지상변압기 21개소 47면 옥외광고물 표시허가 거부 분쟁

- 1 - 제 주 지 방 법 원 제 1행 정 부 판 결 사 건2020구합5786 옥외광고물 등 표시허가 신청 불허가처분 취소 청구의 소 원 고A 피 고**** 변 론 종 결2021. 5. 11. 판 결 선 고2021. 7. 6. 주 문 1. 피고가 2019. 11. 26. 원고에게 한 옥외광고물 표시허가 거부 처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 ○ 마케팅, 홍보, 광고대행업 등을 목적으로 설립된 주식회사인 원고는 2015. 11. - 2 - 18. B공사와 사이에 B공사 소유 지상변압기 등을 활용하여 옥외광고를 실시하는 협약 을 체결하고, 이에 따라 ****에 총 27개의 지상변압기 이용 옥외광고물 게 시시설(이하 ‘이 사건 게시시설’이라 한다)을 설치하였다. ○ 원고는 2019. 10월 이 사건 게시시설에 [별지1] 기재 옥외광고물(이하 ‘이 사건 광고물’이라 한다)을 설치하기 위하여, **** 옥외광고심의위원회(이하 ‘심의 위원회’라 한다)에 이에 대한 심의를 신청하였다. ○ 심의위원회는 2019. 10. 30. 원고의 위 심의신청에 대하여 ‘공익목적 광고물을 비 조명으로 계획하시기 바랍니다’라는 내용으로 조건부 의결하였다. ○ 원고는 2019. 11. 20. 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률(이 하 ‘옥외광고물법’이라 한다) 제3조 제1항에 따라 피고에게 이 사건 게시시설 중 제주 시 C동 등 21개소 합계 47면에 이 사건 광고물을 설치하는 내용의 옥외광고물 표시허 가를 신청하였는데, 피고는 2019. 11. 26. ‘이 사건 광고물은 공익 목적 광고에 해당하 지 아니하여 심의위원회가 의결한 조건에 반한다’는 이유로 허가를 거부하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). ○ 원고는 이 사건 처분에 불복하여 행정심판청구를 하였으나 **** 행정 심판위원회는 2020. 4. 23. 이를 기각하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 7, 8, 14호증, 을 제1호증(가지번호 있는 것 은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 [별지2] 기재와 같다. 3. 원고 주장의 요지 - 3 - 이 사건 처분은 아래와 같은 위법이 있으므로 취소되어야 한다. 가. 제1주장 : 이 사건 광고물이 공익 목적 광고에 해당하지 아니한다는 이유로 원고 가 신청한 표시허가를 거부할 법률상 근거가 없다. 나. 제2주장 : (생략) 다. 제3주장 : (생략) 4. 판단 가. 제1주장에 대하여 1) 헌법 제21조 제1항은 현대 자유민주주의의 존립과 발전에 필수불가결한 기본 권으로 표현의 자유를 보장하고 있는바, 광고물도 사상.지식.정보 등을 불특정 다수 인에게 전파하는 것으로서 표현의 자유에 의한 보호를 받는 대상이 되고, 상업광고 또 한 표현의 자유의 보호영역에 속한다(헌법재판소 2002. 12. 18. 선고 2000헌마764 결 정, 2005. 10. 27. 선고 2003헌가3 결정 등). 한편, 헌법 제15조는 직업수행의 자유 내 지 영업의 자유도 보장하고 있는바, 상업광고를 제한하는 것은 직업수행의 자유도 동 시에 제한하게 된다(위 2003헌가3 결정 등). 따라서 이러한 상업광고를 제한하기 위해 서는 헌법 제37조 제2항에 따라 법률상 근거가 있어야 한다. 2) 옥외광고물법은 ‘이 법을 적용할 때에는 국민의 정치활동의 자유 및 그 밖의 자유와 권리를 부당하게 침해하지 아니하도록 주의하여야 한다’고 명시하면서(제2조의 2), 도로에 대통령령으로 정하는 광고물을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사에게 허가를 받거나 신고를 하도록 정하고 있다(제3조 제1항 제5 호). 그리고 **** 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제451조 제2항 의 위임에 따라, 구 **** 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관 - 4 - 한 조례(2020. 6. 10. ****조례 제2549호로 개정되기 전의 것)는 제2조 제1 항 제7호에서 옥외광고물법 시행령 제3조 제11호의 공공시설물 이용 광고물 1) 의 경우 ****지사의 허가를 받도록 정하는 한편, 제6조에서 그 허가기준으로 ‘옥외광 고물법 제5조의 금지광고물에 해당하지 않을 것(제1호)’, ‘같은 조례 제3 내지 5장에서 규정한 표시방법을 준수할 것(제2호)’, ‘표시기간 기준에 맞을 것(제3호)’, ‘그 밖에 제주 특별자치도지사가 심의위원회 심의를 거쳐 고시한 기준(제4호)’을 열거하고 있다. 3) 이에 이 사건을 살피건대, 우선 이 사건 광고물이 옥외광고물법 제5조에서 정 하고 있는 각 금지광고물에 해당하지 아니함은 분명하다(피고가 위 조항에 근거하여 이 사건 처분을 한 것도 아니다). 다음으로, 위 조례 제3 내지 5장의 규정 중 제10조는 광고물의 일반적 표시방 법을, 제22조는 공공시설물 이용 광고물의 표시방법을 각 제한하고 있으나, 이는 모두 광고물의 크기, 위치, 형태, 설치방법, 재질 등 그 물리적 특성 내지 형식적 표현방법을 제한하는 것이지 해당 광고물의 목적, 공익성 유무 등 그 실질적 내용을 심사하여 허 용 여부를 결정하는 것이 아니다. 그밖에 달리 이 사건 광고물이 공익 목적의 광고가 아니라는 이유로 그 허가를 거부할 수 있는 법률상의 근거는 찾아볼 수 없다. 4) 피고는 이에 대하여, 공공시설물 이용 광고물에 대한 허가는 재량행위이므로 이에 대한 사법심사는 재량권 일탈.남용 여부의 판단에 그쳐야 하고, 피고가 심의위 원회의 조건부 의결에 따라 이 사건 처분을 한 이상 재량권을 일탈하거나 남용하였다 고 볼 수 없다고 주장한다. 1) 공공의 목적을 위하여 설치하는 인공구조물 또는 편익시설물에 표시하는 광고물을 말하는데, 이 사건 광고물은 공공시설인 지상변압기에 표시되는 광고물로서 이에 해당한다. - 5 - 그러나 공공시설물 이용 광고물에 대한 허가는 그 요건.기준의 많은 부분이 불확정개념으로 규정되어 있어 이에 부합하는지의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있다는 점에서는 재량행위에 해당한다고 할 것이나, 법률에서 정한 바 없는 요건의 충족을 요구하거나 나아가 이를 충족하지 못하였다는 이유로 허가를 거부할 수 있다는 의미의 재량권까지 행정청에 부여되어 있다고 할 수는 없다. 따라서 위에서 본 바와 같이 공익 목적 광고가 아니라는 사유로 이 사건 광고 물에 관한 허가를 거부할 법률상 근거가 없는 이상 2) 이 사건 처분은 이미 위법하고, 심의위원회에서 공익 목적 광고에 한하여 허가하도록 의결하였고 피고는 그 의결에 따 랐다는 사정만으로 이와 달리 볼 수 없다. 나. 제2주장, 제3주장에 대하여 위 가.항과 같이 이 사건 처분은 그 처분사유의 법률상 근거가 없어 위법하다고 판단하는 터이므로, 원고의 제2주장, 제3주장에 대하여 굳이 더 살피지 아니한다. 5. 결론 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 할 것이므로, 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사김현룡 2) 피고는 이 사건 처분을 하면서 불허가의 근거가 되는 조항을 특정하여 제시하지도 아니하였다. - 6 - 판사조정익 판사김연준 - 7 - [별지2] 관계 법령 ▣ 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1.“옥외광고물”이란 공중에게 항상 또는 일정 기간 계속 노출되어 공중이 자유로이 통행하는 장소에서 볼 수 있는 것(대통령령으로 정하는 교통시설 또는 교통수단에 표시되는 것을 포함한다)으로서 간판 ᆞ디지털광고물(디지털 디스플레이를 이용하여 정보ᆞ광고를 제공하는 것으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다)ᆞ입간판ᆞ현수막ᆞ벽보ᆞ전단과 그 밖에 이와 유사한 것을 말한다. 2.“게시시설”이란 광고탑ᆞ광고판과 그 밖의 인공구조물로서 옥외광고물(이하 “광고물”이라 한다)을 게 시하거나 표시하기 위한 시설을 말한다. 3.“옥외광고사업”이란 광고물이나 게시시설을 제작ᆞ표시ᆞ설치하거나 옥외광고를 대행하는 영업을 말 한다. 제2조의2(적용상의 주의) 이 법을 적용할 때에는 국민의 정치활동의 자유 및 그 밖의 자유와 권리를 부당하게 침해하지 아니하도 록 주의하여야 한다. 제3조(광고물등의 허가 또는 신고) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역ᆞ장소 및 물건에 광고물 또는 게시시설(이하 “광고물등”이 라 한다) 중 대통령령으로 정하는 광고물등을 표시하거나 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ᆞ특별자치도지사ᆞ시장ᆞ군수 또는 자치구의 구청장(이하 “시장등”이라 한다)에게 허가를 받거나 신고하여야 한다. 허가 또는 신고사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 5. 도로ᆞ철도ᆞ공항ᆞ항만ᆞ궤도ᆞ하천 및 대통령령으로 정하는 그 부근의 지역 제5조(금지광고물등) ① 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 광고물등을 표시하거나 설치하여서는 아니 된다. 1. 신호기 또는 도로표지 등과 유사하거나 그 효용을 떨어뜨리는 형태의 광고물등 1의2. 소방시설 또는 소방용품 등과 유사하거나 그 효용을 떨어뜨리는 형태의 광고물등 - 8 - 2. 그 밖에 교통수단의 안전과 이용자의 통행안전을 해칠 우려가 있는 광고물등 3.「사행산업통합감독위원회법」 제2조 제1호 가목부터 다목까지에 따른 사행산업의 광고물등. 다 만, 사행산업통합감독위원회에서 직접 표시ᆞ설치하는 광고와 사행산업사업자가 영업장 및 장외 발매소의 위치를 표시ᆞ안내하기 위하여 영업장 및 장외발매소에 설치하는 광고물등은 제외한다. ② 누구든지 광고물에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 내용을 표시(제2호 및 제3호의 경우에는 제작 을 포함한다)하여서는 아니 된다. 1. 범죄행위를 정당화하거나 잔인하게 표현하는 것 2. 음란하거나 퇴폐적인 내용 등으로 미풍양속을 해칠 우려가 있는 것 3. 청소년의 보호ᆞ선도를 방해할 우려가 있는 것 4. 「사행산업통합감독위원회법」 제2조 제1호 라목부터 바목까지에 따른 사행산업의 광고물로서 사 행심을 부추기는 것 5. 인종차별적 또는 성차별적 내용으로 인권침해의 우려가 있는 것 6. 그 밖에 다른 법령에서 광고를 금지한 것 ▣ 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 시행령 제3조(옥외광고물의 분류) 옥외광고물(이하 “광고물”이라 한다)은 다음 각 호와 같이 분류한다. 11. 공공시설물 이용 광고물: 공공의 목적을 위하여 설치하는 인공구조물 또는 편익시설물에 표시하는 광고물 ▣ **** 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제451조(옥외광고물 등의 관리에 관한 특례) ② 「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률」 제3조 제1항 각 호 외의 부분 전단, 같은 항 제5호ᆞ제6호, 같은 조 제3항, 제4조 제1항ᆞ제2항, 제6조 제2항 본문ᆞ단서, 제7조 제3항, 제9조 제1항 전단ᆞ후단, 같은 조 제2항ᆞ제3항, 제10조의2 제3항, 제10조의3 제1항 본문, 제11조 제2항, 제12조 제1항ᆞ제4항ᆞ제5항, 제14조 각 호 외의 부분 본문 및 제20조 제3항(이양된 권한에 따른 과 - 9 - 태료의 부과ᆞ징수에 한정한다)에서 대통령령으로 정하도록 한 사항은 도조례로 정할 수 있다. ▣ 구 **** 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 조례(2020. 6. 10. ****조례 제2549호로 개정되기 전의 것) 제2조(허가 대상 광고물 및 게시시설) ① 「**** 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주특별법”이라 한다) 제451조 제2항 및 「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제3조 제 1항 각 호 외의 부분 전단에 따라 ****지사(이하 “도지사”라 한다)의 허가를 받아 표시 또 는 설치(이하 “표시”라 한다)를 하여야 하는 광고물은 다음 각 호와 같다. 1. 「옥외광고물 등 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 시행령」(이하 “영”이라 한다) 제3조 제 1호에 따른 벽면 이용 간판(이하 “벽면 이용 간판”이라 한다) 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당 하는 것 7. 영 제3조 제11호에 따른 공공시설물 이용 광고물(이하 “공공시설물 이용 광고물”이라 한다) 제6조(허가 및 신고 수리의 기준) 제주특별법 제451조 제2항 및 법 제3조 제3항에 따른 허가 및 신고 수리의 기준은 다음 각 호와 같다. 1. 광고물등의 표시가 법 제5조에 따라 금지되는 것이 아닐 것 2. 광고물등의 표시방법은 제3장부터 제5장까지의 규정을 준수할 것 3. 광고물등의 표시기간은 별표 1의 기준에 맞을 것 4. 그 밖에 도지사가 필요하다고 인정하여 심의위원회 심의를 거쳐 고시한 것 제10조(일반적 표시방법) ① 제주특별법 제451조 제2항 및 법 제3조 제3항에 따른 광고물등의 표시방법은 이 장에서 정하는 바에 따른다. ② 광고물의 문자는 원칙적으로 한글맞춤법, 국어의 로마자표기법 및 외래어표기법 등에 맞추어 한글로 표시하여야 하며, 외국문자로 표시할 경우에는 특별한 사유가 없으면 한글과 병기하여야 한다. ③ 광고물등은 상품ᆞ업소 등을 상징하는 도안 등으로 표시할 수 있다. ④ 광고물등은 제주국제자유도시의 경관 형성을 위하여 제주경관 및 특색을 살린 옥외광고물 모델 및 가 - 10 - 이드라인을 수립하여 안전에 지장이 없는 범위에서 심의위원회의 심의를 거쳐 고시한 후 표시하게 할 수 있다. ⑤ 광고물등은 보행자 및 차량의 통행 등에 지장이 없도록 표시하여야 하며, 바람이나 충격 등으로 인하 여 떨어지거나 넘어지지 않도록 하여야 한다. ⑥ 광고물등에는 형광도료 또는 야광도료(도료를 바른 테이프를 포함한다)를 사용해서는 아니 된다. ⑦ 지면이나 건물, 그 밖의 인공구조물 등에 고정되어야 하며, 이동할 수 있는 간판을 설치해서는 아니 된다. 다만, 제17조의 입간판인 경우는 예외로 한다. ⑧ 한 업소에서 표시할 수 있는 간판(창문 이용 광고물을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 총수량은 다음 각 호와 같다. 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 상업지역: 3개 이하 2. 제1호에서 규정한 지역을 제외한 지역: 2개 이하 3. 제1호 및 제2호에도 불구하고 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 1개를 추가할 수 있 다. 이 경우 각 목을 중복하여 적용할 수 없다. 가. 도로의 굽은 지점에 접한 업소이거나 건물의 앞면과 뒷면에 도로를 접한 업소 나. 건물의 바닥면적의 합계가 300제곱미터 이상을 사용하고 있는 업소. 다만, 도지사가 심의위 원회의 심의를 거쳐 제7항 본문에 따른 간판의 총수량을 초과하여 표시할 필요가 있다고 인 정하는 업소로 한정한다. ⑨ 제8항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 업소가 2개 이상의 건물을 사용하는 경우에 는 각 건물을 한 업소로 보아 간판의 총수량을 각각 산정할 수 있다. 1. 「의료법」에 따른 종합병원 2. 「유통산업발전법」에 따른 대규모 점포 등록을 한 업소 3. 그 밖에 도지사가 심의위원회의 심의를 거쳐 인정한 업소 ⑩ 제8항에 따라 한 업소에서 표시할 수 있는 간판의 총수량을 산정함에 있어 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 총수량에 포함하지 아니한다. 1. 제2조 제1항에 따른 타사광고 2. 한 면의 면적이 0.36제곱미터 이하의 벽면 이용 간판 1개 - 11 - 3. 한 면의 면적이 0.36제곱미터 이하이고, 두께가 0.2미터 이하로서 간판의 바깥쪽 끝부분은 벽면 으로부터 0.8미터를 초과하지 아니한 돌출간판 1개 4. 제3조 제1항에 따른 공연간판 5. 한 업소마다 표시면적이 0.75제곱미터 이하로 표시하는 연립형 간판(2개 이상의 업소를 하나의 간판에 표시하는 것을 말한다. 이하 같다). 다만, 벽면 이용 간판인 경우 제2호와 중복하여 적용 할 수 없다. 6. 주유소 또는 가스충전소의 차양면의 측면에 상호ᆞ정유사 등의 명칭을 표시하거나 상호를 현수식 으로 표시하는 벽면 이용 간판 2개 이내 7. 물가안정, 품질인증 등을 위해 표시한 간판으로서 심의위원회의 심의를 거쳐 표시하도록 결정한 경우 ⑪ 제1항부터 제10항까지의 규정에 따른 표시방법 외에 광고물등의 표시방법은 다음 각 호의 기준에 따 른다. 1. 연막이나 연기 등 기체를 사용하여 표시하지 않을 것 2. 낙뢰의 우려가 있는 광고물등에는 「건축물의 설비기준 등에 관한 규칙」 제20조에 따라 피뢰설 비를 설치하고 관리할 것 ⑫ 광고물등의 면적은 다음 각 호에 따라 산정한다. 1. 광고물등의 삼각형ᆞ사각형ᆞ원형 등 판형태로 제작되어 면적의 산정이 가능한 경우: 일반적 면 적 계산방식 적용 2. 입체형으로 제작된 광고물등으로서 면적 산정이 곤란한 경우: 최대 외곽선을 가상 연결한 면적 또는 단면적의 70퍼센트에 면수를 적용 3. 면적의 산정은 개별 광고물등 단위로 하며, 각 면의 면적을 합산한 총 면적의 소수점 세자리에서 반올림 할 것 ⑬ 연립형간판의 게시시설은 토지ᆞ건물 등의 소유자가 지역여건ᆞ업소의 수 등을 고려한 표시계획을 수 립하여 허가 또는 신고를 거쳐 다음 각 호에 따라 설치한다. 1. 연립형간판의 게시시설을 설치할 수 있는 광고물등은 벽면 이용 간판, 돌출간판, 지주 이용 간판 으로 하되, 규격 및 표시방법 등은 개별 광고물등의 표시방법에 따를 것 - 12 - 2. 업소의 증감 또는 변경을 고려하여 개별 간판의 교체가 용이한 구조ᆞ재질 등으로 설치할 것 ⑭ 도지사는 「건축법」 제22조에 따른 사용승인 전이라도 연립형간판의 게시시설을 허가 또는 신고수 리 할 수 있으며, 건축물의 공사와 함께 게시시설의 설치를 하게 할 수 있다. 제22조(공공시설물 이용 광고물의 표시방법) ① 공공시설물 이용 광고물은 다음 각 호의 공공시설에만 표시할 수 있다. 3. 편익시설물인 휴지통ᆞ벤치ᆞ지상변압기함ᆞ공공자전거보관대ᆞ공중전화부스ᆞ부가서비스가 결합 된 부스 및 클린하우스 ② 공공시설물 이용 광고물의 표시는 다음 각 호의 기준에 따라 표시하여야 한다. 1. 공공시설물의 효용을 해치지 말 것 2. 도지사가 지정하는 부분에 표시할 것 3. 표시면적은 공공시설물 면적의 4분의 1 이내일 것 4. 도지사 또는 공공시설 운영자는 공공시설물에 광고물을 표시하려면 광고물 표시계획을 수립하여 도지사와 협의하고, 심의위원회의 심의를 거칠 것 5. 공공시설 이용 광고물에는 광원이 직접 노출되거나 빛의 점멸ᆞ화면변환 또는 동영상 변화가 있 는 네온류, 전광류를 사용하거나 디지털광고물을 표시하지 말 것. 다만, 도지사가 특히 필요하다 고 인정하여 심의위원회 심의를 거친 경우에는 정지화면으로 표시할 수 있다. 6. 그 밖에 지역 특성, 보행자 및 차량의 통행과 안전, 도시미관 및 쾌적한 생활환경 조성을 위하여 특히 필요하다고 인정되는 경우 심의위원회의 심의를 거쳐 도지사가 표시방법을 고시하는 경우 이 기준을 따를 것 끝.