개발제한구역 내 농업용 비닐하우스를 판매시설로 사용, 지장물 이전비 손실보상 청구

- 1 - 서 울 행 정 법 원 판 결 사 건2019구단74808 손실보상금 원 고 피 고 변 론 종 결2021. 5. 13. 판 결 선 고2021. 8. 19. 주 문 1.원고들의 청구를 모두 기각한다. 2.소송비용은 원고들이 부담한다. 청 구 취 지 피고는 원고 A에게 14,353,000원, 원고 B에게 14,069,000원, 원고 C에게 40,413,000원, 원고 D에게 14,402,000원, 원고 E에게 27,863,000원, 원고 F에게 28,530,000원, 원고 G 에게 28,335,000원 및 위 각 돈에 대하여 2019. 3. 16.부터 이 사건 판결선고일까지 연 5%, 그 다음날부터 갚는 날까지 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 각 지급하라. 이 유 1. 재결의 경위 - 2 - 가. 사업인정 및 고시 - 사업명 : 도시계획시설사업[**** 조성(7차)] - 위치 및 면적 : **** 4,822㎡(이하 ‘이 사건 사업구역’이라 한다) - 사업시행자 : 피고 - 사업인정고시 : 2018. 3. 22. **** 고시 제2018-53호 나. 서울특별시지방토지수용위원회의 2019. 1. 25. 자 재결 - 원고들은 아래 표 기재 사업장 소재 원고들 소유 별지 1 ‘지장물 등 목록’ 기 재 지장물(이하 ‘이 사건 지장물’이라 한다) 등 이전비 보상을 구함 - 공익사업과 관계없이 관계법령에 위반되어 이전·철거 등의 조치가 진행되고 있는 경우에는 당해 공익사업의 시행으로 인한 손실이 발생한다고 볼 수 없 다는 이유로 기각됨 다. 중앙토지수용위원회의 2019. 11. 21. 자 이의재결 - 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제12조 및 같은 법 시행령 제13조를 위반한 것으로 ****으로부 터 2014년부터 수차례에 걸쳐 원상복구 및 시정명령 조치를 받았으나 이를 이행하지 않은 점, 개발제한구역법 제12조에 따르면 개발제한구역 주민의 주 거·생활편익·생업을 위한 시설 등에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장 등으 원고ABCDEFG 소재지 (○○동) 135137-9135135137-9137-9137-9 상호 JK L MNOP Q - 3 - 로부터 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정되어 있으나 허가를 받지 않고 비닐하우스를 임차하여 영업한 점, 이 사건 수용재결 시 공익사업과 관 계없이 관계법령에 위반되어 이전 및 철거 등의 조치가 여러 차례 진행되고 있는 경우는 당해 공익사업의 시행으로 인한 손실이 발생한다고 볼 수 없으 므로 원고들의 주장을 기각한 점 및 대법원 2001. 4. 13. 선고 2000두6411 판결의 취지에 비추어 볼 때 이 사건 지장물인 비닐하우스는 본 공익사업과 무관하게 이미 원상복구 및 시정명령 조치를 받아 철거되어야 할 불법 시설 물이라고 판단된다는 이유로 기각됨 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 13호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기 재, 변론 전체의 취지 2. 주장 및 판단 가. 당사자들의 주장 1) 원고들 원고들은 이 사건 사업구역 내 토지 일부를 임차하여 화훼업 등을 영위하면 서 원고별 사업장에 이 사건 지장물을 설치하였는바, 피고는 원고들에게 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제75조, 같은 법 시행규칙 제55조에 따라 이 사건 지장물의 이전비를 보상하여야 한다. 2) 피고 이 사건 지장물은 원고들이 개발제한구역법 제12조를 위반하여 설치한 것으 로서 ****이 2014.부터 수차례에 걸쳐 이에 대한 시정명령을 하는 등 자진철거 하여야 할 대상에 해당하므로, 손실보상의 대상이 될 수 없다. - 4 - 나. 판단 1) 인정사실 가) 원고 A, B, C, D, E, F는 개발제한구역법을 위반하여 개발제한구역으로 지정된 **** S, T 토지 지상에서 아래 표 ‘위법행위내역’란 기재 행위를 하였다 는 이유로 아래 표 기재와 같이 ****으로부터 시정명령, 시정촉구, 이행강제금 부과 예고 통지를 받았다. 원고일자종류위법행위내역 A 2014.1.8.시정명령 농업용 비닐하우스를 농업용도가 아닌 다른 용도 로 사용한 행위(화환제작) 2017.7.4.시정명령 토지형질변경(화훼판매 비닐하우스) 2017.8.9.시정촉구 2017.9.8. 이행강제금 부과 예고 통지 B 2014.1.8.시정명령 - 농업용 비닐하우스를 농업용도가 아닌 다른 용 도로 사용한 행위(화환제작) - 비닐하우스 내 쇄석 포설(무단 토지형질변경, 40㎡) 2017.6.19.시정명령 - 토지형질변경(영업용 비닐하우스) 217㎡ - 토지형질변경(영업용 비닐하우스) 154㎡ 2017.7.28.시정촉구 2017.9.8. 이행강제금 부과 예고 통지 2018.7.23.시정명령비닐하우스 내 주거시설 설치 C 2014.1.8.시정명령 농업용 비닐하우스를 농업용도가 아닌 다른 용도 로 사용한 행위(돌 및 도자기 판매) 2015.3.27.시정명령농지 내 수석판매점을 설치·운영한 행위(280㎡) 2016.6.21.시정명령농지 내 수석판매점을 설치·운영한 행위(280㎡) 2017.7.4.시정명령 토지형질변경(수석판매 비닐하우스 2동) 2017.8.9.시정촉구 2017.9.8. 이행강제금 부과 예고 통지 - 5 - 나) 한편 원고 B의 남동생인 원고 G는 **** T 소재 첫 번째 비닐하 우스를 임차하고 2003. 6. 1. 위 장소에서 ‘P’라는 상호로 사진처리, 의전예복대여업을 영위하는 것으로 하여 사업자등록을 하였으나, **** T 소재 첫 번째 및 두 번 째 비닐하우스 2동 모두 원고 B가 운영하는 ‘K’ 간판이 부착되어 있다(원고 B는 위 두 번째 비닐하우스를 임차한 것으로 보인다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4 내지 11호증, 을 제1 내지 25호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2018.7.23.시정명령비닐하우스 내 수석판매시설 설치(L) 2018.7.24.시정명령비닐하우스 내 수석판매시설 설치(Q) D 2014.1.8.시정명령 농업용 비닐하우스를 농업용도가 아닌 다른 용도 로 사용한 행위(화환제작) 2017.7.4.시정명령 토지형질변경(수선 및 판매용 비닐하우스) 2017.8.9.시정촉구 2017.9.8. 이행강제금 부과 예고 통지 2018.7.23.시정명령비닐하우스 내 교복수선시설 영업 E 2014.1.8.시정명령 농업용 비닐하우스를 농업용도가 아닌 다른 용도 로 사용한 행위(돌 판매) 2015.3.27.시정명령농지 내 수석판매점을 설치·운영한 행위(140㎡) 2017.6.19.시정명령 토지형질변경(수석판매 비닐하우스) 154㎡ 2017.7.28.시정촉구 2017.9.8. 이행강제금 부과 예고 통지 2018.7.23.시정명령비닐하우스 내 수석판매시설 설치 F 2017.6.19.시정명령 토지형질변경(수석판매 비닐하우스) 154㎡ 2017.7.28.시정촉구 2017.9.8. 이행강제금 부과 예고 통지 2018.7.24.시정명령비닐하우스 내 수석판매시설 설치 - 6 - 2) 관련 법리 토지보상법상의 사업인정 고시 이전에 건축되고 공공사업용지 내의 토지에 정착한 지장물인 건물은 통상 적법한 건축허가를 받았는지 여부에 관계없이 손실보상 의 대상이 되나, 주거용 건물이 아닌 위법 건축물의 경우에는 관계 법령의 입법 취지 와 그 법령에 위반된 행위에 대한 비난가능성과 위법성의 정도, 합법화될 가능성, 사회 통념상 거래 객체가 되는지 여부 등을 종합하여 구체적·개별적으로 판단한 결과 그 위 법의 정도가 관계 법령의 규정이나 사회통념상 용인할 수 없을 정도로 크고 객관적으 로도 합법화될 가능성이 거의 없어 거래의 객체도 되지 아니하는 경우에는 예외적으로 수용보상 대상이 되지 아니한다고 보아야 할 것이다(대법원 2001. 4. 13. 선고 2000두 6411 판결). 이러한 법리는 건축물 외의 지장물에 관한 손실보상의 경우에도 적용된다. 3) 구체적 판단 위 인정사실 및 앞서 거시한 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있 는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고들 소유의 이 사건 지장물은 손실보상의 대상이 되지 않는다고 봄이 타당하다. ① 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시 민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 개발제한구역법은 원칙적으로 개발제한구역에서의 행위를 제한하면서 예외적으로 허가를 받거나 신고를 하고 행위를 할 수 있도록 하되, 국토교통부령으로 정하는 경미한 행위는 허가나 신고 없이 할 수 있다고 규정하고 있고(제12조), 그 위임을 받은 개발제한구역법 시행규칙 제12조 [별표 4] 제1호 사목, 너목에 따르면 화훼재배를 주목적으로 하는 임시적 가설물로서의 농업 용 비닐하우스는 개발제한구역 내에서 허가나 신고 없이 설치하는 것이 허용되나 이로 - 7 - 인한 판매행위는 최소한으로 제한하고 있는데, 원고들은 개발제한구역으로 지정된 서 울 강동구 S, T 토지 지상에 설치된 농업용 비닐하우스를 임차하여 행위허가를 받지 아니한 채 그곳에서 화훼, 수석 등을 판매하였는바, 이는 명백히 개발제한구역법을 위 반한 행위이다. ② 별지 1 ‘지장물 등 목록’을 살펴보면, 이 사건 지장물은 원고들이 개발제 한구역법을 위반하여 농업용 비닐하우스를 판매시설로 개조하면서 설치한 시설물이거 나 판매하기 위한 재고물품에 해당하는 것으로 보이는데, 이는 모두 개발제한구역법에 따라 원고들의 비용으로 철거하거나 이전하여야 하는 물건에 해당한다(원고 G의 경우 비닐하우스 전체를 재축하였다고 주장하며 농업용 비닐하우스 1동에 대한 이전비도 구 하고 있으나, 위 원고의 임대차계약서에 비닐하우스는 임대인이 시설하였다고 기재되 어 있을 뿐만 아니라, 만약 원고 G가 임차한 농업용 비닐하우스를 판매시설로 개조하 면서 재축하였다면 그 자체로 개발제한구역법을 위반하여 설치한 공작물에 해당할 것 으로 판단된다). ③ 원고들은 10년 이상 장기간에 걸쳐 불법으로 화훼, 수석 판매업을 운영하 여 왔고(원고 A는 2006년경, 원고 B, G는 2003년경 개업하였고, 나머지 원고들도 10여 년 동안 영업을 한 사실을 인정하고 있다), ****으로부터 여러 차례 시정명령, 시정촉구를 받았으나 위법하게 설치한 시설물을 철거하여 원상복구하는 등 시정명령을 이행하지 아니함에 따라 이행강제금 부과 예고 통지까지 받았으며, 이는 개발제한구역 법상 형사처벌 대상에도 해당하므로, 그 위법성의 정도가 사회통념상 용인할 수 없을 정도로 크다(****은 원고 G에게는 시정명령 등을 하지 아니하고 원고 B에 대하 여 비닐하우스 2동의 형질변경을 이유로 시정명령 및 이행강제금 부과 예고 통지를 하 - 8 - 였는바, 원고 G가 임차한 비닐하우스에도 원고 B가 운영하는 ‘K’ 간판이 부착되어 있 는 점, 원고 G가 자신의 소유라고 주장하는 지장물 중 사진처리업이나 의전예복대여업 에 사용되었을 것으로 보이는 시설물은 찾기 어려운 반면 화환, 선반 등 ‘K’ 영업에 관 련된 물품이 다수 존재하는 점 및 원고 B와 G의 관계 등에 비추어 보면, 위 비닐하우 스 2동은 모두 원고 B가 운영하는 ‘K’ 영업에 사용된 것으로 보이므로, 원고 G가 직접 시정명령 등을 받지 아니하였다는 사정만으로 원고 G 소유 지장물의 경우 이와 달리 보아야 한다고 할 수는 없다). ④ 이 사건 지장물은 개발제한구역법을 위반하여 설치된 것으로 합법화될 가 능성이 거의 없다고 보이고, 원고들이 ****으로부터 시정명령 및 이행강제금 부 과 예고 통지까지 받은 이상 사회통념상 거래의 대상이 될 여지도 없다고 판단된다. ⑤ 이 사건 지장물은 원고들이 영위하는 화훼, 수석 판매업의 영업시설이므 로 그 이전비 보상은 실질적으로 영업손실보상에서의 영업시설 이전비에 해당하는데, 원고들은 개발제한구역에서 허가를 받지 아니하고 판매시설을 설치하여 화훼, 수석 판 매업을 하였고, 이는 적법한 장소에서 영업을 한 것이라고 볼 수 없어서 영업손실의 보상대상인 영업에 해당하지 아니하는바(원고들도 이러한 점을 인식하고서 영업손실보 상이 아닌 지장물 이전비 보상을 구하는 것으로 보인다), 이러한 관점에서 보더라도 이 사건 지장물의 이전비를 보상하지 아니하는 것이 부당하다고 할 수 없다. 3. 결 론 그렇다면 원고들의 청구는 모두 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결 한다.