도시개발사업 시행자가 사업구역 내 국유재산을 사용·점유한 데 대해 사용료 및 변상금 부과처분의 취소를 구함

【원고, 항소인】 에스에이치공사 (소송대리인 법무법인 강서 담당변호사 원용복) 【피고, 피항소인】 한국자산관리공사 (소송대리인 법무법인 푸른 담당변호사 홍진원 외 1인) 【제1심판결】 서울행정법원 2010. 10. 28. 선고 2010구합4957 판결 【변론종결】2011. 7. 21. 【주 문】 1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다. 【청구취지 및 항소취지】 1. 청구취지 피고가 2009. 11. 2. 원고에 대하여 한, ① 서울 은평구 진관동 (지번 1 생략) 하천 753㎡ 외 41필지(구체적인 내역은 별지 토지 목록 기재와 같다) 중 사용면적 10,850㎡에 대한 사용료 2,118,025,980원의 부과처분, ② 같은 동 (지번 2 생략) 대 34㎡의 점유면적 34㎡에 대한 변상금 15,147,070원의 부과처분, ③ 같은 동 (지번 3 생략) 임야 32㎡의 점유면적 32㎡에 대한 변상금 988,050원의 부과처분을, 각 취소한다. 2. 항소취지 제1심 판결 중 아래에서 취소를 구하는 부분에 해당하는 원고 패소 부분을 취소한다. 피고가 2009. 11. 2. 원고에 대하여 한, (i) 서울 은평구 지관동 (지번 1 생략) 외 41필지(구체적인 내역은 별지 토지 목록 기재와 같다) 중 사용면적 10,850㎡에 대한 사용료 2,118,025,980원의 부과처분, (ii) 같은 동 (지번 2 생략) 대 34㎡의 점유면적 34㎡에 대한 변상금 15,147,070원의 부과처분 중 13,580,130원 부분을 각 취소한다. (원고는 당초 청구취지 기재 각 처분의 취소를 구하였고, 제1심 법원은 그 중 위 ② 처분 중 변상금 13,580,130원을 초과하는 부분과 위 ③ 처분의 취소를 구하는 부분을 인용하고 원고의 나머지 청구를 기각하였는데, 이에 대하여 피고는 항소하지 아니하고 원고만이 패소 부분에 대하여 항소하였으므로, 이 법원의 심판범위는 청구취지 기재 ① 처분의 취소를 구하는 부분과 ② 처분 중 13,580,130원 부분의 취소를 구하는 부분에 한정된다.) 【이 유】 1. 처분의 경위 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 제3쪽 제8행에서 인용하는 제1심 판결의 별지 목록을 이 판결의 별지 ‘토지 목록’(각 필지별로 ‘사용면적’을 추가하고, 순번 제29번의 “(지번 4 생략)”을 “(지번 5 생략)”로 고침)으로 고치고, 제3쪽 제16행의 “이 사건 토지들을 협의매수하였다”를 “이 사건 ①토지 중 무상귀속으로 처리되지 않은 10,850㎡ 부분과 이 사건 ②, ③토지를 각 협의매수하였다”로 고치는 것 외에는 제1심 판결의 이유 제1항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다. 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 (1) 이 사건 ①처분에 대한 주장 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 제4쪽 제7행 및 제19행, 제5쪽 제6행 및 제16행, 제6쪽 제5행의 각 “이 사건 ①토지”를 각 “이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡”로 고치고, 제4쪽 제13행의 “그 현실적인 이용 상황이” 앞에 “이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡의”를 추가하며, 제6쪽 제1행의 “이 사건 ①토지의”부터 제2행의 “적용하였다“까지 부분을 ”이 사건 ①토지 중 서울 은평구 진관동 (지번 6 생략) 하천 240㎡의 사용면적 222㎡ 중 200㎡에 대한 사용료를 산정함에 있어 2004년부터 2006년도까지 개별공시지가가 존재함에도 비교표준지의 공시지가를 적용하여 계산함으로써 24,037,380원을 과다하게 부과하였다“로 고치는 것 외에는 제1심 판결의 이유 제2의 가.(1)항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다. (2) 이 사건 ②처분 중 변상금 13,580,130원 부분에 대한 주장 이 사건 ②토지에 대하여 변상금을 부과한 이 사건 ②처분은 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다(위에서 본 바와 같이 이 사건 ②처분 중 변상금 13,580,130원을 초과하는 부분과 이 사건 ③처분에 관한 부분은 이 법원의 심판범위에서 제외되었다). (가) 정당한 권원에 의한 점유 여부 구 도시개발법 제19조 제1항에 의하면, 이 사건 사업의 실시계획의 고시가 있는 때에는 구 국유재산법 제24조의 규정에 의한 사용·수익의 허가를 받은 것으로 보므로, 이 사건 사업의 실시계획인가 고시 이후의 원고의 이 사건 ②토지에 대한 점용은 정당한 권원에 의한 점용으로서 변상금 부과대상이 되는 권한 없는 점용으로 볼 수 없다. (나) 적용 법령 문제 설령 이 사건 ②토지의 점용이 변상금 부과대상이라고 하더라도, 도시개발사업 시행자가 사업구역에 편입된 국공유지를 실시계획인가에 따라 사용·수익 허가를 받은 것으로 의제되어 사용하는 경우 그 사용에 따른 사용료는 구 국유재산법이 아닌 공익사업법 규정에 따라 산정하여야 한다. 그럼에도 피고는 공익사업법의 규정에 따른 평가를 하지 아니하였다. 나. 관계 법령 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 이 판결의 별지 ‘추가하는 관계 법령’을 해당 부분에 추가하는 것 외에는 제1심 판결의 이유 제2의 나.항 및 그 별지 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다. 다. 판단 (1) 이 사건 ①처분에 대하여 (가) 사용료 면제 대상 여부 살피건대, 구 도시개발법 제65조 제1항은 ‘제11조 제1항 제1호 내지 제3호의 규정에 의한 시행자가 새로이 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 국유재산법 및 지방재정법 등의 규정에 불구하고 종전의 공공시설은 시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로이 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 행정청에 무상으로 귀속된다’고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 ‘제11조 제1항 제4호 내지 제7호의 규정에 의한 시행자가 새로이 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 행정청에 무상으로 귀속되며, 도시개발사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 행정청의 공공시설은 국유재산법 및 지방재정법 등의 규정에 불구하고 새로이 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위안에서 시행자에게 이를 무상으로 귀속시킬 수 있다’고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항 본문은 ‘지정권자는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 공공시설의 귀속에 관한 사항이 포함된 실시계획의 작성 또는 인가를 하고자 하는 때에는 미리 해당 공공시설의 관리청의 의견을 들어야 한다’고 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 ‘지정권자가 제3항의 규정에 의하여 관리청의 의견을 들어 실시계획의 작성 또는 인가를 한 경우 시행자는 실시계획에 포함된 공공시설의 점용 및 사용에 관하여 관계법률에 의한 승인·허가 등을 받은 것으로 보아 도시개발사업을 할 수 있다. 이 경우 당해 공공시설의 점용 또는 사용에 따른 점용료 및 사용료는 면제된 것으로 본다’고 규정하고 있는바, 위 규정에 의하면, 해당 관리청의 의견을 들어 종전의 공공시설 및 새로 설치되는 공공시설의 무상귀속에 관한 사항이 포함된 실시계획의 인가가 있는 경우 그 실시계획에 포함된 공공시설의 점용 및 사용에 따른 시행자의 점용료 및 사용료가 면제된 것으로 본다는 취지이다. 그런데 갑 제1호증의 1 내지 4, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제4호증의 1의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 (i) 2006. 12. 28. 고시된 ‘은평뉴타운 도시개발구역 개발계획변경 수립 및 실시계획변경 인가’의 제11항 실시계획변경인가의 조건에는 ‘5) 도시개발법 제65조에 의거한 공공시설 등의 무상귀속에 대하여는 관련 부서와 협의하여 무상귀속 여부를 결정할 것’, ‘6) 사업완료 후 공공시설 등의 귀속은 관련 규정에 적합하도록 조치할 것’이라고만 기재되어 있을 뿐, 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡ 부분에 대하여, 무상귀속에 관한 사항이 실시계획에 포함되어 인가되었다거나 그와 관한 해당 관리청의 의견을 들었다는 점을 인정할 자료가 없는 점, (ii) 원고도 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡ 부분은 그 현실적 이용현황이 공공시설로 이용되는 것이 아니라 잡종지 등으로 이용되고 있어 무상귀속 대상에서 제외되었던 것이라고 하고 있는 점, (iii) 서울특별시 은평구청장은 2009. 9.경 이 사건 ①토지를 기획재정부 및 피고에게 인계하면서 용도폐지 국유재산 인계·인수서를 작성하였고, 그 인계·인수서에는 ‘매각까지의 대부료 또는 사용료 등은 우리 부서와 협의 요함’이라는 내용이 기재되어 있는데, 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡ 부분은 매각 대상에 포함되어 있을 뿐, 무상 귀속되는 공공시설에 포함되어 있지 않았고, 인가된 실시계획상으로도 공공시설에는 포함되어 있지 않았던 점, (vi) 이 사건 ①토지는 바로 원고에게 귀속된 것이 아니라, 원래의 관리청인 국토해양부를 거쳐 기획재정부(위탁관리기관은 피고)에게 귀속되었다가, 그 중 사용면적 10,850㎡ 부분을 제외한 나머지 부분은 원고에게 무상 귀속되었고, 위 사용면적 10,850㎡ 부분은 협의매수로 원고가 이를 취득한 점 등을 종합하면, 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡ 부분은, 그에 관하여 해당 관리청의 의견을 들어 종전의 공공시설의 무상귀속에 관한 사항이 포함된 실시계획의 인가가 있는 경우로서 시행자의 점용료 및 사용료가 면제된 것으로 보아야 하는 경우에 해당한다고 볼 수 없고, 달리 인정할 증거가 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. {원고는, 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡ 부분은 무상귀속 대상 공공시설에 해당되는 것으로 보아야 함에도 실시계획인가에서 무상귀속 대상에 포함시키지 않았을 뿐이니 그에 대한 사용료는 면제된 것으로 보아야 한다는 취지로도 주장하나, 새로 설치되는 공공시설의 관리청 무상귀속 및 종전 공공시설의 시행자 무상귀속(구 도시개발법 제11조 제1항 제4호 내지 제7호의 시행자의 경우는 새로 설치한 공공시설의 설치비용 상당 범위 안에서 무상귀속) 여부와 종전 공공시설의 사용료 및 그 면제 여부는 서로 별개의 사항이라 할 것이고, 종전 공공시설 및 새로 설치되는 공공시설의 각 무상귀속 시기는 그 사업완료일이라 할 것인데(대법원 1999. 9. 3. 선고 99두3003 판결 등 참조), 종전 공공시설이 시행자 무상귀속 대상이라 하여 그것만으로 무상귀속 시점 이전의 사용료까지 당연히 면제되어야 한다고 볼 근거는 없으며, 다만, 구 도시개발법 제65조 제4항의 요건에 해당하는 경우 즉, 해당 관리청의 의견을 들어 종전 공공시설 및 새로 설치되는 공공시설의 무상귀속에 관한 사항이 포함된 실시계획의 인가가 있는 경우 그 실시계획에 포함된 공공시설의 점용 및 사용에 따른 시행자의 점용료 및 사용료가 비로소 면제되는 것이라고 할 것이므로, 설령 원고의 주장과 같이 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡가 시행자 무상귀속 대상 공공시설에 해당된다고 하더라도, 그것만으로 바로 구 도시개발법 제65조 제4항의 요건과 무관하게 사용료가 면제되어야 한다고 볼 수 없고, 더욱이 위 2006. 12. 28.자 ‘은평뉴타운 도시개발구역 개발계획변경 수립 및 실시계획변경 인가’에서 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡ 부분을 무상귀속 대상에 포함시키지 아니하였다고 하여 위 인가 자체가 당연무효라고 볼 수도 없으므로, 원고의 위 주장도 받아들일 수 없다.} (나) 사용료 부과 권한 유무 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 제8쪽의 제16행, 제17행, 제19행, 제20행, 제9쪽 제2행의 각 “이 사건 ①토지”를 각 “이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡”로 고치는 것 외에는 제1심 판결의 이유 제2의 다.(1)(나)항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다. (다) 사용료 산정 방법 1) 적용 법령 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 이유 제2의 다.(1)(다) 1)항 부분의 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다. 2) 개별공시지가 적용 여부 원고는, 피고가 이 사건 ①토지 중 서울 은평구 진관동 (지번 6 생략) 하천 240㎡의 사용면적 222㎡ 중 200㎡에 대한 사용료를 산정함에 있어 2004년부터 2006년도까지 개별공시지가가가 존재함에도 이에 의하지 않고 비교표준지의 공시지가를 적용하여 86,636,800원을 사용료로 부과하였는데, 위 200㎡ 부분에 관하여 2004년부터 2006년까지의 개별공시지가를 적용하여 계산한 2004년부터 2009년까지의 사용료는 62,599,420원이 되므로 그 차액 24,037,380원 상당 부분은 위법하다고 주장한다. 살피건대, 구 국유재산법 제25조 제1항, 구 국유재산법 시행령(2009. 7. 27. 대통령령 제216412호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 제1호는, 사용료를 계산함에 있어 재산가액은 토지의 경우 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 따라 최근 공시된 해당 토지의 개별공시지가(해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우에는 동법 제9조의 규정에 의하여 비교표준지 공시지가를 기준으로 산정한 금액을 말한다)를 적용하도록 규정하고 있는데, 갑 제4호증의 1, 갑 제6호증, 을 제1호증의 3, 을 제9호증 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 위 진관동 (지번 6 생략) 하천 240㎡에 대한 개별공시지가(㎡당)는 2004년은 441,000원, 2005년은 927,000원, 2006년은 1,000,000원이고, 2007년 이후는 개별공시지가가 없는 사실, 이 사건 ①처분에서 부과한 위 진관동 (지번 6 생략) 토지의 사용면적 중 200㎡에 관한 사용료는 86,636,800원(그 중 2006년까지의 사용료는 30,519,830원)이고 22㎡에 관한 사용료는 2,318,065원인 사실(아래 표 참조)을 인정할 수 있으나, 한편, 위 거시증거 및 갑 제6호증, 을 제1 내지 7, 9호증(각 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 ①토지 중 진관동 (지번 1 생략), (지번 7 생략), (지번 6 생략), (지번 8 생략), (지번 9 생략), (지번 10 생략), (지번 11 생략) 토지들에 대하여는 개별공시지가가 존재(위 (지번 11 생략) 토지는 2007년까지, 나머지 토지들은 2006년까지 존재)하나, 나머지 토지들에 대하여는 원고의 사용기간에 해당하는 개별공시지가가 존재하지 않는데, 위와 같이 개별공시지가가 존재하는 위 진관동 (지번 1 생략), (지번 7 생략), (지번 6 생략), (지번 8 생략), (지번 9 생략), (지번 10 생략), (지번 11 생략) 토지들의 사용면적 전부에 대하여, 원고 주장과 같이 비교표준지 공시지가를 기준으로 하지 아니하고 각 개별공시지가를 기준으로 하여 사용료를 산정할 경우에는, 이 사건 ①처분에서 비교표준지 공시지가를 기준으로 하여 산정한 사용료보다 오히려 월등히 많은 금액(그 차액은 무려 265,975,530원에 달한다)이 되는 사실을 인정할 수 있는바, 이에 의하면, 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡에 관하여 피고가 비교표준지의 공시지가를 기준으로 하여 사용료를 산정한 이 사건 ①처분이 위법하다고 볼 수 없고, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다(더욱이, 위 거시증거에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 피고로부터 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡ 부분을 협의매수할 당시 위와 같은 비교표준지의 공시지가를 적용하여 매매가액을 정한 사실을 인정할 수 있고, 여기에다가, 구 국유재산법 시행령 제26조 제2항 제1호가 토지의 경우 해당 토지의 개별공시지가가 없는 경우 비교표준지 공시지가를 기준으로 사용료를 산정하도록 규정하고 있는 점, 위와 같이 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡에 관하여 개별공시지가가 존재하는 토지들까지 비교표준지 공시지가를 기준으로 사용료를 산정하는 것이 원고에게 더 유리한 점 등을 종합하면, 원고와 피고 사이에서는 이 사건 ①토지의 객관적 가치에 관하여는 위와 같이 비교표준지의 공시지가를 기준으로 산정하기로 하는 내용의 묵시적 합의가 있었다고 봄이 상당하다). [참고] 피고가 부과한 위 진관동 (지번 6 생략) 하천 240㎡ 중 22㎡에 대한 사용료 계산내역 연도점유면적공시지가재산가액산출사용료전년도사용료조정사용료점유기간고지금액개시일종료일기간200422350,0007,700,000385,000385,000385,0002004-**-******-**-3111일11,602200522390,0008,580,000429,000429,000429,0002005-1-12005-12-311년429,000200622405,0008,910,000445,500429,000445,5002006-1-12006-12-311년445,500200722460,00010,120,000506,000445,500495,3962007-1-12007-12-311년495,396200822490,00010,780,000539,000495,396539,0002008-1-12008-12-311년539,000200922485,00010,670,000533,500539,000533,5002009-1-12009-9-29272일397,567합계2,318,065 산출사용료 증가율조정계수0%-0%-4%-14%1.11209%--1%- [참고] 피고가 부과한 위 진관동 (지번 6 생략) 하천 240㎡ 중 200㎡에 대한 사용료 계산내역〉 연도점유면적공시지가재산가액산출사용료전년도사용료조정사용료점유기간고지금액개시일종료일기간20042001,050,000210,000,00010,500,00010,500,00010,500,0002004-**-******-**-3111일316,43020052001,420,000284,000,00014,200,00014,200,00014,200,0002005-1-12005-12-311년14,200,00020062001,690,000338,000,00016,900,00014,200,00016,003,4002006-1-12006-12-311년16,003,40020072002,080,000416,000,00020,800,00016,003,40018,243,8702007-1-12007-12-311년18,243,87020082002,340,000468,000,00023,400,00018,243,87020,761,5202008-1-12008-12-311년20,761,52020092002,320,000464,000,00023,200,00020,761,52022,962,2402009-1-12009-9-29272일17,111,580합계86,636,800 산출사용료 증가율조정계수0%-0%-19%1.127030%1,140028%1.138012%1.1060 3) 사용 시기 살피건대, 구 도시개발법 제19조 제1항 제19호에 의하면, 실시계획을 인가할 때 지정권자가 해당 실시계획에 대하여 국유재산법에 따른 사용·수익의 허가 등에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 사용·수익의 허가 등을 받은 것으로 의제되는바, 위 인정사실 및 거시증거에 의하면, 도시개발사업의 구역에 편입된 이 사건 ①토지는 인가된 공사의 착공 시점에 이미 관계 행정기관의 장과의 협의가 마쳐져 사용허가를 받은 것으로 의제된 상태였고, 그 무렵부터 원고로서는 이 사건 ①토지를 아무런 제한 없이 사용할 수 있다 할 것이므로, 설령 원고의 주장과 같이 공사의 실제 착공이 늦어졌거나 일부 사용하지 않은 토지가 있었다고 하더라도, 그러한 사정만으로는 이 사건 ①토지 중 사용면적 10,850㎡에 대한 사용료 납부 의무가 면제된다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. (2) 이 사건 ②처분 중 변상금 13,580,130원의 부과처분에 대하여 (가) 정당한 권원에 의한 점용 여부 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 이유 제2의 다.(2)(가)항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다. (나) 공익사업법 규정 적용 여부 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 이유 제2의 다.(2)(나)항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다. (다) 사용시기 1) 살피건대, 갑 제2호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 원고는 2006. 10. 1.부터 이 사건 ②토지를 사용하기 시작한 사실을 인정할 수 있으므로, 특별한 사정이 없는 한, 이 사건 ②토지에 대하여는 2006. 10. 1. 이후의 기간 동안 발생한 변상금만을 부과할 수 있다. 2) 따라서 이 사건 ②토지에 대한 변상금 15,147,070원의 부과처분 중 2006. 10. 1. 이후의 기간 동안 발생한 13,580,130원의 변상금을 초과하는 부분{즉, 원고가 이 사건 ②토지를 실제로 사용하지 아니한 기간인 2006. 4. 21.부터 2006. 9. 30.까지의 변상금 1,566,950원(= 163일 × 2,451,350원 ÷ 255일, 갑 제4호증의 2)}은 위법하고, 나머지 변상금 부과처분 부분은 적법하다. 3. 결론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. [별지 생략] 판사 조인호(재판장) 반정모 이영풍