 뿐만 아 니라 북쪽에 연접한 도로로부터 먼지와 차량배기가스가 유입되고 있고, 별도로 양수기 를 설치하여야 농업용수를 공급할 수 있는 상태에 있으므로, 이 사건 신청지는 우량농 지에 해당하지 않는다. 농지법 시행령 제33조 제1항 제4호에 따르면 전용신청 대상이 된 농지의 보전 가치 유무의 판단기준으로 경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반정비사업 시행 여부, 지역농지의 집단화 정도, 인근 농지의 연쇄적인 전용 등 농지잠식 우려가 있는지 여부 를 제시하고 있다. 그러나 이 사건 신청지가 포함된 인근의 농지는 앞서 본 바와 같은 이유로 더 이상 집단화되어 있지도 않고, 영농여건이 악화되어 농지로서의 보전가치가 없으며, 이 사건 신청지에 대하여 전용허가가 난다고 하더라도 인접 농지들은 건축법 상 별도의 허가를 받아야 하므로 연쇄적인 농지잠식의 우려가 있다고 할 수도 없다. 이 사건 신청지는 기존의 근린생활시설 부지와 인접해 있으며, ****와는 도로에 의하여 분리되어 있고 도로변에 위치하고 있어 근린생활시설의 건축 등 개발행 - 4 - 위로 인하여 농업용수를 오염시키거나 농지축을 절단할 염려가 없다. 또한 이 사건 신 청지 주변의 일부 농지들은 이미 주거용 비닐하우스, 화원, 무허가 주차장 등으로 사용 되는 등 사실상 농지로서의 기능을 상실하고 있으며, 피고 스스로도 이 사건 신청지 인근의 **** **** 000-0 소재 농지에 대하여 자재야적장의 용도로의 사용 을 허가한 사실이 있는 점에서도 이 사건 신청지는 우량농지로서의 보전의 필요성도 없다. 따라서 근린생활시설의 건축으로 말미암아 주변의 토지이용상황과 부조화를 가 져온다고 볼 수 없으므로, 이 사건 신청지상의 건축행위는 국토의 계획 및 이용에 관 한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라고 한 다.) 제58조에서 규정한 개발행위의 허가기준에 적합하다. 사정이 이와 같음에도 피고가 농지법과 국토계획법 등 관계법령을 들어 이 사 건 처분을 한 것은 사실을 오인하여 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당한다. (2) 평등의 원칙 위반 이 사건 신청지 북쪽 도로의 건너편 토지들(이하 ‘이 사건 비교대상토지’라고 한 다.)도 당초에는 농업기반정비사업지구에 포함되어 있었으나, 피고는 위 지역에 빌라단 지와 근린생활단지의 건축을 허가하였다. 그럼에도 이 사건 신청지에 대해서만 보전가 치가 있다고 하여 이 사건 처분을 한 것은 평등의 원칙에 반한다. 나. 관계법령 별지 기재와 같다. 다. 인정사실 (1) 이 사건 신청지는 1982년경 경지정리가 완료된 약 15㏊ 규모의 집단화된 농지 지역의 동쪽 끝자락에 위치한 농지로서 국토계획법상 도시지역 중 보전녹지지역에 속 - 5 - 하며, 이 사건 건축허가신청 당시 비닐하우스 2동이 설치되어 고추, 상추 등의 밭농사 가 이루어지고 있다. (2) 이 사건 신청지의 북쪽으로는 폭 20m의 왕복 4차선 도로가 이 사건 신청지에 접하여 통과하고 있고, 그 건너편에 빌라단지, 근린생활시설 및 ****가 모여 있 다. ****의 물은 구거를 통하여 이 사건 신청지의 동쪽과 남쪽 부분을 거쳐 흘 러나가고 있다. (3) 이 사건 신청지의 서쪽에 위치한 농지들 사이로 돌마로(야탑-서현간 도로, 폭 24m의 왕복 6차선)가 지나고 있으며, 남쪽으로도 농지가 다수 있어 콩, 호박, 고추 등 밭작물이 주로 재배되고 있다. 이 사건 신청지의 동쪽에는 수 필지의 농지가 있어 율 동자연공원이 위치한 산림지역과 이어지고 있다. (4) 원고를 포함한 이 사건 신청지 인근 농지의 소유자들은 2003. 7. 12. 피고에게 근린생활시설 용도의 건축물의 건축허가신청을 하였다가 농지전용이 불가하다는 등의 이유로 불허가처분을 받았다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4호증, 갑 제5호증의 1 내지 3, 갑 제24호증, 갑 제 31, 32호증의 각 1, 2, 갑 제33호증의 각 기재 내지 영상, 이 법원의 현장 검증결과, 변론 전체의 취지 라. 판단 (1) 재량권 일탈, 남용 여부에 관하여 (가)건축법(2009. 6. 9. 법률 제9770호로 개정되기 전의 것) 제11조 제5항에 의하 면, 관할관청으로부터 건축허가를 받은 경우에는 국토계획법 제56조의 규정에 의한 개 발행위허가(같은 항 제3호), 농지법 제34조의 규정에 의한 농지전용허가(같은 항 제7 - 6 - 호)를 받은 것으로 의제된다. 따라서 피고로서는 이 사건 건축허가신청에 대한 허부를 결정하기에 앞서 그 신청행위가 위 허가기준에 부합하는지 여부를 먼저 검토하여야 하 고, 이 사건 건축허가신청이 그와 같은 허가기준에 부합하지 않을 경우 이를 불허할 수 있다고 할 것이다. (나) 농지법 제37조 제2항은 농지전용허가 등의 제한과 관련하여 전용하려는 농지가 농업생산기반이 정비되어 있거나 농업생산기반정비사업 시행예정지역으로 편입되어 우 량농지로 보전할 필요가 있는 경우(제1호) 농지전용을 제한할 수 있도록 규정하고 있 으며, 농지법 시행령 제33조 제1항의 각 호는 농지전용허가의 심사기준을 규정하면서 그 제4호에서 경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반정비사업 시행 여부(가목), 해당 농지가 포함된 지역농지의 집단화 정도(나목), 해당 농지의 전용으로 인하여 인근 농지 의 연쇄적인 전용 등 농지잠식 우려가 있는지의 여부(다목), 해당 농지의 전용으로 인 근농지의 농업경영 환경을 저해할 우려가 있는지의 여부(라목), 해당 농지의 전용으로 인하여 농지축이 절단되거나 배수가 변경되어 물의 흐름에 지장을 주는지의 여부(마 목)를 참작할 때 전용하려는 농지를 계속하여 보전할 필요성이 크지 아니할 것을 요구 하고 있다. 비록 농지법 제37조가 농지전용허가의 제한과 관련하여 그 세부적인 내용을 직접 시행령에 위임하지는 않았으나, 농지법 시행령 제33조 제1항에서 농지전용에 관 한 구체적인 심사기준을 정해 놓고 있는 점에 비추어 보면, 농지전용허가의 제한사유 로 농지법이 규정하고 있는 우량농지로서의 보전 필요성 유무 등은 이 사건 신청지가 현실적 또는 경제적 여건에 따라 경작이 활발하게 이루어지고 있는 농지인지 여부보다 는 위 시행령의 심사기준에 비추어 향후 농지로서 계속하여 보전할 필요성이 있는지 - 7 - 여부에 의하여 판단하여야 할 것이다. 살피건대, 갑 제6호증의 11 내지 17, 갑 제9호증의 1 내지 7, 갑 제12호증의 1, 2, 갑 제18, 22호증, 갑 제25호증의 1, 2, 갑 제27호증의 9 내지 12, 19, 갑 제30호증, 갑 제35호증의 1 내지 3의 각 기재 내지 영상에 변론 전체의 취지를 더해 보면, □□ 저수지는 부근의 근린생활시설이나 군부대에서 유출되는 생활하수가 유입되고 있어 인 근주민들의 민원이 생길 정도로 수질오염의 정도가 심각한 사실, 이 사건 신청지 및 인근 농지 대부분은 지하수를 이용하여 경작을 하고 있고, ****의 물을 농업용 수로 직접 사용하고 있지는 않은 사실, 피고는 2009. 4.경 이 사건 신청지와 같은 경지 정리지구에 위치한 **** **** 000-0 소재 농지에 대하여 성남시 하수관거 정비사업 현장사무실 및 자재야적장의 설치를 사용용도로 하여 농지의 일시전용허가를 내 준 사실이 인정된다. 그러나 앞서 인정한 사실로 미루어 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건 신청지는 1982년경 경지정리가 행해진 집단화된 농지지역 내에 위치 하며, 이 사건 신청지는 물론 그 북쪽을 제외한 나머지 방향, 특히 서쪽과 남쪽으로는 밭농사가 행해지는 농지가 집단적으로 이어지고 있는 점, 이 사건 신청지 일원은 당초 경지정리사업 당시 벼농사 위주의 논으로의 경작이 예정되었으나 농업여건 등 경제사 정의 변화로 대부분 성토가 이루어져 밭으로 변하는 등 더 이상 농업용수의 대량 공급 이 필요없게 된 점, 이 사건 신청지는 용도지역이 보전녹지지역으로서 국토계획법 제 36조 제1항 제1호 라목, 같은 법 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21669호로 개정되기 전의 것) 제30조 제4호 가목에 의할 때 보전녹지지역이라 함은 도시의 자연환경·경관· 산림 및 녹지공간을 보전할 필요가 있는 지역을 의미하는데, 특히 이 사건 신청지가 위치하는 ****는 수도권 인구의 분산 및 주택난 해소를 위하여 정부 주도 하 - 8 - 에 조성된 전원형 도시로서 녹지공간을 최대한 보전하고, 녹지공간을 개발하는 경우에 도 장기적·거시적 관점에서 도시계획을 수립하여 체계적으로 개발할 필요가 있다고 할 것인 점, 만약 원고의 이 사건 건축허가신청을 받아줄 경우에는 인근 농지의 소유자들 에 대하여 건축행위 내지 개발행위를 금지하는 것이 사실상 어렵게 되고, 그에 따라 주변 농지에 계속적인 잠식과 난개발을 초래할 개연성이 상당히 높다고 보이는 점, 피 고가 이 사건 신청지 일대에 관하여 구체적인 도시계획을 수립하고 있지 않다고 하더 라도 이러한 사정만으로 이를 농지인 상태 그대로 보전할 필요가 사라졌다고 단정할 수 없는 점 등을 종합하면, 원고의 주장과 같이 ****가 사실상 농업용수의 공급 기능을 다하지 못하고 있거나 현실적으로도 이 사건 신청지 인근의 일부 농지가 다른 용도로 사용되고 있는 등 주위 여건에 비추어 이 사건 신청지에 대한 경작이 용이하지 않다고 하더라도, 이 사건 신청지나 그 인근의 농지들을 우량농지로서 보전할 필요성 은 여전히 존재한다고 보는 것이 옳다. 따라서 피고가 이 사건 건축허가신청에 대하여 농지로서 보전할 필요성이 크다 는 이유로 이를 불허하는 이 사건 처분을 한 것은 적법하고, 나아가 이 사건 신청지와 인근 농지의 위와 같은 현황은 국토계획법 제58조 제1항 제4호에서 규정하고 있는 개 발행위허가의 제한사유에도 해당한다고 할 것이다. 이 사건 처분에 사실오인 등 재량 권 일탈·남용의 위법이 있다는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. (2) 평등의 원칙 위배 여부 살피건대, 원고 주장과 같이 이 사건 신청지의 북쪽 도로 건너편에 다수의 근린 생활시설과 빌라단지의 부지로 사용되고 있는 이 사건 비교대상토지가 당초에는 이 사 건 신청지 일대의 농지와 더불어 경지정리사업이 시행된 농지였다고 하더라도, 갑 제 - 9 - 33호증의 기재와 이 법원의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 더해 보면 이 사건 비 교대상토지는 이 사건 신청지의 북쪽에 접한 도로와 그 너머에 있는 임야 및 □□저수 지 사이에서 옆으로 길게 위치하고 있으면서 그 규모도 그리 크지 않은 반면 이 사건 신청지는 동, 서, 남쪽 세 방향으로 다수의 농지와 연결되어 있는 사실이 인정되는바, 이 사건 신청지와 이 사건 비교대상토지가 지리적 여건이나 인근 환경이 서로 동일하 다고 볼 수 없다. 따라서 피고가 이 사건 처분을 함으로써 결과적으로 이 사건 비교대 상토지의 소유자들과 원고를 달리 취급하게 되었다고 하더라도 이를 들어 평등의 원칙 에 반하는 것으로 보기는 어렵다고 할 것이다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없고, 이 사건 처분은 적법하다. 3. 결 론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 전광식 _________________________ 판사 민경화 _________________________ 판사 김정철 _________________________