공장 부지에 골프연습장을 짓겠다며 개발행위허가를 신청했으나 지자체가 경관 훼손과 교통 악화를 이유로 불허하자 소송을 냄

- 1 - 서 울 고 등 법 원 제 2 행 정 부 판 결 사 건2009누24148 건축허가불허가처분취소 원고, 피항소인**** **** 소송대리인 법무법인 청목 담당변호사 **** 피고, 항소인남양주시장 소송대리인 법무법인 호민 담당변호사 ****, ****, **** 제 1 심 판 결의정부지방법원 2009. 7. 7. 선고 2008구합3635 판결 변 론 종 결2010. 4. 9. 판 결 선 고2010. 5. 7. 주 문 1. 제1심 판결을 취소한다. 2. 원고의 청구를 기각한다. 3. 소송총비용은 원고가 부담한다. - 2 - 청구취지 묏 항소취지 1. 청구취지 피고가 2008. 6. 24. 원고에 대하여 한 건축불허가처분을 취소한다. 2. 항소취지 주문과 같다. 이 유 1. 제1심 판결의 인용 이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는, 제1심 판결문 4쪽의 “2) 이 사건 처분의 재량권 일탈.남용 여부” 이하를 아래와 같이 고쳐 쓰는 외에는 제1심 판결 이유의 해 당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하 여 이를 그대로 인용한다. 2. 고쳐 쓰는 부분 2) 이 사건 처분의 재량권 일탈.남용 여부 가) 국토계획법의 관리지역 중 계획관리지역의 의미 및 그에 대한 개발행위허가기준 이 사건 신청지가 속해 있는 국토계획법의 관리지역 중 계획관리지역의 의미 및 그에 대한 법령상의 개발행위허가기준을 본다. 국토계획법 제6조는 국토의 용도에 따른 구분을 규정하고 있다. 같은 조 제2호에 의하면, 관리지역은 “도시지역의 인구와 산업을 수용하기 위하여 도시지역에 준하여 체계적으로 관리하거나 농림업의 진흥, 자연환경 또는 산림의 보전을 위하여 농림지역 또는 자연환경보전지역에 준하여 관리할 필요가 있는 지역”으로 정의된다. 국토계획법 - 3 - 제7조는 국가나 지방자치단체는 제6조에 따라 정하여진 용도지역의 효율적인 이용 및 관리를 위하여 그 용도지역에 관한 개발ᆞ정비 및 보전에 필요한 조치를 마련하여야 함을 규정한다. 같은 조 제2호에 의하면, 관리지역에 관하여는 “이 법 또는 관계 법률 에서 정하는 바에 따라 필요한 보전조치를 취하고 개발이 필요한 지역에 대하여는 계 획적인 이용과 개발을 도모하여야 한다.” 국토계획법 제36조는 국토해양부장관, 시ᆞ도 지사 또는 대도시 시장은 용도지역의 지정 또는 변경을 도시관리계획으로 결정함을 규 정하고 있다. 같은 조 제2호 다.목에 의하면, “도시지역으로의 편입이 예상되는 지역 또는 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ᆞ개발을 하려는 지역으로서 계획적ᆞ체계적 인 관리가 필요한 지역”을 계획관리지역으로 지정하도록 규정하고 있다. 국토계획법 제58조 제1항 제4호에 의하면, 특별시장ᆞ광역시장ᆞ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높 이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ᆞ호소ᆞ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루는 경우에만 개발행위허가를 하여야 하고, 같은 조 제3항의 개발행위 허가의 기준 등에 관하여 필요한 세부 사항의 위임 규정에 근거한 국토계획법 시행령 (2008. 7. 28. 대통령령 제20941호로 개정되기 전의 것) 제56조 제1항 [별표 1] 제1호 (라)목 (1)은 개발행위허가기준으로 “개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물 이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변 건축물 과 조화를 이루어야 하며, 도시계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합 할 것”을 규정하고 있다. 나) 재량행위의 재량권 일탈.남용 심사기준 재량행위에 대한 사법심사는, 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 - 4 - 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 그 재량판단의 심사기준으로 삼은 사유에 법령의 해석이나 법리의 오해, 사실의 오인 혹은 비례·평등의 원칙 위반 등의 위법이 있는지 여부를 판단 대상으로 삼아야 할 것이다(대법원 2008. 11. 27. 선고 2008두4985 판결 등 참조). 이 사건에서는, 원고가 주장하는 바와 같이 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위반하였는지가 문제되는데, 이 사건 처분에서의 비례의 원칙 적용대상은 ‘이 사건 골 프연습장을 신축할 수 없게 되는 데에 따른 원고의 재산권 행사 제한이라는 사익’과 피고가 처분 사유로 삼은 ‘이 사건 골프연습장이 주변의 자연경관 및 미관과 상호 조 화되기 어렵고, 그로 인해 도로의 미관이 훼손되며 교통사정이 악화될 우려’라는 공익 이다. 다) 인정사실 갑 제3, 4, 6, 7호증, 갑 제5호증의 1 내지 17, 을 제2호증의 1 내지 4, 을 제3, 5, 6, 7호증, 을 제8호증의 1, 2의 각 기재 및 영상, 제1심 법원의 현장검증결과에 변론 전체 의 취지를 종합하면 다음 사실이 인정된다. ① 이 사건 신청지(전부 16필지이다)의 지목 은 공장용지, 대지, 전, 도로, 잡종지, 답 등으로 되어 있는데, 공장용지로 되어 있는 필지 가 숫자도 가장 많고 면적도 가장 넓다. ② 원고는 1995. 3. 15.경 이 사건 신청지 중 일 부 토지를 매수하였고, 1997. 8. 20.경 그 지상(대지면적 3,489㎡)에 지하 1층, 지상 3층, 높이 10.8m, 건축면적 977.36㎡(연면적 2,799.68㎡)인 공장을 신축하였다. 원고는 1997. 12. 9.경 주식회사 ○○를 설립하여 그 본점 소재지를 위 공장 주소지로 등기한 후, 위 공 장에서 제전화 및 방진화 등을 생산, 판매하여 왔다. ③ 원고는 2006. 3. 9.경 이 사건 신 청지 중 나머지 토지를 매수하여 그 무렵 원고 앞으로 소유권이전등기를 마쳤다(다만, 이 사건 신청지 중 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○- ○공장용지 174㎡에 관하여는 원고 명의의 - 5 - 소유권이전등기가 마쳐져 있지 않다). ④ 이 사건 신청지의 남서쪽에는 LPG 가스충전소 와 배드민턴 체육관이 있고, 북동쪽 약 250m 지점에는 건설폐기물처리업체가 있다. 이 사건 신청지의 북쪽에는 ○○천과 기존 국도 ○○호선이 있고 그 너머에는 ○○레미콘 공장이 있다. 그리고 이 사건 신청지의 동쪽 및 남쪽으로는 곳곳에 흰색 비닐하우스가 있 는 넓은 농지가 펼쳐져 있으며, 동쪽 농지 너머 약 500m 부근에는 ○○물류센터, ○○택 배 물류센터, ●●레미콘 건물 등이 있다. 이 사건 신청지 주변에 산재해 있는 창고 및 비 닐하우스 등은 대부분 높이 약 8미터 이하의 구조물이다. 이 사건 골프연습장의 철탑 입 면도에 의하면 철탑의 높이는 52m이고 골프연습장의 길이는 119m이다. ⑤ 건설교통부 서울지방국토관리청은 기존 ○○번 국도를 대신하여 ○○번 국도를 새로 개설할 예정인 데, 새로 개설될 ○○번 국도는 이 사건 신청지와 연접하여 있다. 다만, 새로 개설되는 ○ ○번 국도는 교량 등을 이용하여 이 사건 신청지보다 약 10m 높여 개설될 예정이다. ⑥ ○○○시는 2007. 11. 2. “지역의 개성을 살린 경관형성 방안 및 사례”를 주제로 “명품도 시 ○○○ 경관 포럼”을 개최하였고, 2008. 1. 19.에는 “제1회 도시이미지 명품포럼”을 개 최하였으며, 2008. 3. 13. ~ 2008. 3. 14.에는 “디자인 도로 국제심포지엄”을 개최하였다. 위와 같은 일련의 심포지엄 등은 도시의 경관 및 색채를 개선하여 이른바 “명품도시 ○ ○○”를 만들기 위한 노력의 일환으로 진행되었다. ⑦ 이 사건 신청지 인근에는 진접택지 개발지구가 조성되고 있고, 이 사건 신청지는 편도 1차로의 도로에 접하고 있다. ⑧ 피고 가 현재까지 ○○○시에 속하는 계획관리지역의 도로변에 있는 토지에 골프연습장 건축 을 허가한 사례가 없고, ○○○시에는 도로변에 건축되어 있는 골프연습장이 없다. 라) 판단 먼저, 이 사건 신청지 주변에는 이 사건 골프연습장과 비슷한 규모의 큰 건물이 없 - 6 - 어서 이 사건 골프연습장이 건축되는 경우에는 주변의 미관을 크게 훼손하게 될 것으로 보인다(이 사건 신청지 인근에 있는 건물 중 비교적 규모가 큰 ○○물류센터 등은 이 사 건 골프연습장보다는 규모가 훨씬 작을 뿐만 아니라 이 사건 신청지로부터 다소 떨어져 있어서 이 사건 신청지 주변의 미관에 영향을 끼친다고 보기는 어렵다). 또한, 피고가 현 재까지 ○○○시에 속하는 계획관리지역의 도로변에 있는 토지에 골프연습장 건축을 허 가한 사례가 없고, ○○○시에는 도로변에 건축되어 있는 골프연습장이 없다. 이러한 상 황에서, 이 사건 골프연습장 신축을 허가하게 되면 향후 이와 유사한 신청을 거부할 명분 이 없어지게 질 것이다. 더구나, 피고는 도시의 미관과 색채를 개선하여 “명품도시 ○○ ○”를 만들기 위하여 여러 차례 심포지엄을 개최하는 등 노력을 기울여 왔다. 거기에, 원 고가 이 사건 골프연습장 이외에 체육도장까지 신축하고자 하는 점, 진접택지개발예정지 구가 이 사건 신청지 인근에 있고, 이 사건 신청지로의 진출입로가 편도 1차로 도로인 점 등에 비추어 보면, 이 사건 골프연습장이 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 않는다고 단정하기도 어렵다. 결국, 이 사건 골프연습장 건축을 허가하는 경우에 피고는 ○○○시 의 도시 미관 확보와 교통사정의 악화 방지라는 공익 목적을 달성할 수 없게 될 것이다. 한편, 원고가 이 사건 신청지 중 일부에서 10여년 이상 공장을 운영하여 왔고, 현재 에도 그 공장을 운영하고 있는 점, 원고가 2006. 3. 9.경 이 사건 신청지 중 이미 소유하 고 있던 토지를 제외한 나머지 토지를 매수할 당시 이 사건 신청지가 계획관리지역에 속 하는 토지이고, 계획관리지역에서 개발행위를 하는 경우에는 피고의 허가를 받아야 함을 잘 알고 있었을 것인 점, 원고가 이 사건 골프연습장보다 작은 규모의 건물 또는 구조물 건축허가를 받을 여지는 여전히 남아있는 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 신청지에서 이 사건 골프연습장을 건축하고자 하는 원고의 재 - 7 - 산권 행사가 제한된다고 하더라도, 이 사건 골프연습장 건축을 허가하는 경우에 앞에서 본 공익 목적을 달성할 수 없게 되는 사정에 비추어 보면, 그와 같이 재산권 행사가 제한 된다는 사정만으로는 이 사건 처분에 관련 공익과 사익을 비교·형량함에 있어서 비례의 원칙을 위반한 위법이 있다고 단정할 수 없다. 따라서, 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위반한 것으로서 위법하다는 원고의 주장은 이유 없다. 3) 신뢰보호의 원칙 위반 여부 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명 을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀 책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인 의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분 을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우 가 아니어야 한다(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결, 2006. 2. 24. 선고 2004두 13592 판결 등 참조). 그리고 위 요건의 하나인 행정청의 공적 견해표명이 있었는지의 여 부를 판단하는 데 있어서는 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적 인 경위 및 그에 대한 상대방의 신뢰가능성 등에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 한다 (대법원 2006. 4. 28. 선고 2005두9644 판결). 갑 제4, 9, 10호증의 각 기재에 의하면, 원고가 2006. 3. 9.경 이 사건 신청지 중 기존 에 소유하고 있던 토지를 제외한 나머지 토지를 매수할 당시 이 사건 신청지를 “골프연 - 8 - 습장”(그 규모는 기재되어 있지 않다)으로 이용하는 것도 그 여러 이용목적 중의 하나로 기재하여 토지거래계약허가를 받은 사실, 그 무렵 원고가 이 사건 신청지를 대상 토지로 하여 이 사건 골프연습장보다 작은 규모의 골프연습장 건축허가 신청서를 2006. 3.자로 작성한 사실(실제로 그 건축허가 신청을 하였는지, 그 신청이 무슨 사유로 불허가 되었는 지는 기록상 확인할 수 없다), 이 사건 골프연습장의 건축허가에 관하여 2008. 3. 14. 개 최된 제10차 ‘○○○시 건축설계자문단’의 자문 결과는 “1. 입면 창호 패턴에 대하여 일 치 요망(2, 3동 입면) 2. 색상부분 일치 요망”이라는 조건을 붙여 허가할 수 있다는 것인 사실은 인정된다. 그러나, 위 인정사실만으로는 피고가 이 사건 골프연습장 건축을 허가하겠다는 공적 인 견해를 표명한 것으로 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다[갑 제4호증 (2008년 제10차 ○○○시 건축설계자문단 결과 통보)에도 “자문을 통하여 가결된 사항이 라 하더라도, 이는 건축허가를 득한 것이 아닌 별개의 절차임을 알려 드립니다”라고 명시 되어 있다]. 따라서, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된 것으로서 위법하다는 원고의 주장 도 이유 없다. 3. 결론 그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하여야 할 것이다. 제1심 판결은 이와 결론이 달라 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. - 9 - 재판장 판사 김병운 _________________________ 판사 이정민 _________________________ 판사 권덕진 _________________________