해군기지 사업 부지의 절대보전지역을 해제·축소하는 처분을 내리고 고시함

- 1 - 제 주 지 방 법 원 행 정 부 판 결 사 건2010구합34 절대보전지역변경처분무효확인 2010구합218(병합) 절대보전지역변경(해제)처분무효확인 등 원 고1. **** **** **** **** 대표자 회장 **** 2. **** (42****-1******) **** **** **** 3. **** (59****-1******) **** **** ****-* 위 원고들 소송대리인 법무법인 해오름, 변호사 권범 위 원고들 소송복대리인 변호사 신용인 원고(선정당사자)**** (57****-1******) **** **** **** 피 고**** 소송수행자 검사 임풍성, 공익법무관 박정현 강**, ****, ****, 소송대리인 변호사 현순도 - 2 - 변 론 종 결2010. 11. 17. 판 결 선 고2010. 12. 15. 주 문 1. 원고(선정당사자) 및 원고들의 소를 모두 각하한다. 2. 소송비용은 원고(선정당사자) 및 원고들이 부담한다. 청 구 취 지 주위적으로, 피고가 2009. 12. 23. **** **** 해안변지역 105,295㎡에 대하여 한 절대보전지역변경처분이 무효임을 확인한다. 예비적으로, 위 처분을 취소한다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 해군본부는 국방부의 민.군 복합형 관광미항(제주해군기지)사업시행을 위하여 2009. 9. 22. 피고에게 사업계획대상토지 중 절대보전지역인 **** **** 105,295 ㎡에 대한 절대보전지역지정의 해제를 요청하였다. 나. 이에 피고는 도의회의 동의를 얻어 2009. 12. 23. 절대보전지역으로 지정되어 있 었던 **** **** 826,194㎡ 중 105,295㎡에 관하여 절대보전지역을 변경(축소)하 고, 이를 고시하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정 근거] 갑2호증, 을2호증의 1, 2, 변론 전체의 취지 2. 당사자의 주장 - 3 - 원고(선정당사자) 및 원고들(이하에서는 모두를 ‘원고들’이라고만 한다)은, 피고의 이 사건 처분은 ① 처분에 앞서 주민의견 청취절차를 거치지 않았고, ② 도의회의 동의에 는 그 절차상 안건심의규정위반.표결방법위배.일사부재의의 원칙 위배의 하자가 있 을 뿐 아니라, ③ 제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례가 정하는 절대보전지역 지정과 변경기준 및 절차에 관한 규정을 지키지도 않았으며, ④ **** 지역주민의 반 대가 심하다는 점, 이 사건 해안변지역의 자연경관이 매우 아름다우며 특이한 암반대 로 구성되어 있는 점, 멸종위기종 2급 동물인 붉은발 말똥게가 서식하고 있으며 인근 에 ****과 **** 및 ****가 위치해 있어 자연환경을 보전할 필요성이 매우 높은 점, 이 사건 해안변지역이 절대보전지역에서 해제되어 매립될 경우 그 해당지역 은 물론 인근 지역과 바다의 자연환경을 극도로 훼손시키는 등 자연환경적으로 엄청난 부작용이 예상된다는 점, 제주사회에서는 **** **** **** 해안이 해군기지의 최적지라는 의견이 사실상 공론화되었다는 점 등을 고려하지 아니한 것으로 재량권을 일탈.남용하였다 할 것인바, 그 절차적.실체적 위법이 중대하고 명백하므로 무효이 고, 가사 그 위법의 정도가 무효에 해당하지 아니라고 하더라도 취소되어야 한다고 주 장한다. 이에 대하여 피고는 이 사건 처분은 소유권행사를 제약하던 절대보전지역지정처분을 해제하는 수익적 처분으로서 어느 누구의 권리도 침해하는 처분이 아닐 뿐 아니라 그 자체가 해군기지건설을 허용하는 처분은 아니므로 이 사건 처분의 직접 상대방이 아닌 원고들에게는 해군기지 건설계획 자체에 관한 처분의 취소를 구할 법률상 보호되는 이 익이 있는지 여부는 별론으로 하고 이 사건 처분의 취소를 구할 수 있는 법률상 보호 되는 이익이 없으므로 이 사건 소는 원고적격이 없는 사람들에 의한 소로서 부적법하 - 4 - 다 할 것이고, 가사 그렇지 않다고 하더라도 이 사건 처분은 법령이 정하는 절차와 요 건에 따라 이루어진 적법한 처분이라 주장한다. 3. 이 사건 소의 적법여부 가. 법률상 보호되는 이익 먼저 피고의 본안전 항변에 관하여 살피건대, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3 자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효확인 등을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하 고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없으므로(대법원 1995. 6. 30. 선고 94누14230 판결, 2004. 8. 16. 선고 2003두2175 판결 등 참조), 원고들에게 이 사 건 처분의 무효확인 또는 취소를 구할 법률상 보호되는 이익이 있는지 본다. 나. 관계 법령 ■ 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 (2009. 10. 9. 법률 제9795호로 개정되기 전의 것) 제291조 (자연환경 보전·관리의 기본방향) ① 제주자치도는 정책·계획을 수립·시행함에 있어서 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전이 이루어지 도록 하며, 자연환경의 혜택은 주민이 함께 공유할 수 있도록 함과 동시에 장래의 세대가 동등한 기회를 가지고 자연을 이용할 수 있도록 보전·관리하여야 한다. ② 제주자치도는 자연환경을 체계적으로 보전·관리하고 주민이 쾌적한 자연환경에서 여유 있고 건강한 생활을 할 수 있도록 하기 위하여 환경기본조례의 제정과 다음 각 호의 사항이 포함된 환경보전기 - 5 - 본계획의 수립·시행에 노력하여야 한다. 1. 환경보전 목표와 방향제시 2. 지역환경 특성 분석 및 미래전망 3. 자연환경 및 생태계 보전·복원계획 등 4. 도시 및 자연경관의 보전·관리에 관한 사항 5. 유네스코가 지정한 제주자치도생물권보전지역의 관리에 관한 사항 ③ 도지사는 유네스코가 지정한 제주자치도생물권보전지역의 체계적 보전·관리를 위하여 생물권보전지 역간의 협력활동과 교류에 적극 노력하고, 도조례가 정하는 바에 따라 관리하여야 한다. ④ 도지사는 환경적으로 지속가능한 발전을 계속하기 위하여 지역사회 전체가 공유하여야 할 기본적 가치관과 이념을 담은 실천과제 등을 수립·시행하는데 노력하여야 한다. 제292조 (절대보전지역) ① 도지사는 도의회의 동의를 얻어 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 자연환경의 고유한 특 성을 보호하기 위한 지역(이하 "절대보전지역"이라 한다)으로 지정할 수 있다. 이를 변경할 때에도 도의회의 동의를 얻어야 한다. 1. 한라산·기생화산·계곡·하천·호소·폭포·도서·해안·연안·용암동굴 등으로서 자연경관이 뛰어난 지역 2. 수자원 및 문화재의 보존을 위하여 필요한 지역 3. 야생동물의 서식지 또는 도래지 4. 자연림지역으로서 생태학적으로 중요한 지역 5. 그 밖에 자연환경의 보전을 위하여 도조례로 정하는 지역 ② 도지사가 제1항의 규정에 의하여 절대보전지역을 지정하거나 변경한 경우에는 도조례가 정하는 바 에 따라 지체 없이 이를 고시하여야 한다. ■ 제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례 (2010. 1. 6. 조례 제597호로 개정되기 전의 것) 제2조(보전지역의 지정·적용기준 및 조사의 방법 등) - 6 - ① 절대보전지역·상대보전지역, 관리보전지역(이하 “보전지역”이라 한다)의 지정기준은 다음 각 호와 같다 1. 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “법”이라 한다) 제292조에 따른 절대보전지역 지정기준은 보전지역 보전지구별 등급지정기준 별표 1의 지하수자원·생태계· 경관보전지구(이하 “보전지구”라 한다) 1등급지역으로 한다. 제3조(주민의견 청취 등) ① 도지사가 법 제292조부터 제294조의까지의 규정에 보전지역·지구 등을 지정(변경을 포함한다)하고 자 하는 때에는 주민의견을 들어야 한다. 단, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경미한 사항의 변 경의 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 보전지역·지구 등의 면적의 축소 2. 보전지역·지구 등의 면적의 100분의 10이내의 확대 다. 판 단 피고의 본안전 항변에 대하여 원고들은, 피고의 이 사건 처분과 국방부장관의 국 방.군사시설사업 실시계획 승인처분은 제주해군기지건설을 위한 일련의 과정에서 이 루어진 처분인데, 원고 ****는 **** ****에 거주하는 주민들로 구성된 비법 인사단이고, 원고 ****.****, 원고(선정당사자) **** 및 선정자들은 **** **** 토지의 소유자이거나 동소 토지의 임차인으로서 **** ****에 거주하는 주민들인 바, 환경영향평가 대상사업인 제주해군기지건설사업을 다툴 적격이 있으므로 이 사건 처분을 다툴 원고적격 역시 있다고 주장하나, 피고의 이 사건 처분이 국방부장관의 국 방.군사시설사업 실시계획 승인처분을 위하여 그 전제로 행하여진 처분이라 하더라도 위 승인처분과는 별개의 행정처분이므로 행정처분의 적법여부는 물론이고 행정처분을 다투는 절차 역시 별개로 보아야 하는 것이므로 다음에서 원고들에게 이 사건 처분을 다툴 수 있는 적격이 있는지 즉, 이 사건 처분의 근거가 되는 법규 및 관련법규에 의 - 7 - 하여 보호되는 법률상의 이익이 있는지에 관하여 본다. 살피건대, ① 절대보전지역의 해제는 소유권에 가한 제한을 해제하는 수익적 처분 에 해당하는 것으로서 그 자체가 당연히 인근주민의 생활환경에 영향을 주는 사업의 시행이나 시설의 설치를 내포하고 있는 것은 아닌 점, ② ｢구 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 (2009. 10. 9. 법률 제9795호로 개정되기 전의 것)｣ 및 ｢구 제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례 (2010. 1. 6. 조례 제597호로 개정되기 전의 것)｣는 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전이 이루어지도록 하며, 자연환경의 혜택은 주민이 함께 공유할 수 있도록 함과 동시에 장래의 세대가 동등한 기회를 가지 고 자연을 이용할 수 있도록 보전·관리하여야 함을 기본방향으로 하고 있으며, 위 법령 의 각 규정들에 따라 절대보전지역이 지정됨으로서 보호되는 것은 인근주민의 주거 및 생활환경 등이 아니라 제주의 지하수.생태계.경관 그 자체라고 보아야 하는 점, ③ 위 조례 제3조 제1항도 절대보전지역의 지정 및 변경에는 주민들의 의견을 듣도록 하 고 있으나 보전지역을 축소하는 경우에는 예외로 한다고 규정함으로써 그 절차에 있어 서도 지정으로 인하여 환경상 혜택을 받는 주민들이 아닌 권리의 제한을 받게 되는 주 민들을 주된 보호의 대상으로 하고 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분이 취소되어 서 귀포시 **** 해안변지역 105,295㎡가 절대보전지역으로 유지됨으로써 지역주민들이 가지는 주거 및 생활환경상의 이익은 그 근거법령에 의하여 제주의 지하수.생태계. 경관 등이 보호됨으로써 반사적으로 누리는 것에 불과할 뿐 근거법령 또는 관계법규에 의하여 보호되는 개별적.직접적.구체적 이익이라고 할 수는 없다. 나아가 원고들이 주장하는 헌법상의 생존권, 행복추구권, 환경권만으로는 그 권리 의 주체·대상·내용·행사방법 등이 구체적으로 정립되어 있다고 볼 수 없으므로, 원고들 - 8 - 에게 생존권, 행복추구권, 환경권에 기하여 이 사건 처분을 다툴 원고적격이 있다고 할 수도 없다(대법원 2006.3.16. 선고 2006두330 전원합의체 판결). 4. 결 론 그렇다면, 원고들은 이 사건 처분의 무효확인 또는 취소를 구할 법률상의 이익을 갖 고 있지 않아 이 사건 소를 제기할 원고적격이 없다 할 것이고, 따라서 원고들의 이 사건 소는 부적법하므로 본안에 관하여 나아가 판단하지 아니한 채 이를 모두 각하하 기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 박재현 _________________________ 판사 김종석 _________________________ 판사 박소연 _________________________ - 9 - 선 정 자 목 록 1~21 선정자 인적사항 기재 생략.