광주광역시장이 공모한 도시개발사업에 유일한 신청자로 참여해 우선협상대상자로 선정되었으나, 협상 결렬 후 선정이 취소됨

- 1 - 광 주 지 방 법 원 제 1행 정 부 판 결 사 건2021구합13506 우선협상대상자선정취소처분 취소 원 고1. ◯◯엔지니어링 주식회사 **** 대표이사 **** 2. 주식회사 ◯◯건설 **** 대표이사 **** 3. ◯◯토건 주식회사 **** 대표이사 **** 4. 제◯건설 주식회사 **** 대표이사 **** 5. 우◯건설 주식회사 **** 대표이사 **** 6. 주식회사 스◯◯일레븐 - 2 - **** 대표이사 **** 원고들 소송대리인 법무법인(유한) 화우 담당변호사 **** 원고들 소송대리인 법무법인(유한) 맥 담당변호사 **** 피 고광주광역시장 소송대리인 변호사 **** 소송복대리인 변호사 **** 소송대리인 법무법인 이우스 담당변호사 ****, **** 소송대리인 법무법인 뿌리 담당변호사 **** 변 론 종 결2022. 6. 16. 판 결 선 고2022. 9. 1. 주 문 1.피고가 2021. 6. 30. 원고들에 대하여 한 우선협상대상자 선정취소처분을 취소한다. 2.소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 등 - 3 - 가. 당사자들의 관계 원고들은 피고가 2020. 10. 20. 및 2020. 12. 23. 공고한 **** 일 원 도시개발사업과 관련하여 원고 ◯◯엔지니어링 주식회사(이하 ‘원고 ◯◯엔지니어 링’이라 한다)를 대표사로 한 컨소시엄(이하 그 컨소시엄과 이를 대표하여 행위하는 대 표사 원고 ◯◯엔지니어링을 ‘원고들’이라 한다)의 구성원들로서 아래에서 보는 바와 같이 이 사건 사업의 민간사업자 공모에 원고들 단독으로 참여하여 우선협상대상자로 선정되었다가 그 우선협상대상자 선정이 취소된 회사들이다. 나. 이 사건 사업의 민간사업자 공모 공고 피고는 2020. 10. 20. 준공업지역인 **** 일원 1,395,553㎡ 에 관하여 난개발을 방지하고 계획적ᆞ체계적 개발을 통해 정주환경을 개선하고 지역 전략사업(친환경자동차, 에너지, 문화컨텐츠, 헬스케어 등)을 육성하기 위한 도시개발법 제11조, 제21조에 따른 민관합동으로 **** 일원 도시개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 추진하기로 하고, 그 사업을 시행할 민간사업자 공모 및 그 공 모지침서 등을 공고하였고, 2020. 12. 23. 그 공모지침서 중 일부를 변경하는 내용의 (변경)공고를 하였는데, 위 2020. 12. 23.자 (변경)공고에 따른 변경된 공모지침서(이하 ‘이 사건 공모지침’이라 한다) 등의 주요내용은 다음과 같다. ■ **** 일원 도시개발사업 민간사업자 공모 공고 1.사업개요 가. 사업명 : **** 일원 도시개발사업 나. 위치 및 면적 1) 위치 : **** 일원 2) 면적 : 1,395,553㎡ 다. 사업방식 도시개발법 제11조에 의한 민관합동 도시개발사업 - 4 - 라. 개발방식 도시개발법 제21조에 의함 토지 등의 수용 또는 사용하는 방식 2. 사업참가자격 및 민간사업자 선정방법 공모지침서 제3장(사업신청자격 및 방법), 제4장(사업계획서 평가), 제5장(우선협상대상자 선정 및 사업협약 체결) 등 참고 3. 공모일정 - 민간사업자 공모 공고 : 2020. 10. 20. - 민간사업가 공모기간 : 2020. 10. 20. ~ 2021. 2. 18.(120일간) - 사업계획서 접수 : 2021. 2. 18. 10:00 ~ 17:00 - 사업계획서 평가 2021. 3.중 - 우선협상대상자 선정 : 2021. 3.중 ■ **** 일원 도시개발사업 민간사업자 공모지침서 제1장 사업의 개요 제1절 사업의 일반사항 제1조(지침의 목적) 이 지침은 광주광역시가 **** 일원에 대한 ****의 난개발 방지와 계획적ᆞ체계적 개발을 위한 도시개발사업을 성공적으로 추진하기 위하여 민간사업자 공모에 필요한 사항에 대하여 정함을 목적으로 한다. 제2조(용어의 정의) 본 공모지침서에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 3. ‘사업신청자’라 함은 본 공모지침서에 의거 사업계획서를 제출하는 2개 이상의 공동법인으로 구 성된(이하 ‘컨소시엄’) 법인을 말한다. 4. ‘출자사’라 함은 민간사업자(해당 컨소시엄의 구성원인 개별 법인을 의미함)와 도시개발법 제11 조 제1항 제1호 내지 제4호 및 동법 시행령 제18조를 만족하는 공공기관 중 시가 선정한 자(이 하 ‘공공기관’)로, 본 사업을 위하여 프로젝트회사에 자본을 투자할 자를 말한다. 5. ‘대표사’라 함은 민간사업신청자 컨소시엄 참여법인 중 출자비율이 제일 높은 자(기업)로서 컨소 시엄 구성원으로부터 사업신청에 관한 모든 권한을 위임받은 자(기업)를 말한다. 6. ‘우선협상대상자’라 함은 본 공모에 참여한 신청자 중 제34조에 의하여 우선협상대상자로 선정 한 사업신청자를 말한다. 7. ‘사업협약’이라 함은 본 사업을 추진하기 위하여 제37조에 의하여 우선협상대상자와 광주광역시 (이하 ‘市’), 공공기관 간의 업무협조 및 권리ᆞ의무사항을 규정하기 위하여 체결하는 약정을 말 한다. 8. ‘민간사업자’라 함은 市가 민간사업신청자 중 우선협상대상자로 선정, 사업협약 체결을 완료한 자를 말한다. 9. ‘프로젝트회사’라 함은 제10조에 따라 본 사업을 추진하기 위해 제4호에서 규정된 공공기관과 민간사업자가 공동으로 출자하여 설립하는 법인을 말한다. 11. ‘사업계획서’라 함은 본 사업 추진을 위하여 사업신청자가 「사업계획서 작성 지침 - 5 - 서」에 따라 제출한 계획서를 말한다. 12. ‘총 사업비’라 함은 제11호에 따라 사업신청자가 市에 제출한 사업계획서상 본 사업의 수행에 투입되는 일체의 비용으로 손실보상비, 공사비, 용역비, 프로젝트회사 운영비, 부대비용, 세금, 공과금 기타 법률에 의하여 부과되는 각종 부담금 등을 포함한다. 다만 주거시설, 판매시설, 분 양시설 등 수익시설 설치비용은 총 사업비에서 공제할 수 있다. 15. ‘정당한 사유’라 함은 민간사업지가 제시하고 市가 인정하는 사유를 말한다. 16. ‘불가항력적인 사유’라 함은 천재지변, 전쟁, 내란 등을 말한다. 제2절 사업 개요 제3조(사업의 목적) 본 사업은 사업대상지의 난개발을 방지하고, 아파트 위주의 개발을 억제하여 체계적인 도시개발을 지향함을 목적으로 한다. 또한 친환경적인 정주여건을 조성하고, 지역전략산업(친환경자동차, 에너지, 문화컨텐츠, 헬스케어 산업 등)의 핵심 거점공간을 육성하여 지역경제활성화 및 일자리 창출에 기여 함을 목적으로 한다. 제4조(사업 기간) ① 본 사업의 사업기간은 프로젝트회사의 설립일로부터 청산(예정)일까지로 한다. 제5조(사업 개요) ① 사업명 : **** 일원 도시개발사업 ② 위치 및 면적 1. 위치 : **** 일원 2. 면적 : 1,395,553㎡ ④ 토지개발계획 - 토지이용계획은 도시개발법ᆞ령ᆞ규칙 및 도시개발업무지침 등 관련법규를 준수하여, 도시계획 관련 행정절차 이행을 고려하여 민간사업신청자가 ‘**** 일원 도시개발사업’에 대한 자율적이며, 창의적인 계획으로 효율성이 증대될 수 있는 계획을 수립함 - 지역전략산업의 핵심시설은 지속적인 지역전략산업 육성 및 지역경제발전을 위하여 민간사업자 는 공유재산 및 물품 관리법의 규정에 따라 광주광역시에 당해시설을 기부채납하고, 광주광역시 는 민간사업자에게 20년의 사용허가기간 및 10년 기간 갱신청구권을 부여함을 원칙으로 함 제6조(사업의 범위) 본 사업의 범위는 아래와 같다. ① **** 일원 도시개발 - 사업대상지의 도시개발사업은 민간사업자의 자금으로 지역정체성이 반영된 지역전략산업 직ᆞ주 공간에 대한 계획적ᆞ체계적인 개발계획을 제시하여야 함 - 4차 산업혁명 시대를 선도하는 인공지능 중심도시인 市의 비전에 맞춰 스마트시티 개념을 반영 하여야 함 ② 지역전략사업 운영관리 - 민간사업신청자는 제1항에 의해 조성된 지역전략사업 시설의 운영자를 포함한 운영관리계획을 제시하여야 함 제7조(관련 법령 및 계획의 준수) - 6 - ② 민간사업신청자, 우선협상대상자, 민간사업자는 본 사업과 관련된 법령, 지침ᆞ계획의 해석이 상 이할 경우 또는 적용 법률에 대한 이견이 있을시 상호 협의하여 결정하고, 협의가 이루어지지 않 을 경우 市의 의견을 따라야 하며, 해당 결정에 대하여 이의를 제기할 수 없다. 제8조(사업추진 방식) 사업신청자가 사업대상지에 대하여 창의적이고 효율적인 개발계획 수립 및 운영을 위한 사업계획을 제안하고, 공공기관은 제34조 및 제37조에 따라 선정된 민간사업자와 민관합동법인을 구성하여 도시 개발법에 따른 도시개발사업(수용 및 사용방식)을 진행한다. 제9조(사업계획 수립시 고려사항) ① 민간사업신청자는 창의적이고 효율적인 개발계획을 수립하여야 하며, ‘**** 일원 도시개발사업’의 사업목적이 잘 반영되도록 이를 적극 고려하여야 한다. ② 사업계획은 국토계획, 도시계획, 기타 市의 개발계획과 장래 지역전략산업 운영에 지장이 없도록 상위계획과 부합되어야 하며, 본 사업의 원활한 추진을 위해 필요한 경우 주변 지역에 미치는 영 향 등을 검토하여 수립하여야 한다. ③ 사업계획은 지역전략산업의 특성과 기능에 어울리게 계획되어야 하며, 차량 및 보행자의 흐름이 단절되지 않도록 종합적인 동선계획을 수립하여야 한다. ⑤ 사업계획은 민간사업신청자가 직접 사업목적을 실현할 수 있도록 대상지에 대해 다음 사항을 고 려하여 자유롭게 제시한다. - 사업신청자는 사업계획서에 지역전략산업의 운영ᆞ관리방안을 포함하여 제안하여야 한다. - 사업신청자는 인공지능기술, 친환경기술 등을 적용한 ‘스마트시티’ 개념 등이 반영된 도시랜드마 크가 될 수 있도록 계획을 수립하여야 한다[인공지능 및 그린에너지 기능을 도입한 단지(건축물 포함) 및 지역전략산업의 운영계획 등]. ⑦ 협상 중이거나 사업협약 체결 이후라도 원활한 추진 등을 위한 제반사정 등을 감안하고 공공참여 계획 등에 따라 사업계획 변경 또는 추가가 필요한 때에는 상호 협의하여 조정할 수 있다. ⑧ 민간사업신청자가 제안한 사업계획은 관련 부서 협의결과와 각종 심의 등 최종사업계획 확정결과 에 따른다. ⑨ 사업계획과 관련한 자세한 사항은 사업협약서에서 정하기로 한다. ⑪ 본 사업의 사업대상자의 전부 또는 일부가 지역개발지원법 제2조 제4호가 정하는 투자선도구역으 로 지정되거나 그 밖의 다른 법률에 의한 사업추진, 지구지정, 구역지정 등이 있을 경우 그러한 사정을 반영하여 공모지침, 사업계획, 협약, 조성계획을 변경할 수 있다. 제2장 사업시행 조건 제1절 시업시행 조건 제10조(프로젝트회사의 설립) ② 프로젝트회사의 출자사별 지분과 관련하여 공공기관의 출자비율은 50.1%, 민간사업자는 49.9%이 며, 민간사업자간 출자비율은 관련 법령 등에서 허용되는 범위 내에서 변경할 수 있다. 제11조(프로젝트회사의 운영) ① 본 사업의 추진이 불가능하여 프로젝트회사를 청산하고 잔존 재산처분을 하여야 하는 경우, 공공 기관이 출자한 상당액은 나머지 출자사에 우선하여 공공기관에 분배하여야 한다. 이를 위하여 사 업신청자는 공공기관이 프로젝트회사 발행의 청산우선주식(잔여재산분배와 관련하여 보통주식보 다 우선하여 출자원금을 분배받은 후, 이후 진행되는 잔여재산분배와 관련하여도 보통주식에 대 - 7 - 해서도 원금을 분배한 후 잔여재산이 있는 경우에는 그 잔여재산에 대해서는 보통주식과 동일한 비율로 참여할 권한이 인정됨)으로 인수하도록 하고, 기타 공공기관의 출자금액의 회수가 담보될 수 있는 방안을 제안하여야 한다. 제13조(입찰보증) ① 사업신청자는 사업계획서 접수시 입찰을 보증하기 위하여 일금 일십억원(\1,000,000,000원)에 해 당하는 금액을 현금, 자기앞수표, 市의 우선변제권을 확보할 수 있는 정기예금증서 또는 지방자치 단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제37조 제2항에 의한 보증서로 市에 납부하여야 한다. ④ 입찰보증금으로 우선협상대상자가 공모조건에 반하는 내용으로 협상안을 제시하거나 임의로 협상 절차 참여 불성실한 태도를 보이거나 공모안이 정하는 우선협상대상자의 의무를 불이행하는 경우 등과 같이 우선협상대상자의 귀책사유로 협상이 결렬되거나 협약에 이르지 못한 경우에는 입찰보 증금은 위약금으로 市에 귀속된다. 제14조(사업비의 조달, 출자금의 회수, 수익금의 배분 및 공공기여) ① 민간사업자는 사업에 필요한 모든 자금을 공공기관을 제외한 민간사업자의 책임으로 조달하고, 사업기간 종료시 공공기관은 출자금의 원금을 회수하고 발생 수익금은 지역전략산업 시설 및 운 영에 재투자를 원칙으로 한다. ② 공공기관은 제1항에 의한 출자금의 원금을 현금으로 회수하며, 회수 시기는 사업기간 종료시점으 로 한다. 제18조(사업계획서의 변경) ① 본 사업의 공모기간 및 우선협상대상자 선정과정에서 市의 사업계획이 변경될 경우 市는 본 지침 서를 변경하거나 민간사업신청자가 제출한 사업계획서의 변경을 요청할 수 있고, 민간사업신청자 는 市의 변경 및 변경요청을 인정하고 이에 응하여야 한다. 이와 관련하여 사업신청자는 市에 어 떠한 이의를 제기할 수 없고, 市는 이에 대하여 책임을 지지 않는다. 제19조(기타 시행조건) ① 민간사업자는 개발계획 및 실시계획수립이 확정된 후 사업신청시 제시한 사업계획서를 기본으로 세부적인 조건들을 市와 협의하여야 한다. 단, 출자사간 사업이익 분배비율 등을 포함한 사업이익 분배방법은 향후 사업계획 변경에도 불구하고 유지되어야 한다. ④ 민간사업신청자는 우선협상대상자로 선정된 후 사업계획에 제시한 조건 이외에 새로운 조건 등을 市에 요구하여 사업협약 체결과 프로젝트회사 설립 및 사업협약이행보증금 납부 등의 의무를 지 연하여서는 아니 된다. ⑤ 민간사업신청자는 재원(타인자본) 조달을 위하여 (市, 공공기관 또는 본 사업을 위한 프로젝트회 사의 신용공여를 통하여 재무부담을 전가하는 조건 등) 공공기관의 회계가 프로젝트회사와 연계 되지 않도록 하여야 한다. 제3장 사업신청 자격 및 방법 제1절 사업신청 자격 제20조(사업신청 자격) ① 사업신청자는 본 사업을 수행할 능력이 있는 법인이어야 하고, 2개사 이상 법인으로 구성된 컨소 시엄으로 참여할 수 있다. 단, 컨소시엄 참가법인은 하나의 컨소시엄에만 참여할 수 있다. 제2절 사업신청 방법 - 8 - 제24조(사업계획 변경 및 비용부담 등 유의사항) ② 사업의 유의사항은 다음 각 호와 같다. 1. 선정된 제안내용에 대하여 市는 사업계획의 변경을 요청할 수 있으며, 사업신청자는 市의 사업 계획서의 변경요청에 성실히 응해야 한다. 3. 그 외 본 지침에 제시되지 않은 사항은 市의 방침에 따르며, 市의 개발방향과 부합되지 않을 경 우 심사된 계획서를 활용하지 아니할 수 있다. 4. 선정된 사업은 市가 내부적으로 최적의 개발방향을 선택하여 민간사업자와 협의한다. 5. 우선협상대상자가 市에서 정한 기한 내에 협의요청에 응하지 않거나 자료제출을 하지 않을 경 우 사업의사를 포기한 것으로 본다. ③ 민간사업자는 사업에 투입되는 제반 비용 전체를 조달하고, 市나 공공기관에는 재정지원 또는 타 인자본 지급보증과 관련하여 어떠한 요구도 할 수 없다. 또한 ‘**** 일원 도시개 발사업’을 위한 프로젝트회사(민ᆞ관합동법인)도 타인자본 확보를 위한 지급보증 등을 할 수 없다. 제4장 사업계획서 평가 제1절 사업계획서 작성 기준 제25조(적용원칙) ① 사업신청자는 작성지침에 명시된 기준에 따라 사업계획서를 작성해야 한다. ② 사업계획은 사업의 성공을 위해 구체적이고 실현가능한 사업계획 및 지역전략사업시설 운영관리 계획 등이 포함되어야 한다. ③ 작성지침은 사업신청자가 사업계획서 작성시 지켜야 할 기본사항으로서 지침에서 제시 되지 않은 사항은 사업신청자의 판단에 따라 작성한다. 사업계획서는 우선협상대상자 선정 후 진 행되는 협상의 토대이므로 정확한 사실에 기초하여 작성하여야 한다. 제26조(사업계획서 작성 기준) ② 사업신청자는 사업계획서 작성시 각 평가항목마다 적합한 내용을 기술하여야 한다. 제2절 사업계획서 평가 제29조(평가분야 및 평가배점 기준) ③ 사업계획서 평가는 ‘사업계획의 적정성’, ‘사업성 및 재원조달 계획’, ‘프로젝트회사 운영관리계획’, ‘지역전략산업시설 계획’, ‘지역전략산업의 지속성’, ‘지역전략사업시설의 운영’, ‘가산점’으로 구분하 여 평가하며, 평가항목의 각 평가요소별 평가내용과 배점은 다음과 같다 1) . 1. 사업계획 평가(600점) 2. 지역전략산업 평가(400점) 3. 가산점(50점) 제5장 우선협상대상자 선정 및 사업협약 체결 제1절 우선협상대상자 선정 제34조(우선협상대상자 선정) ① 市는 사업신청자가 제출한 사업계획서를 평가하고 최고 점수를 얻는 사업신청자를 우선협상대상 자로 선정한다. ③ 제1항에도 불구하고, 市는 본 사업의 목적 등에 적합한 사업신청자가 없다고 판단되는 경우에는 우선협상대상자를 선정하지 아니할 수 있다. ④ 사업신청자가 1개일 경우 평가위원회에서 평가하여 선정한다. 단, 사업계획서 평가결과 가산점을 - 9 - 포함하여 합산한 점수가 800점 이상일 경우에만 우선협상대상자로 선정한다. 제35조(우선협상대상자 선정 취소 등) ① 市는 다음 각 호의 사유가 발생할 경우, 우선협상대상자 선정을 취소할 수 있다. 이때 우선협상대 상자는 이의를 제기할 수 없다. 1. 제36조에 따른 우선협상대상자의 의무를 소홀히 하는 경우 2. 제37조에 따른 기한 내에 사업협약의 체결을 완료하지 아니한 경우 3. 우선협상대상자가 사업신청시 제출한 사업계획서의 내용을 市의 요청 또는 승인 없이 변경하는 경우 4. 도시계획 변경 등 인ᆞ허가가 불가능하여 사업현실성이 없는 경우 5. 市의 승인 없이 컨소시엄 구성원의 지분 변경 및 컨소시엄 대표사 변경이 있는 경우 6. 재원조달 방안을 지정된 기간 내에 제출하지 못하거나 제출한 재원조달 방안이 실현가능성이 없다고 판단되는 경우 7. 우선협상대상자의 경영 악화 등으로 사업추진 불가능하다고 판단되는 경우 8. 공모지침서상 협상기간을 초과하거나 협상이 결렬되는 경우 9. 허위내용 또는 중다한 오류가 있는 사업계획서 및 부속서류를 제출한 경우 10. 개발사업과 관련하여 평가위원의 매수, 뇌물제공, 그 밖의 비위사실 등 사유로 법원 등 관련 기관으로부터 민ᆞ형사상의 처분을 받은 경우 11. 사업수행 능력이 의심스러운 객관적인 사유가 발견된 때 12. 市가 제시한 주요 조건을 성실히 이행하지 못할 사정이 생긴 경우 13. 그 밖에 부정한 방법으로 우선협상대상자 선정을 방해한 경우 ② 우선협상대상자의 귀책사유로 우선협상대상자 선정이 취소된 경우 향후 2년간 市가 시행하는 공 공ᆞ민간 합동형 사업에 대한 컨소시엄 내 개별 법인의 참가자격을 제한할 수 있다. ③ 제1항 각 호의 사유로 인한 우선협상대상자의 선정이 취소되는 경우, 市는 협상적격자 중 최고득 점자의 차순위자에 한하여 우선협상대상자로 선정할 수 있다. 다만, 市는 적격자가 없다고 판단될 경우 차순위자의 우선협상대상자 선정 없이 본 공모절차를 종료할 수 있다. ④ 제1항 각 호의 사유로 인한 우선협상대상자 선정이 취소되거나 우선협상대상자 지위를 상실하게 되는 경우 그간 소요된 일체의 비용, 노력 등에 대하여 市에 손해배상을 청구할 수 없다. 제36조(우선협상대상자의 의무) ① 우선협상대상자 및 민간사업자는 본 사업과 관련된 공모지침서, 사업계획서, 관계법령 등에서 정 한 바의 의무를 성실히 이행하여야 한다. ④ 우선협상대상자 및 민간사업자로 선정되어 사업시행시 도시계획(도시관리계획 변경 등) 행정절차 및 실시계획 또는 각종 영향평가와 인ᆞ허가 결과 등으로 사업시행 조건이 변경될 경우, 변경조 건을 수용하고 사업계획을 조정하여야 한다. 제2절 사업협약 체결 및 해지 등 제37조(사업협약 체결) ① 우선협상대상자는 우선협약대상자 선정 통보일로부터 60일 이내에 본 지침서와 사업계획서 내용 을 기초로 市와 사업협약을 체결하여야 한다. 단, 市의 사전승인을 받아 연장할 수 있다. ② 우선협상대상자는 사업협약 체결을 통해 민간사업자의 지위를 갖으며, 사업협약서의 내용은 다음 각 호와 같다. - 10 - 다. 이 사건 사업의 우선협상대상자 선정 1) 원고들은 2021. 2. 18.경 원고 ◯◯엔지니어링을 대표사로 하는 컨소시엄을 구 성하여 피고에게 이 사건 사업에 관한 사업계획서(이하 ‘이 사건 사업계획서’라고 한 1) 구체적 배점 1. 본 사업의 수행을 위한 市, 공공기관과 민간사업자의 책임과 의무에 관한 사항 2. 프로젝트회사의 사업계획 변경에 관한 사항 3. 프로젝트회사의 설립 및 운영에 관한 사항 4. 자금조달에 관한 세부내용(타인자본은 민간사업자 조달이 원칙) 5. 수익금 산정 및 배당에 관한 사항(수익금은 지역전략산업 시설 및 운영자금으로 사용함을 원칙) 6. 민간사업자의 협약이행보증에 관한 사항 7. 민간사업자의 가처분용지 선매입약정 계획 및 이행에 관한 사항(필요시) 8. 사업협약 해지 및 손해배상 등에 관한 사항 9. 편입토지 등의 손실보상에 관한 사항 10. 프로젝트회사의 자본금 증자에 관한 사항 11. 프로젝트회사 출자사의 출자비율에 관한 사항 12. 프로젝트회사 경영 및 운영에 관한 사항 13. 프로젝트회사 대표이사의 선임에 관한 사항 14. 프로젝트회사 주주총회의 운영에 관한 사항 15. 프로젝트회사 이사회의 구성 및 운영에 관한 사항 16. 인ᆞ허가 및 사업시행에 관한 사항 17. 사업계획서에 포함되어 있으며, 市가 사업협약에 포함시킬 것을 요청한 사항 18. 기타 민간사업자와 市가 협의하여 결정한 사항 ③ 市가 사업신청자를 우선협상대상자로 선정한 것이 우선협상대상자가 사업계획서에서 제시한 모든 조건을 수락한 것으로 해석되지 아니한다. ⑤ 사업협약 체결 및 매각 계약은 대한민국 법령에 의하여 체결되고 해석한다. 제44조(공모지침서의 해석 및 기타사항) ② 사업신청자, 우선협상대상자, 민간사업자는 본 지침서 등 본 공모와 관련하여 이의가 있거나 명기 되어 있지 않은 사항에 대하여는 市의 해석 및 의견에 따라야 하며, 해당 결정에 대하여 이의를 제기할 수 없다. 제6장 공모일정 및 질의응답 제45조(공모일정) ① **** 일원 도시개발사업 민간사업자 공모 일정은 아래와 같다. 6. 사업계획서 접수 : 2021. 2. 18. 8. 우선협상대상자 선정 : 2021. 3.중 9. 사업협약 체결 : 우선협상대상자 선정일로부터 60일 이내 - 11 - 다)를 제출하였는데, 이 사건 사업에 관한 사업계획서를 제출한 사업신청자는 원고들뿐 이었다. 2) 피고는 2021. 3. 3. 이 사건 사업에 관한 유일한 사업신청자인 원고들이 제출한 이 사건 사업계획서에 대한 평가위원회 심의결과 총 842.13점(계량 336점, 비계량 506.13점)으로 이 사건 공모지침 제34조에 따라 원고들을 이 사건 사업의 우선협상대 상자로 선정하고, 이를 원고들에게 통지하였다. 3) 이 사건 사업계획서상 그 주요내용[지역전략산업시설(아레나, R&D 센터, 스튜 디오, 모빌리티허브 등), 주거시설(공동주택, 단독주택, 주상복합 등) 8,991호 등]은 다 음과 같다. ■ 토지이용계획표 - 12 - ※ 상부시설(주거시설, 상업시설 등)의 분양을 먼저 실시하고, 그 분양성과에 따라 지역전략산업시설 투자(착공) 라. 피고의 추가자료 제출 요구와 이 사건 사업에 관한 3대 원칙 발표 - 13 - 1) 원고들이 이 사건 사업의 우선협상자로 선정되자 광주지역 시민단체들은 ‘광주 평동 준공업지역개발은 재벌에 대한 특혜’라고 비판했고, 또 이 사건 사업이 사실상 아 파트 건설 사업이라며 사업계획서 공개를 촉구하기도 하였다. 이에 피고시 투자유치과 장은 2021. 3. 9. 언론에서 이 사건 사업을 설명하면서 ‘이 사건 사업이 개발자본의 논 리에 매몰되거나, 그들의 이익만을 쫓아가지 않도록 법률가, 회계사, 도시계획, 도시재 상전문가 등 외부인을 포함한 협상단을 꾸릴 예정’이라고 하였다. 2) 피고는 2021. 3. 19. 원고들에 ‘① 지역전략산업시설 세부목록, 규모, 용도 운영 계획, ② 지역전략산업시설 운영주체(참여를 보증할 수 있는 문서 포함), ③ 지역전략 산업시설별 공사일정(스튜디오 조기착공 등), ④ 주택공급(단독, 공동주택, 주상복합) 규모, 층수, 분양가, 분양방법, 분양일정, 평형 등, ⑤ 공동주택 수요추정의 산출근거 및 현재 광주광역시 공급예정인 공동주택을 반영한 수요 추정(주택공급량 산출방법 등), ⑥ 공동주택 등 수익시설 미분양시 대책, ⑦ 공동주택 세대수 줄이는 방안 등 26가지’ 의 추가자료를 요구하였고, 원고들은 2021. 4. 9. 피고에게 위 26가지의 추가자료를 제 출하였다. 3) 피고시장 이◯섭은 2021. 3. 30. 광주광역시 의회에서 이 사건 사업과 관련하여 ‘① 광주광역시 발전과 시민의 이익에 부합, ② 대형 엔터테인먼트사의 확실한 참여보 증, ③ 시민들이 공감할 수 있는 수준으로 아파트 세대수 감소’라는 3대 조건을 제시하 면서 “위 3대 조건이 충족되지 않으면 사업을 종료할 것이고, 이를 위하여 이 사건 사 업의 우선협상대상자로 선정된 원고들과 9월까지 협상할 것”이라고 발표하였다. 마. 이 사건 사업의 사업협약 체결을 위한 협상과 그 결렬 1) 피고는 2021. 4. 26. 원고들에게 사업협약 체결을 위한 피고측 협상안건 11개 - 14 - (이하 ’이 사건 협상안건‘이라 한다) 2) 통보하면서 이를 반영한 원고들의 협약(안)을 2021. 4. 29.까지 제출할 것을 통지하였고, 이에 원고들은 2021. 4. 29. 피고에게 ‘이 사건 협상안건은 민간사업자에게 과다한 비용 및 책임을 부담하게 하는 것일 뿐만 아 니라, 당초 피고가 제시한 공모지침의 원칙에도 반하는 것이며, 피고는 정당한 사유 없 이 사업제안서의 핵심적인 원칙에 대한 변경을 요구할 수 없으므로, 피고측 협상안건 은 수용하기 어렵다’는 취지로 회신하였다. 2) 원고들은 2021. 4. 30.경 피고에게 이 사건 사업의 사업협약 체결기한의 연장을 요청하였고, 피고는 2021. 5. 3. 이 사건 공모지침 제37조에 따라 그 사업협약 체결기 한을 30일 연장하였다. 3) 원고들과 피고는 2021. 5. 11.부터 같은 달 27.까지 3차에 걸쳐 이 사건 사업의 사업협약을 위한 협상단 회의를 개최하였으나, 합의를 이루지 못하였는데, 당시 피고가 제시한 이 사건 협상안건에 대한 원고들의 의견은 다음과 같다. 2) ① 협약체결전 지역전략산업시설의 세부 설치계획 제출, ② 지역전략산업 운영법인 구성 및 20년간 세부 운영계획 제출, ③ 대형엔터네인먼트 회사의 운영법인 참여 및 20년간 운영을 명확히 하는 법적 구속력이 있는 문서 제출, ④ 지역전략산업 착 공시점을 공동주택 착공시점과 동일하게 조정, ⑤ 지역전략산업 책임준공 시행, ⑥ 2030 광주광역시 주거종합계획에서 산정 된 2030년까지 주택공급예정물량이 반영된 주택수요 재산정 제출, ⑦ 지역전략산업의 규모(용지면적 212,237㎡, 기부채납 연 면적 200,917㎡) 변동 없이 공동주택 총 세대수 8,991세대 감축계획 제출, ⑧ 수소전기트램 추진은 PFV에서 타당성 조사, 사 업비 부담 및 시행, ⑨ 사업지~어등대로, 사업지~빛가람장성로 연결도로 2개 구간 PFV에서 사업비 부담 및 시행, ⑩ 학교용 지 53,766㎡ 무상공급, ⑪ 협약이행보증금은 총사업비의 1%로서 약 417억 원을 협약체결일로부터 30일 이내에 시에 납부 3) 주식회사 오드아이앤씨, 주식회사 큐브엔터테인먼트 순번피고 협상안건원고들 의견 1 협약체결 전 지역전략산업시설의 세부 설치계획 제출 - 시설명, 용도, 규모, 층수, 층별 활용계획 - 건축물 기본계획(건축구조, 형식, 다자인 선정계 획 등) - 시설별 세부용도 및 기능 설명 -지역전략산업시설 규모 및 참여할 대형 엔터테 인먼트 회사 결정 후 제출 가능 - 15 - 2 지역전략산업 운영법인 구성 및 20년간 세부 운영 계획 제출 - 운영법인에 참여하는 업체 구성(출자금, 지분 등) - 지역전략산업별 세부 운영계획 - 운영법인에서 업체별 역할 - 향후 운영상 손실 발생시 대처방안(추가 줄자 등) -지역전략산업시설 규모 및 참여할 대형 엔터테 인먼트 회사 결정 후 제출 가능 3 대형엔터테인먼트 회사의 운영법인 참여 및 20년 간 운영을 명확히 하는 법적 구속력이 있는 문서 제출 - 20년간 지분참여를 보장하는 우선협상대상자와 협약체결서 - 연간 공연 및 뮤직비디오 촬영 등 지역전략산업 을 활용하는 한류문화사업 추진계획 등(20년) -2개 엔터테인먼트사 3) 와 콘텐츠 제공 및 SPC 설 립시 운영 주체로 참여할 것을 내용으로 하는 협약서(MOU) 제출 4 지역전략산업 착공시점을 공동주택 착공시점과 동 일하게 조정 - 사업계획서상 지역전략산업 추진일정 변경 -수익시설 분양결과에 따라서 지역전략산업시설 규모가 결정되므로 어려움 5 지역전략산업 책임준공 시행 - 지역전략산업 책임준공 확약서 제출 -수익시설 분양결과에 따라서 지역전략산업시설 규모가 결정되므로 어려움 6 2020광주광역시 주거종합계획에서 산정된 2030년 까지 주택공급 예정물량이 반영된 주택수요 재산 정 제출 - 타당성조사 보고서상 주택수요 추정 변경 -광주시 2030 주거종합계획 반영 검토중 7 지역전략산업의 규모(용지면적 212,237㎡, 기부채 납, 연면적 200,917㎡) 변동 없이 공동주택 총 세 대수 8,991세대 감축계획 제출 - 사업계획서상 공동주택, 주상복합, 준주거 구역에 반영된 공동주택 계획 변경 -현재로서는 어려우며 향후 분양가 등의 변수를 고려하여 결정 8 수소전기트램 추진은 PFV에서 타당성 조사, 사업 비 부담 및 시행 - 사업계획서상 대중교통 연계방안(수소전기트램) 변경 -PFV에서 타당성 조사를 시행하고 결과에 따라 피고와 협의 - 16 - 바. 피고의 협상결렬 통보와 우선협상대상자 선정 취소 처분 1) 원고들은 2021. 6. 1. 피고에게 사업협약 체결기한의 연장을 요청하였으나, 피 고는 2021. 6. 8. 원고들에게 협상결렬을 통보하였다. 2) 피고는 2021. 6.경 원고들에 대한 이 사건 사업의 우선협상대상자 선정 취소 처 분을 위한 사전통지 및 청문절차를 거쳐, 2021. 6. 30. 원고들에 대하여 이 사건 공모 지침 제35조 제1항 제8호에 따라 ‘협상결렬’을 이유(이하 ‘이 사건 처분사유’라고 한다) 로 우선협상대상자 선정을 취소하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 26호증(가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내 지 12호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지 2. 원고들의 주장 요지 가. 처분사유 부존재 주장 이 사건 공모지침 제35조 제1항 제8호에 따라 우선협상대상자 선정을 취소할 수 있는 사유인 ‘협상결렬’은 그 협상결렬이 우선협상대상자의 귀책사유로 인한 경우만을 의미한다고 할 것인데, 피고는 이 사건 공모지침과 사업계획에 따른 세부적인 사항에 9 사업지~어등대로, 사업지~빛가람장성로 연결도로 2개구간 PFV에서 사업비 부담 및 시행 - 사업계획서상 연결도로 추진주체, 사업비, 추진일 정 변경 -교통영향평가 등의 결과에 따라 피고와 협의 10학교용지 53,766㎡는 무상공급-관계법령에 따라 검토중 11 협약이행보증금은 총사업비의 1%로서 약 417억 원을 협약 체결일로부터 30일 이내에 시에 납부 -총사업비 범위 검토중 - 17 - 대한 것이 아니라 그 공모지침 및 사업계획의 취지에 반하여 본질적이고 기본적인 사 업구조를 변경하는 내용의 이 사건 협상안건을 제시함으로써 원고들과의 협상결렬을 유도하였는바, 원고들에게 그 협상결렬에 관한 귀책사유가 없으므로, 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 아니하여 위법하다. 나. 재량권의 일탈ᆞ남용 주장 설사 이 사건 처분사유가 인정된다고 하더라도, 피고는 이 사건 사업의 본질적이 고 기본적인 사업구조를 변경하는 내용의 이 사건 협상안건을 제시함으로써 원고들과 의 협상결렬을 유도하였는바, 원고들에게 그 협상결렬에 관한 귀책사유가 없는 점, 원 고들에 대하여 이 사건 사업의 우선협상대상자 선정을 취소할만한 사정변경이나 중대 한 공익상의 이익도 존재하지 않는 반면, 원고들에 대하여 이 사건 사업의 우선협상대 상자 선정을 취소한 이 사건 처분은 원고들의 이익을 중대하게 침해하는 점 등에 비추 어 보면, 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반하는 등으로 그 재량권을 일탈ᆞ남용한 것으로 위법하다. 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 처분사유의 존부에 관한 판단 1) 우선협상대상자 선정 취소사유로서의 ‘협상결렬’의 의미와 귀책사유의 요부 이 사건 공모지침 제35조 제1항은 우선협상대상자 선정을 취소할 수 있는 사유 로 우선협상대상자의 귀책으로 인한 사유(제1, 3, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 13호) 뿐만 아니 라, 단순히 협상기간을 초과하거나 협상이 결렬되는 경우(제8호), 기한 내에 사업협약 체결을 완료하지 아니한 경우(제2호) 등도 규정하고 있는데, 이는 구체적 계약조건에 관한 상호 의사합치에 따른 계약의 체결이라는 계약의 본질에 따라 구체적인 사업협약 - 18 - 조건에 관하여 합의가 이루어지지 않거나 사업의 조속한 추진이나 변화하는 현실에 탄 력적으로 대응할 필요 등을 고려하여 우선협상대상자의 귀책이 아니더라도 그 우선협 상대상자의 선정을 취소하고 다시 공모절차를 진행하거나 사업 자체를 연기ᆞ취소할 수 있음을 규정한 것으로, 이와 달리 그 협상기간의 초과나 협상결렬 등이 우선협상대 상자의 귀책으로 인한 경우만을 의미한다고 볼 근거가 전혀 없고, 나아가 이 사건 공 모지침 제13조 제4항은 ‘우선협상대상자의 귀책사유로 협상이 결렬되거나 협약에 이르 지 못한 경우에는 입찰보증금은 위약금으로 피고에 귀속된다’고 규정하고 있는바, 이는 원칙적으로 우선협상대상자와의 사업협약 체결을 위한 협상이 결렬되거나 사업협약에 이르지 못한 경우 그 입찰보증금은 우선협상대상자에게 반환되나, 그 협상결렬이 우선 협상대상자의 귀책사유로 인한 경우에는 입찰보증금은 위약금으로 피고에게 귀속된다 는 것을 의미하는 것으로 이 사건 공모지침은 우선협상대상자의 귀책이 아닌 사유로 협상이 결렬되거나 사업협약에 이르지 못한 경우 또한 상정하고 있는 점, 이 사건 사 업의 민간사업자 선정을 위한 공모에 응모하려는 자들은 이 사건 공모지침을 통해 그 공모에 응하기 전에 우선협상대상자로 선정된다고 하더라도 위와 같은 사유로 인하여 그 우선협상대상자에서 취소될 수 있음을 미리 알고 그 공모에 응모할 것인지 여부를 충분히 판단할 수 있는 점 등에 비추어 그와 같은 규정이 우선협상대상자의 권익을 과 도하게 침해하는 등으로 현저히 부당하여 무효라고 볼 수도 없다(대법원 2020. 10. 15. 선고 2020다222382 판결 등 참조). 따라서 우선협상대상자와의 사업협약 체결을 위한 협상이 그 협상기간을 초과하 거나 협상이 결렬되는 경우 그러한 협상결렬이 우선협상대상자의 귀책으로 인한 것이 아니라고 하더라도, 피고는 이 사건 공모지침 제35조 제1항 제8호에 따라 ‘협상결렬’을 - 19 - 이유로 그 우선협상대상자에 대한 우선협상대상자 선정을 취소할 수 있다고 할 것이 다. 2) 구체적 판단 살피건대, 이 사건 공모지침에 따른 사업협약 체결을 위한 협상기간은 우선협상 대상자 선정일로부터 60일인 사실, 원고들은 2021. 3. 3. 이 사건 사업의 우선협상대상 자로 선정되었으나, 그로부터 60일 이내에 피고와 사업협약을 체결하지 못한 사실, 피 고는 2021. 5. 3. 원고들에 대하여 이 사건 공모지침 제37조 제1항에 따라 그 협상기 간을 30일 연장하였던 사실, 원고들과 피고는 2021. 5. 11.부터 같은 달 27.까지 3차에 걸쳐 이 사건 사업의 사업협약을 위한 협상단 회의를 개최하였으나, 합의를 이루지 못 한 사실, 이에 원고들은 2021. 6. 1. 피고에게 사업협약 체결기한의 연장을 다시 요청 하였으나, 피고는 2021. 6. 8. 원고들에게 협상결렬을 통보하고, 2021. 6.경 원고들에 대한 이 사건 사업의 우선협상대상자 선정 취소 처분을 위한 사전통지 및 청문절차를 거쳐, 2021. 6. 30. 원고들에 대하여 이 사건 공모지침 제35조 제1항 제8호에 따라 ‘협 상결렬’을 이유로 우선협상대상자 선정을 취소하는 이 사건 처분을 한 사실은 앞서 본 바와 같다. 위 인정사실에 의하면 원고들과 피고는 이 사건 사업의 사업협약 체결을 위하여 협상하였으나, 그 협상기간 내에 사업협약 체결을 위한 합의가 이루어지지 못하고 결 렬되었는바, 그 협상결렬에 관한 원고들의 귀책사유 존부와 관계없이 그로 인하여 이 사건 공모지침 제35조 제1항 제8호에 따른 우선협상대상자 취소사유인 ‘협상결렬’이 발생하였다고 할 것이므로, 피고가 이 사건 사업의 우선협상대상자인 원고들에 대하여 이 사건 공모지침 제35조 제1항 제8호에 따라 ‘협상결렬’을 이유로 그 우선협상대상자 - 20 - 선정을 취소한 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정된다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. 나. 재량권의 일탈ᆞ남용 여부에 관한 판단 1) 관련 법리 수익적 행정처분을 취소하는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하 는 것이 되므로, 비록 취소의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때 에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교ᆞ교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인 하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법하다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251, 10268 판결 등 참조). 2) 구체적 판단 살피건대, 앞서 든 증거들에 을 제14 내지 30호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 피고가 이 사건 사업의 우선협 상대상자인 원고들에 대하여 이 사건 공모지침 제35조 제1항 제8호에 따라 ‘협상결렬’ 을 이유로 그 우선협상대상자 선정을 취소한 이 사건 처분은 그 재량권을 일탈ᆞ남용 한 것으로 위법하다. ① 이 사건 공모지침 및 사업계획서는 사업협약 체결을 위한 협상의 토대이자 기초이나(이 사건 공모지침 제25조 제3항, 제37조 제1항), 피고가 사업신청자를 우선협 상대상자로 선정한 것이 우선협상대상자가 사업계획서에서 제시한 모든 조건을 수락한 것으로 해석되지는 아니하는 점(이 사건 공모지침 제37조 제3항), 민간사업자로부터 사 - 21 - 업계획을 공모하여 민간주도로 사업을 추진하는 이 사건 사업의 경우 민간사업자의 참 여 유인 부여 필요와 공공성 유지라는 상충하는 가치를 조화시키기 위하여 주무관청의 전략적이고 전문적인 정책의 수립ᆞ실행이 필요하고 수시로 변화하는 관련 시장의 현 실에 탄력적으로 대응할 필요가 있는바, 주무관청인 피고는 관계 법령에 배치되지 않 는 범위 내에서 광범위한 재량과 자율적인 정책 판단에 따라 사업협약의 체결을 위한 협상과정에서 그 사업의 구체적 조건이나 내용을 추가ᆞ변경할 필요가 있을 수 있는 점 등에 비추어 보면, 피고가 이 사건 사업의 우선협상대상자인 원고들과의 사업협약 체결을 위한 협상과정에서 이 사건 공모지침이나 사업계획서에 포함되어 있지 않은 협 상안건을 제시하였다고 하여 이를 위법하다고 단정할 수는 없다. ② 그러나 이 사건 공모지침은 우선협상대상자 선정 이후 사업협약을 위한 협상 기간으로 이 사건 사업의 규모(사업계획서상 총사업비 약 4조 1,743억 원)에 비추어 길지 않은 기간인 60일을 규정하고 있는데(제37조 제1항, 제45조 제1항), 이는 이 사건 공모지침 및 사업계획서에서 그 사업협약을 위한 기본적인 내용, 특히 이 사건 사업의 구체적 내용을 대체로 규정하였고, 나아가 부족한 부분이 있다면 피고(공공기관)와 원 고들은 사업협약 체결 이후 함께 프로젝트회사를 설립하고 이를 통해 이 사건 사업을 시행하면서 이 사건 사업의 구체적 내용을 맞춰나갈 수 있는바, 사업협약 체결을 위한 협상과정에서는 이 사건 사업의 구체적 내용이 아니라 이 사건 사업의 수행을 위한 당 사자들의 책임과 의무, 자금조달, 프로젝트회사의 설립과 운영에 관한 사항 등을 협의 하고, 이를 기초로 사업협약을 체결하는 것을 전제로 하고 있어 보이고, 특히 이 사건 공모지침 제37조 제2항 또한 사업협약서의 내용에 관하여 이 사건 사업의 수행을 위한 당사자들의 책임과 의무, 자금조달, 프로젝트회사의 설립과 운영에 관한 사항 등은 구 - 22 - 체적으로 규정하고 있으나, 이 사건 사업의 구체적 내용에 관하여는 특별히 규정하고 있지 않다. ③ 그런데 피고는 원고들을 이 사건 사업의 우선협상대상자로 선정한 이후 사업 협약 체결을 위한 협상과정에서 이 사건 사업의 구체적인 내용, 특히 그 사업의 가능 여부를 결정할 수 있는 수익성과 직결되는 이 사건 사업의 본질적인 사업구조를 변경 할 수 있는 주거시설의 감축, 지역전략산업시설의 착공시기 및 재원의 변경 등의 내용 이 포함된 이 사건 협상안건을 제시하였는바, 이는 이 사건 공모지침이 그 협상기간 내에 이루어질 것으로 예상하는 사업협약 체결을 위한 협상범위에 해당한다고 보기 어 렵다. ④ 피고는 사업협약 체결을 위한 협상과정에서 원고들에게 이 사건 사업의 본질 적인 사업구조를 변경할 수 있는 주거시설의 감축, 지역전략산업시설의 착공시기 및 재원의 변경 등의 내용이 포함된 이 사건 협상안건을 제시하고 원고들에 대하여 협상 을 통한 양보 없이 그 수용만을 요구하였음에도, 그 협상기간을 불과 30일만 연장하였 고, 특히 원고들과 실제로 협상에 임한 것은 2021. 5. 11.부터 같은 달 27.까지 약 2주 간 3차례에 불과하였는바, 아래와 같은 이 사건 협상안건에 대한 검토결과에 비추어 보면, 원고들은 물론 피고의 입장에서도 그 협상안건에 관한 충분한 검토와 이를 통한 협상이 이루어졌다고 보기 어렵고, 나아가 그 실질적 협상기간인 2021. 5.까지 이를 검 토하여 협상하고, 각 협상안건에 관한 구체적 합의에 이르는 것은 현실적으로 불가능 해보인다. ○ 피고 협상안건 순번 1에 대한 검토 이에 대한 원고들의 의견이 타당할 뿐만 아니라, 이 사건 사업의 규모나 - 23 - 예산 등에 비추어 지역전략산업시설의 세부 설치계획을 실질적 협상기간인 2021년 5 월 내에 작성 후 제출한다는 것은 사실상 불가능할 것으로 보인다. ○ 피고 협상안건 순번 2, 3에 대한 검토 이 안건 역시 원고들이 협상시간 내에 모두 완성하여 제출하는 것은 불가 능한 것으로 보이고, 피고의 의도가 사업 진행 과정에서 그러한 운영계획과 대형엔터 테인먼트의 참여를 보장하는 문서를 제출받는 것이라면 위 각 안건에 대한 원고들의 의견은 적절한 것으로 보인다. ○ 피고 협상안건 순번 4, 5에 대한 검토 피고가 원고들에게 지역전략산업과 공동주택사업 착공시점의 동일화와 지 역전략산업의 책임준공을 요구하는 것은 이 사건 사업의 최종 목적이 지역개발이고, 원고들이 공동주택을 분양한 후 지역개발사업에 착수하지 않거나 이를 지체하면서 사 업규모를 축소하는 위험을 방지하는 측면에서 적절한 것이라고 보인다. 그러나 이 사 건 사업은 최근 각 자치단체에서 추진하는 근린공원개발사업(사업자가 공원부지 전체 를 수용하여 그 부지 중 일부에 공원시설을 설치하여 기부채납하고, 일부 부지에서 아 파트개발 사업을 통하여 사업의 수지를 맞추는 것으로, 사업자는 공원부지 매입비와 공원시설비만을 부담한다)과는 달리 원고들이 먼저 공동주택을 분양한 후 그 이익금으 로 천문학적인 예산이 드는 지역전략산업을 추진하는 것이고, 또한 원고들은 이 사건 사업에 필요한 모든 자금을 자신의 책임으로 조달하여야 하는바(이 사건 공모지침 제 14조), 따라서 원고들에게 사업구조변경과 자금조달계획, 금융권과의 협상 등에 충분한 시간이 필요하다고 보이므로, 원고들이 위 4, 5번 안건에 대하여 협상기간 내에 확약을 하는 것은 불가능한 것으로 보인다. - 24 - ○ 피고 협상안건 순번 6에 대한 검토 이에 대한 원고들의 의견은 적절한 것으로 보이고, 나아가 실질적 협상기 간인 2021년 5월 내에 주택공급 예정물량이라는 주요변수를 수정ᆞ반영하여 이 사건 사업과 관련한 주택수요를 다시 산정해서 제출한다는 것은 사실상 불가능할 것으로 보 인다. ○ 피고 협상안건 순번 7에 대한 검토 이 사건 사업의 구조가 원고들이 먼저 공동주택을 분양한 후 그 이익금으 로 지역전략산업을 준공하는 것인데, 피고가 아무런 재정적 지원이나 원고들의 비용을 축소하는 조치 없이 공동주택 세대수 8,991세대 중 일부를 일방적으로 감축요구하는 것은 원고들의 재정적 부담을 크게 확대하여 이 사건 사업의 사업성을 근본적으로 변 화시키는 것으로(더구나 피고는 협상안 9, 10에서와 같이 사업지와 외곽도로를 연결하 는 도로건설비용과 학교용지 53,766㎡를 모두 원고들이 부담할 것을 요구하고 있다) 쉽게 받아들일 수 없는 것으로 보이고, 분양가, 세대수 감축 규모, 지역전략산업 규모 의 축소 등 여러 검토 사항이 완료된 후 결정할 수 있는 안건으로 보이므로, 원고들의 의견은 적절한 것으로 보인다. ○ 피고 협상안건 순번 8, 9, 10에 대한 검토 피고가 아무런 재정적 지원이나 원고들의 비용을 축소하는 조치 없이 수 소전기트램, 도로건설비용, 학교용지를 원고들이 부담하는 것을 요구하는 것은 원고들 의 재정적 부담을 크게 확대하여 이 사건 사업의 사업성을 근본적으로 변화시키는 것 으로 주거시설의 감축 규모, 지역전략산업 규모의 축소 등 여러 검토 사항이 완료된 후 결정할 수 있는 안건으로 보이나, 원고들은 사업타당성조사, 교통영향평가 결과를 - 25 - 기초로 피고와의 논의에 따르거나 관계 법령 검토결과에 따를 것이라는 의견을 제시하 고 있으므로, 피고가 이를 협상결렬의 사유로 삼을 수는 없는 것으로 보인다. ○ 피고 협상안건 순번 11에 대한 검토 피고가 원고들에게 총사업비의 1%인 417억원을 협약체결후 30일 이내에 납부할 것을 요구하는 것 자체는 부당하다고 볼 수 없으나, 먼저 다른 협상안건의 협 의결과에 따른 총사업비의 범위에 관한 구체적 액수가 정해진 후 그 1%를 확정하는 절차가 필요한 것이므로, 원고들의 의견은 적절해 보인다. ⑤ 또한 피고가 제시한 이 사건 협상안건에 따라 이 사건 사업이 이루어지는 경 우 이 사건 사업의 사업성은 크게 저하되어 이 사건 사업의 실현가능성이 매우 낮아질 것으로 보이는데[기존의 이 사건 공모지침이나 사업계획서에 따른 사업내용에 의하더 라도 이 사건 사업의 민간사업자 선정을 위한 공모절차에서 그 사업참가의향서는 17개 회사(컨소시엄)에서 제출하였으나, 이후 사업계획서를 제출하여 위 공모에 응모한 회사 (컨소시엄)은 원고들이 유일하였다], 피고 스스로도 이 사건 협상안건에 따른 이 사건 사업의 수익성 악화로 인하여 원고들이 사업협약의 체결이나 사업시행을 포기함으로써 이 사건 사업이 아예 무산될 가능성 등을 충분히 검토하고, 그럼에도 불구하고 이 사 건 협상안건에 따라 이 사건 사업을 수행하기로 결정하였음을 인정할 자료 또한 없다. ⑥ 피고가 이 사건 공모지침과 사업계획서에 의한 사업과 동일성을 유지하면서 도 피고의 협상안이 반영되는 구체적인 협상을 하려면 원고들이 피고의 협상안을 반영 할 수 있도록 충분한 시간을 주고, 양보할 수 있는 협상안은 양보하는 유연한 자세가 필요한데도 피고는 협상과정에서 원고들에게 무조건적인 수용만을 강요하고 있는바, 이는 협상의 본질에 반하는 태도이다. 피고가 이 사건 사업의 적정성과 실현가능성, 피 - 26 - 고시의 도시개발에 대한 장기적 계획, 시민단체와 해당 지역주민의 여론 등을 검토하 여 이 사건 사업추진을 취소할 의도였다면, 원고들이 제공한 입찰보증금을 반환하고, 관련 법령에 따라 원고들이 이 사건 우선협상대상자로 선정되기까지 투입한 비용을 적 절한 범위 내에서 보상하는 등의 조치를 취하는 것이 타당해보이고, 위와 같이 무리한 협상안을 제시한 후 이에 즉시 응하지 못하는 원고들의 사정을 감안하지 않고 즉각 협 상결렬을 선언하여 이를 이유로 원고들의 우선협상대상자 지위를 취소하는 것은 부당 하다. 4. 결론 그렇다면 원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결 한다. 재판장 판사박 현 판사임영실 판사김준환