골프장 건설로 인근 주민들의 생활용수·농업용수 고갈과 홍수피해가 우려된다며 환경영향평가 오류를 근거로 사업 인가 처분의 취소를 청구함

- 1 - 광 주 고 등 법 원 제 1 행 정 부 판 결 사 건2009누1869 군계획시설사업시행자지정및실시계획인가처분취소 원고(선정당사자), 항소인 1. **** 2. **** 원고(선정당사자) 1, 2의 주소 **** 3. **** **** 원고(선정당사자)들 소송대리인 법무법인 한결 담당변호사 **** 피고, 피항소인**** 소송수행자 ****, **** 피고보조참가인1. **** (****) **** 2. **** (****) **** 3. **** (****) **** - 2 - 피고보조참가인들 소송대리인 변호사 **** 제 1 심 판 결광주지방법원 2009. 9. 3. 선고 2008구합1764 판결 변 론 종 결2010. 3. 25. 판 결 선 고2010. 4. 8. 주 문 1. 원고(선정당사자)들의 항소를 모두 기각한다. 2. 항소비용은 원고(선정당사자)들이 부담한다. 청구취지 및 항소취지 제1심 판결을 취소한다. 피고가 2008. 2. 26. 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라고만 한 다)들에 대하여 한 구례군계획시설(체육시설, 골프장) 사업시행자 지정 및 실시계획인 가 처분을 취소한다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 참가인 ****, ****은 2005. 8. 19. 피고에게 **** 골프장(회원제 27홀)을 조성하기 위한 도시관리계획입안서를 제출하였고, 이에 피고는 2005. 8. 20.부터 같은 해 9. 2.까지 구례 군관리계획(용도지역.지구.구역, 시설) 변경 결정안 공람공고 및 의견제출을 거치고, 2006. 2. 3. 전라남도지사로부터 구례 군관리계획 변경(용도지역, 체육시설) 결정을 받았다. - 3 - 나. 그 후 참가인들이 2007. 12. 21. ****(회원제 27홀) 조성사업 실시계획 인가를 신청하자, 피고는 2008. 2. 26. 아래와 같은 내용의 구례 군계획시설(체육시설, 골프장) 사업시행자 지정 및 실시계획인가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하고, 구례군 고시 제◇★★★★★호로 위 내용을 고시하였다. (1) 사업시행지의 위치 : **** (2) 사업의 종류 및 명칭 ① 종류 : 군계획시설(체육시설-골프장) 사업 ② 명칭 : **** C.C(회원제 27홀, 이하 ‘이 사건 골프장’이라 한다) 조성사업 ③ 규모 : 1,474,770㎡(27홀) ④ 사업시행자 : 참가인들 ⑤ 사업기간 : 착수일로부터 36개월(2008. 2. 26. ~ 2011. 3.) 다. 원고(선정당사자, 이하 ‘원고’라고만 한다)들을 포함한 선정자들(이하 ‘인근 주민 들’이라 한다)은 이 사건 골프장 예정지에 인접한 전남 구례군 OO면 OO리 및 같은 면 OO리에 거주하는 주민들이다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제3, 7, 9, 25호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고들의 주장과 이 사건의 쟁점 가. 원고들의 주장 (1) 아래에서 보는 바와 같이 이 사건 골프장 건설로 그 인근주민들인 원고들이 입 게 될 생활용수와 농업용수의 고갈 및 홍수피해 등 환경 및 재해에 대한 영향평가가 제대로 이루어지지 않았고, 이러한 영향평가에 기초한 이 사건 처분은 재량권을 일 - 4 - 탈.남용하여 위법하다. ① 이 사건 소송과정에서 행해진 감정인 ****의 감정결과에 따르면, 이 사건 환경영향평가과정의 지하수 영향조사 및 홍수피해 가능성에 관한 사전조사결과는 허위 로 작성되었거나, 근거가 없어 신빙할 수 없는 것으로 밝혀졌다. ② 또한, 피고나 참가인들이 위 환경피해에 관하여 마련한 대책은 그 전제가 잘 못되었거나 실효성을 기대할 수 없는 것이다. (2) 인근 주민들의 환경상의 이익은 이 사건 골프장의 건설로 인하여 참가인과 골 프장 이용객들이 얻는 이익보다 훨씬 우월함에도, 그러한 인근 주민들의 이익을 전혀 고려하지 않은 이 사건 처분은 이 사건 사업에 관련된 자들의 이익을 정당하게 비교. 교량하지 않은 잘못이 있어 위법하다. 나. 쟁점 (1) 환경영향평가에 오류가 있어 이를 근거로 한 이 사건 처분이 재량권을 일탈. 남용하였는지 여부 (2) 이 사건 처분에 이익을 정당하게 비교.교량하지 않은 잘못이 있어 재량권을 일탈.남용하였는지 여부 3. 처분의 적법 여부에 대한 판단 가. 쟁점 (1)에 대한 판단 (1) 인정사실 (가) 환경영향평가의 경위 전라남도지사가 이 사건 골프장 예정지에 관한 군관리계획 변경결정을 하기 전에 사전환경성검토를 실시하였는데 이 사전환경성검토에 대하여 2006. 1.경까지 영산강유 - 5 - 역환경청, 산림청, 국립공원관리공단 지리산남부사무소, 농림부, 전라남도 등이 이 사건 골프장에 대한 의견들을 제출하였다. 피고는 2006. 4. 6.경 참가인들로부터 이 사건 골프장 예정지에 대한 조성사업 환 경영향평가서 초안을 제출받아 이를 공고하였고, 이에 대하여 영산강유역환경청장은 2006. 5. 19. 피고에게 피고의 홈페이지에 검토의견을 게재하여 지역 주민들이 공람할 수 있도록 조치해달라는 주문과 함께 위 초안에 대한 검토의견을 송부하였다. 피고가 2006. 9. 15. 참가인들로부터 환경영향평가서(이하, ‘이 사건 환경영향평가 서’라 한다)를 제출받아 영산강유역환경청장에게 위 환경영향평가서에 관한 협의를 요 청하자, 영산강유역환경청장은 이를 검토한 후 2006. 11. 9. 피고에게 사업계획시 협의 내용이 반영될 수 있도록 조치해달라는 주문과 함께 환경영향평가 협의의견을 송부하 였다. (나) 재해영향평가의 경위 피고는 2006. 4. 17. 참가인들로부터 이 사건 골프장에 관한 재해영향평가서 초안 을 제출받아 이를 공고하였고, 이에 대하여 소방방재청장은 2006. 5. 10. 피고에게 초 안에 대한 검토의견을 송부하였으며, 참가인들로부터 재해영향평가서(이하, ‘이 사건 재 해영향평가서’라 한다)를 제출받아 소방방재청장에게 위 재해영향평가서에 관한 협의를 요청하자, 소방방재청장은 이를 검토한 후 2006. 12. 21. 피고에게 재해영향평가서 협 의결과를 통보하였다. [인정근거] 다툼없는 사실, 을 제6호증 내지 을 제8호증, 을 제16, 18, 21호증(각 가지 번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 (2) 판단 - 6 - (가) 환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면 그 처분은 위 법하다 할 것이나, 그러한 절차를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실 하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가제도를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈.남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니라고 할 것이다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조). (나) 생활용수 및 농업용수의 고갈가능성에 대한 사실오인 여부 원고들은 ① 참가인이 2007.경 용역을 맡겨 시행한 지하수영향보고서 상의 단계 양수시험과 장기양수시험결과 중 일부는 조작된 허위의 자료로, 이에 기초하여 적정양 수량을 과다 산정함으로써 결국 지하수 영향반경을 축소 산정하여 신뢰성이 없고, ② 참가인이 2009.경 다시 용역업체에 맡겨 시행한 지하수 3개소 적정양수량 조사(을 제 35호증) 역시 실제 양수시험을 시행하였는지 여부도 의심스러워 신뢰성이 없으며, ③ 감정인 ****의 감정촉탁결과에 의하면, 이 사건 골프장이 운영과정에서 지하수를 양 수하는 경우 원고들 거주지인 ▶◇마을과 ◈▲마을에 생활용수를 공급하는 ▶◇ 간이 상수도와 ◈▲ 간이상수도의 취수원인 계곡소하천이 건천화되어 식수 등 생활용수가 부족해질 것으로 예상되고, 또한 원고들이 경작하는 농경지에 농업용수를 공급하는 ▶ ◇제와 ◈▲제의 지하수위가 각각 약 40m와 20m 정도 떨어져 농업용수가 부족하게 될 것으로 예측됨에도, 피고가 위 잘못된 자료를 기초로 한 이 사건 환경영향평가서에 - 7 - 따라 이 사건 골프장의 지하수 양수가 주변 마을에 영향을 주지 않는 것으로 사실을 오인하여 이 사건 처분을 하였다고 주장한다. 살피건대, 을 제33호증의 기재, 감정인 ****의 감정촉탁결과 및 이 법원의 박♥ ▦에 대한 각 사실조회결과에 의하면, 참가인이 2007.경 시행한 지하수영향보고서의 양수시험결과 및 이에 근거한 적정양수량의 산정에 다소 오류가 있었던 사실이 인정되 나, 한편, 을 제8호증의 1, 2, 을 제12, 16, 17, 21, 27 내지 30, 34, 35, 37호증, 을 제 38호증의 1 내지 3, 을 제39호증의 1, 2, 을 제40호증, 을 제41호증의 1, 2, 을 제42, 44, 45호증의 각 기재 및 영상, 제1심 법원의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 보 태어 인정되는 다음과 같은 사정 즉, ① 감정인 ****은 이 사건 사업장 내의 위 마 을과 근접한 지하수 공 2개소에 관해서만 양수시험을 실시한 반면, 2007.경 지하수영 향조사 때에는 위 지하수 공 2개소와 ◈▲마을, ▶◇마을의 관정사이에 동시양수시험 을 실시하였던 점, ② 참가인이 2009.경 지하수와 온천전문기관인 (주)♠▲▲▲기술공 사에 맡겨 시행한 3개의 기존 온천공에 대한 지하수영향보고서는 양수시험의 과정이나 적정취수량 산정이 지하수 업무수행지침에 위반되었다고 보이지는 않는 점, ③ 이 사 건 사업예정지는 직선거리로 ◈▲마을과는 800m, ▶◇마을과는 1㎞ 정도 떨어져 있는 점, ④ 1995년 이 사건 골프장 인근에 ▲▶▶▶▶랜드가 개장된 이래로 지하수 고갈로 인한 인접 마을의 민원이 발생한 적은 없었던 점, ⑤ 참가인들이 생활용수(300㎥/일)는 피고와 협의하여 ▷▷▷수장에서 공급받고, 관개용수(일 최대 2,746㎥/일)는 오수처리 장의 처리수 및 저류지의 저류수를 우선 활용하며, 지하수는 관개용수 부족분에 한해 보충적으로 개발하여 심정개발량을 최소화할 계획인 점, ⑥ 원고들의 주장처럼 참가인 들이 지하수를 개발하여 상시적으로 사용하는 것이 아니라 극갈수기에 한하여 보충적 - 8 - 으로만 지하수를 이용할 것이고, 그것도 위 두 마을의 지하수 사용에 영향을 주지 않 을 것으로 보이는 기존 온천공 3개소에서 취수할 것으로 계획되어 있는 점, ⑦ 마을에 서 생활용수로 사용하는 기존 간이상수원은 이 사건 골프장 구역 밖 상류부로부터 암 거수로를 통해 물을 공급하게 설계되었고, ◈▲마을은 2009. 3.경 피고가 개발한 대형 관정을 통하여 식수를 공급받고 있는 점 등에 비추어 피고가 이 사건 처분을 함에 있 어서 생활용수 및 농업용수의 고갈가능성에 대하여 사실인정을 잘못하였다고 단정할 수 없고, 원고들이 제출한 증거들만으로써 이를 인정하기에 부족하므로, 이를 전제로 한 원고들의 위 주장을 받아들일 수 없다. (다) 홍수피해 가능성에 대한 사실오인 여부 원고들은 이 사건 골프장의 개발로 일부 지점의 홍수량이 106%나 급증하는 것으 로 예측되었고, 참가인들이 설치한 영구저류지 3개소로는 홍수피해에 대한 적절한 조 절기능을 할 수 없음에도 피고가 참가인들이 제시하고 있는 대책만으로도 홍수피해의 우려를 피할 수 있다고 사실을 오인하여 이 사건 처분을 하였다고 주장한다. 살피건대, 위 증거들에 을 제18, 36, 46호증의 각 기재를 보태면, 참가인들은 연 간 강수량, 최대강수량 및 평균강수량 등을 감안한 감정결과에 따라 영구저류지의 시 설용량을 결정하였고, 일시저류 방식을 채택하여 유량이 급증하는 것을 방지하는 내 용의 홍수피해대책을 설계에 반영한 사실, 이 사건 골프장 하류부의 마을이나 농경지 는 하류부 계곡보다 고도가 높은 곳에 위치하고 있는 사실, 참가인들의 위 대책이 포 함된 재해영향평가서가 소방방재청 산하 재해영향평가위원회의 1차 심의와 보완 심의 를 거쳐 승인을 얻은 사실 등을 인정할 수 있고, 이러한 사정에다, 환경영향평가는 현 재의 기술수준 및 자료경험을 바탕으로 미래의 불확실한 환경변화상태를 예측하는 것 - 9 - 이기 때문에 고도의 전문적인 기술, 자료 및 경험의 축적 등을 필요로 하나 이러한 요 건들이 완전히 갖추어지는 것이 매우 어려워 환경영향평가의 정확성 및 신뢰성 확보에 는 일정한 한계가 있고, 개발사업의 결정과정에서 정치.경제.사회.문화 등 다양한 요인과의 적절한 조화가 필요하며, 대안이 한정되어 있고, 대안에 대한 객관적인 가치판 단 및 대안간 비교가 어려우며, 개발과 보전의 조절수준과 이에 대한 판단기준이 모호 한 점 등 본질적인 한계가 있으므로, 단순한 기술적인 부실이 일부 존재한다고 하여서 환경영향평가가 위법하게 된다고 보기는 어려운 점 등을 참작하면, 원고들 제출의 증거 들만으로는 피고가 홍수피해 가능성에 대하여 사실인정을 잘못하였다고 인정하기에 부 족하므로, 이를 전제로 한 원고들의 위 주장도 받아들일 수 없다. 나. 쟁점(2)에 관한 판단 (1) 행정계획(이하의 법리는 도시계획시설사업 실시계획을 인가함에 있어서도 마찬 가지로 적용된다 할 것이다)이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규 정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행 정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교하여 저울질하여야 한다는 제한이 있는 것이 고, 따라서 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익비교를 전혀 행하지 아니 - 10 - 하거나 이익형비교의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 빠뜨린 경우 또는 이 익비교를 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 저울질에 잘못이 있어 위법하다. (2) 이 사건으로 돌이켜 보건대, 앞서 든 증거들에 의하여 나타나는 다음과 같은 사 정들 즉, ① 상수원 고갈 및 홍수 피해문제에 대하여는, 참가인들이 앞서 본 각 조치를 취할 계획인 점, ② 상수원 오염 문제에 대한 대책으로, 참가인들이 이 사건 골프장 예 정지에 암거수로 및 우회배수로를 설치하여 골프장 지표수가 사업부지 내 계곡수로 유 입되는 것을 차단하고, 초기우수 집수용 저류지를 설치하여 저류수를 정화하여 재활용 하며, 오수 역시 정화 후 재활용하고, 무화학농약(미생물제제) 및 유기질비료를 활용할 예정인 점, ③ 토사유출에 대한 대책으로, 참가인들이 가배수로, 침사지, 잔디, 부직포, 포설, 모래주머니 등을 설치할 계획인 점, ④ 산이 가로막고 있어 이 사건 골프장 예정 지에서는 원고들을 비롯한 인근 주민들이 거주하고 있는 마을이 보이지 않기 때문에 이 사건 골프장 조성으로 인한 원고들 및 인근 주민들의 경관상의 피해는 크지 않을 것으로 보일 뿐 아니라, 참가인들은 경관상의 피해를 막기 위해 차폐식재계획 등을 수 립할 예정인 점, ⑤ 위 각 대책은 대부분 환경영향평가 협의내용에 포함되어 있는데, 이는 관계 행정기관과의 협의를 거쳐 완성된 것으로, 참가인들이 위 각 대책을 충실히 이행한다면 상수원 오염 및 고갈, 홍수 등의 방지가 충분히 가능할 것으로 보이는 점, ⑥ 이 사건 골프장 공사 완료 후 3년간 환경영향조사가 실시될 예정이고, 참가인들은 환경영향평가 협의내용의 이행 여부에 관해 피고의 관리, 감독을 받게 될 뿐 아니라, 참가인들이 이를 제대로 이행하지 않아 원고들 및 인근 주민들에게 수인한도를 넘는 피해를 준다면 원고들 및 인근 주민들 역시 민사상 등의 구제수단을 강구할 수 있는 - 11 - 점, ⑦ 이 사건 처분 이후에도 피고가 원고들 및 인근 주민들의 의견을 모아 참가인들 에게 전달하고 참가인들 역시 그에 대한 대책 및 조치계획서를 피고에게 제출하고 있 는 등 원고들과 인근 주민들의 이해.설득을 위한 노력을 계속한 것으로 보이는 점 등 에 비추어 보면, 이 사건 골프장의 운영 때문에 원고들이 참을 수 없는 피해를 본다고 볼 수 없다. (3) 위와 같은 여러 사정들을 볼 때 이 사건 처분은 공익과 사익, 공익 및 사익 상 호간의 이익형량을 함에 있어 정당성과 객관성이 결여된 경우라고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분이 재량권의 범위를 넘거나 재량권을 마음대로 행사한 것이라고 볼 수 없으 므로, 원고들의 위 부분 주장 역시 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각할 것인바, 이와 결론을 같이한 제1심 판결은 정당하고 원고들의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기 로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 방극성 _________________________ 판사 손진홍 _________________________ 판사 정문수 _________________________