낙동강변 13,078㎡ 태양광발전시설 개발행위허가 신청 분쟁

- 1 - 대구지방법원 제2행정부 판결 사 건2019구합25249 개발행위불허가처분취소 원 고김 **** 소송대리인 법무법인 정향 담당변호사 **** 소송복대리인 변호사 **** 피 고**** 소송수행자 김 , 안 소송대리인 법무법인 세영 담당변호사 **** 변 론 종 결2020. 5. 14. 판 결 선 고2020. 6. 25. 주문 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. - 2 - 1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 별표1의2 및 국토교통부 개발행위허가운영지 침에 따르면 개발행위 당해지역 및 그 주변지역의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하 고 건축물 또는 공작물의 높이‧형태‧색채가 주변 건축물과 조화를 이루어야 한다고 명시 대상지 위치가 낙동강과 인접하였으며 도로와 인근 마을, 학교, 관광시설과도 인접하여 시 설 설치 시 주변 지역 주민들의 주변 환경 저해 사유로 반대민원이 있고, 주변 자연경관과 의 부조화와 미관을 훼손할 소지가 있어 부결함. 청구취지 피고가 2019. 9. 3. 원고에 대하여 한 개발행위불허가처분을 취소한다. 이유 1. 처분의 경위 가. 원고는 2018. 7. 31. 피고로부터 ‘****’라는 상호로 설치장소 **** 임야 ㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다), 설비용량 998.6㎾, 설치면적 13,078㎡의 태양광발전사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 관한 발전사업허가를 받았다. 나. 원고는 2018. 11. 26. 피고에게 이 사건 신청지에 공작물 설치면적 5,158.4㎡, 형 질변경면적 11,041㎡의 태양광발전시설(이하 ‘이 사건 발전시설’이라 한다)을 설치하기 위한 개발행위허가를 신청하였다(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다). 다. 피고는 **** 도시계획분과위원회(이하 ‘위원회’라고만 한다)에 이 사건 신청에 대한 심의를 요청하였고, 위원회는 2019. 8. 26. 아래와 같은 심의의견으로 부결하였다. 라. 피고는 2019. 9. 3. 원고에 대하여 아래와 같은 사유로 이 사건 신청을 불허가하 는 처분을 하였다(이하 '이 사건 거부처분‘이라 한다). - 3 - 하고 있으며, 국토교통부 지방도시계획위원회 운영가이드라인에서는 개발행위허가 세부 심의기준에 입지의 적정성 및 주변지역 환경 및 경관보호 등을 고려하여 심의하도록 명 시하고 있음. 2) 본 허가 신청 건에 대한 위원회 심의 상정결과: 부결 ‧ 이 사건 신청지로부터 50m 떨어진 곳에 3대 문화권사업으로 조성한 낙동강역사이야기 관을 비롯한 낙단보, 수상레저센터 등이 밀집하여 있고, 주거지역이 연접해 있어 경관 상 주변의 자연환경과 부조화를 이루고 미관을 훼손할 우려가 있으며, ‧ 태양광발전소 설치로 인해 낙동강 주변 관광지 경관 훼손으로 관광객 감소가 우려되고 기존 마을에 거주하고 있는 주민들의 주거환경 침해와 주변상가의 물질적, 경제적 피해 가 예상됨에 따라 당해지역에 태양광발전시설의 입지는 적합하지 않음을 사유로 부결함 에 따라 이 사건 신청에 대하여 불허 【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1, 4호증, 을 제1, 2호증(가지번호 있는 경우 가지 번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 거부처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 아래와 같은 이유로 이 사건 거부처분은 사실 오인이 현저한 것으로 재량권을 일 탈‧남용하여 위법하므로 취소되어야 한다. 1) 이 사건 신청지는 3~4채 정도의 독립가옥 및 상가가 근처에 있을 뿐 주거지역 이 연접해있지 않으므로 거주민들의 주거환경을 침해한다는 우려는 사실 오인에서 비 롯된 것이다. 2) 이 사건 신청지는 낙동강 인근이기는 하나, 실제적으로 통행도로와 사이에 다 - 4 - 른 토지 및 그 지상물들이 자리하고 있고, 주변 토지보다 낮아 태양광발전시설이 도드 라져 보일 수 없다. 이에 더하여 차폐목이 이식되는 경우 주변환경과 부조화하거나 미 관을 훼손할 우려는 없다. 3) 이 사건 신청지는 연접한 상가의 뒤편에 있으므로 이 사건 발전시설로 인하여 관광객이 해당 상가의 이용을 꺼리는 일은 발생하기 어렵고, 이 사건 발전시설로 인하 여 유동인구가 줄었다는 유사사례도 존재하지 않는다. 나. 관계 법령 다. 인정사실 1) 이 사건 신청지는 용도지역이 국토계획법 제36조 제1항 제2호 나목의 생산관리 지역에 해당한다. 생산관리지역은 ‘농업·임업·어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지 역’이다. 2) 이 사건 신청지는 북쪽과 동쪽 20미터 이내에 연접한 주택 2채 및 상가 1채가 있고, 북쪽의 낙동리 에는 주택단지 신축을 위한 부지조성 공사가 진행 중이다. 3) 이 사건 신청지 남서쪽 낙동강에는 ‘낙단보’가 설치되어 있고, 동북쪽 방향은 낙동강역사문화생태체험특화단지 지구단위구역(관광휴양형 지구단위계획구역)으로 약 50미터 떨어진 곳에는 피고가 3대 문화권사업으로 조성한 ‘낙동강역사이야기관’ 및 ‘낙 단보 수상레저센터’가 건립되어 있으며, 위 ‘낙동강역사이야기관’ 서편에는 ‘청소년해양 교육원’의 건립이 예정되어 있다. 4) ‘낙동강역사이야기관’에는 2018년 43,846명, 2019년 47,783명의 관광객이 유치 되었고, ‘낙단보 수상레저센터’에는 2017년 16,285명, 2018년 16,711명, 2019년 38,277 - 5 - 명의 관광객이 유치되었으며, 관광객 수는 매년 증가추세에 있다. 5) 이 사건 신청지 서쪽으로는 약 239미터 떨어진 곳에 130가구 320여명이 거주 하는 마을이 있다. 【인정근거】다툼 없는 사실, 을 제2, 4, 10, 11, 22호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체 의 취지 라. 판단 1) 관련 법리 국토계획법 제58조 제1항 제4호는 개발행위허가기준 중 하나로 ‘주변지역의 토 지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배 수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루는지 여부’ 등을 규정 하고 있고, 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2]는 개발행위허가기준으로 ‘개 발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동· 분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것’ 등을 규정 하고 있다. 위와 같이 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가는 금지요건·허가기준 등이 불 확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청 에 재량권이 부여되어 있으므로, 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속하고, 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안 하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 한다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결, 대법원 2017. 6. 19. 선고 2016두30866 판결 등 참조). - 6 - 아울러 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이 용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그러므로 그 심사 및 판단에는, ① 우리 헌법이 ‘모든 국민은 건강하 고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하 여야 한다’고 규정하여(제35조 제1항) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국 가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점, ② 환경정책기본 법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권 리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편(제1조, 제4 조, 제5조, 제6조), 국가·지방자치단체·사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점(제2조), ③ ‘환 경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필 요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다(대법 원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 참조). 2) 구체적 판단 위 인정사실과 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음 과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 거부처분은 피고의 재량권 범위 내에서 합 리적인 근거에 기초하여 이루어진 것으로서 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 - 7 - 어려우므로, 원고의 주장은 모두 이유 없다. 가) 앞서 본 것처럼 이 사건 신청지는 생산관리지역으로서 유보 용도지역에 해 당하므로, 피고는 이 사건 신청에 대하여 위원회의 심의를 통해 개발행위허가 기준을 강화하여 적용할 수 있는바, 이 사건 사업의 입지로 적정한지 여부에 대하여 입지타당 성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관 보호·조성 및 미관훼손의 최 소화를 고려하여 판단할 수 있는 폭넓은 재량권을 가지고 있다. 나) 이 사건 신청지는 낙동강변에 위치하고 있고, 20m에서 239m 범위의 가까운 곳에 주택과 상가, ‘낙동강역사이야기관’, ‘낙단보 수상레저센터’와 같은 문화관광시설, 인구 320여명이 거주하는 마을 등이 존재한다. 이 사건 신청지의 표고가 다른 토지보 다 현저히 낮다고 할 수 없고, 이 사건 발전시설은 그 자체의 성질상 지상 표면으로부 터 수 미터 이상의 위치에 태양광을 최대한 많이 흡수하도록 모듈을 설치하여야 하므 로 차폐에 한계가 있어 차폐조경을 식재한다고 하더라도 이 사건 발전시설을 모두 차 폐할 수 있다고 단정하기 어렵다. 따라서 이 사건 발전시설이 설치될 경우 인근 주택 및 상가, 문화관광시설 등에서 이 사건 발전시설이 조망될 수밖에 없으므로 관광자원 으로 활용되고 있는 수려한 낙동강 주변 경관이 훼손될 우려가 있을 뿐만 아니라 주변 토지이용실태와도 부합하지 않을 것으로 보인다. 다) 이 사건 사업이 기후변화에 대응하기 위한 친환경 에너지산업이기는 하나 한편 이 사건 사업은 산림생태계 및 지형‧경관 훼손 등 환경에 부정적 영향을 미치는 측면도 함께 가지고 있는 점, 무분별한 국토 개발에 따른 경관 등의 훼손을 방지할 공 익 또한 큰 점, ****가 낙동강변에 낙동강역사문화생태체험특화단지를 형성하고 문 화관광시설을 건립한 점 등을 고려하면, 피고가 이 사건 신청지를 현재 상태로 유지함 - 8 - 으로써 달성할 수 있는 공익이 태양광발전시설의 설치로써 얻는 원고의 사익이나 친환 경에너지원의 확보 등 다른 공익보다 크다 할 것이다. 라) 원고는 태양광발전시설 설치를 위한 개발행위허가를 받은 **** 잡종지 ㎡를 비교 대상지로 들고 있으나, 위 비교 대상지 주변 지역은 전형적인 농경지, 임 야로 주변에 문화관광시설이 존재하지 않는 점, 달리 주변 환경, 토지이용실태 등이 이 사건 신청지와 유사하다고 볼 만한 자료가 없는 점 등에 비추어 위 비교 대상지에 대 한 개발행위허가가 있었다고 하더라도 그와 같은 사정만으로 이 사건 거부처분이 평등 원칙에 반한다고 볼 수 없다. 또한, 인근 토지에 태양광발전시설 설치를 위한 개발행위 허가가 있었다는 이유만으로 그 주변 토지에 동종의 개발행위허가를 모두 인용해야 한 다면 난개발을 막을 방법이 없게 되어 개발행위허가 제도 자체를 유명무실하게 만들 우려가 있다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사장래아 판사김남균 판사김나연