공동수급체 구성원이 일부 공사를 하도급했는데도 하도급 여부가 '해당없음'으로 기재된 시공실적 증명서를 발급받아 입찰에 제출함

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 14부 판 결 사 건2025구합56569 입찰참가자격제한처분취소 원 고**** 피 고**** 변 론 종 결2026. 4. 23. 판 결 선 고2026. 5. 28. 주 문 1.피고가 2025. 12. 12. 원고에게 한 입찰참가자격 6개월 제한처분을 취소한다. 2.소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 전기통신 공사업 등을 영위하는 회사이고, 피고는 ｢****법｣에 따 라 설립된 공법인으로서 ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣(약칭: 공공기관운영법) 제4조 - 2 - 에서 정한 공공기관(준정부기관)에 해당한다. 나. 원고는 2016년경 (주)B, C(주)와 공동수급체를 구성한 후[지분율: 원고 60%, (주)B 30%, C(주) 10%] 피고가 발주한 공사금액 12,250,371,000원 상당의 ‘D 철도건설 E간 신 호설비 신설 기타공사’(이하 ‘선행공사’라 한다)를 낙찰 받아 그 공사를 시공하였다. 다. 원고는 선행공사를 직접 시공하였으나, (주)B는 선행공사 중 237,264,907원 상당의 궤도회로 기능감시장치 공사를 하도급하였다. 원고는 2018. 3. 30. 선행공사를 준공한 후 그 무렵 피고에게 시공실적 증명서의 발급을 신청하면서 (주)B가 선행공사를 모두 직접 시공한 것으로 관련 서류를 작성.제출하였고, 피고는 사실관계를 확인하지 않은 채 (주)B의 하도급 여부가 ‘해당없음’으로 기재된 시공실적 증명서를 발급하였다(이하 ‘이 사건 증명서’라 한다). 라. 피고는 2024. 12. 30. 공사금액 12,583,228,385원 상당의 ‘F선 **** 신호설비 개 량 기타공사’(간이형 공사)에 관한 입찰공고를 하였고(이하 ‘이 사건 입찰’이라 한다), 원고는 다른 업체들과 공동수급체를 구성한 후(지분율: 원고 70%) 대표사로서 이 사건 입찰에 참가하였다. 피고는 입찰결과 원고를 대표사로 하는 공동수급체를 종합심사대 상자로 선정하였다. 마. 이 사건 입찰에 적용되는 피고의 ｢공사계약 종합심사 낙찰제 세부심사기준｣(이하 ‘이 사건 심사기준’이라 한다)에 의하면, 낙찰자 결정은 공사수행능력 점수, 사회적 책 임 점수, 입찰금액 점수, 계약 신뢰도 점수를 합산하여 그 종합심사 점수가 최고점인 자를 낙찰자로 결정하고(제12조, 제22조 제1항), 그중 공사수행능력 점수는 시공실적 증명서 등을 기초로 평가한다([별표5] 제1호). 이에 따라 피고는 2025. 2. 14. 원고에게 종합심사를 위해 시공실적 증명서 등을 제출할 것을 요구하였고, 원고는 2025. 2. 26. - 3 - (주)B의 하도급 여부가 ‘해당없음’으로 기재된 이 사건 증명서를 제출하였다. 바. 이 사건 입찰에 적용되는 피고의 ｢입찰참가자격 사전심사기준｣에 의하면, 전기공 사업자가 그 공사의 일부분을 하도급한 경우 원도급자의 실적은 하도급을 제외한 부분 만 인정되므로, 입찰 참가자로서는 시공실적 증명서에 하도급 여부를 사실대로 기재해 야 한다. 그러나 원고는 (주)B의 하도급과 관련하여 사실과 다른 이 사건 증명서를 제출 하였고, 피고는 원고가 허위서류를 제출하였다고 보아 2025. 4. 11. 원고를 종합심사대 상에서 제외한다는 통보를 하였다. 사. 피고는 위와 같이 원고가 이 사건 입찰에 허위서류를 제출하였다는 사유로 공공 기관운영법 제39조 제2항, 제3항, ｢공기업ᆞ준정부기관 계약사무규칙｣(재정경제부령) 제15조 제1항, ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣(약칭: 국가계약법) 제27조 제 1항 제9호 가.목, 같은 법 시행령 제76조 제2항 제1호 가.목에 근거하여 2025. 12. 12. 원고에게 입찰참가자격 6개월 제한처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 갑 제1∼6, 9, 11, 12호증, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 관련 규정 및 법리(규정 원문은 별지와 같다) 1) 공공기관운영법에 의하면, 공기업ᆞ준정부기관의 장은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기 간 입찰참가자격을 제한할 수 있고(제39조 제2항), 입찰참가자격의 제한기준 등에 관하 여 필요한 사항은 재정경제부령으로 정한다(제39조 제3항). 그 위임에 따른 ｢공기업ᆞ 준정부기관 계약사무규칙｣에 의하면, 기관장은 공공기관운영법 제39조 제2항에 따라 경쟁의 공정한 집행이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 - 4 - 대해서는 국가계약법 제27조에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 있다. 다만 공공기관운 영법 제39조 제3항에서 부령에 위임한 것은 ‘입찰참가자격의 제한기준 등에 관하여 필 요한 사항’일 뿐이고, 이는 문언상 입찰참가자격을 제한함에 있어서 그 기간의 정도와 가중.감경 등에 관한 사항을 의미한다고 할 것이지 처분의 요건까지 위임한 것이라고 볼 수는 없다. 한편, 국가계약법 제27조 제1항은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행 에 대한 침해의 ‘염려’나 입찰에 참가시키는 것이 ‘부적합’하다고 인정되는 경우 등 그 대상을 폭넓게 규정하면서도 그 요건에 해당하면 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 하여 기속규정의 형식을 취하고 있는 반면, 공공기관운영법 제39조 제2항은 공정한 경 쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 ‘명백’한 경우로 요건을 더 제한적으로 규정하 면서도 제한 여부에 관해서는 ‘제한할 수 있다’고 규정하여 재량을 인정하고 있다. 따 라서 행위 태양이 동일하더라도 국가계약법이 적용될 경우에는 입찰참가자격이 제한되 지만 공공기관운영법이 적용될 경우에는 제한되지 않는 경우를 법률이 이미 예정하고 있다고 할 수 있다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두10584 판결 참조). 2) 공공기관운영법 제39조 제2항에서 규정한 ‘공정한 경쟁 또는 계약의 적정한 이행 을 해칠 것이 명백하다’는 것은 공기업ᆞ준정부기관의 계약당사자가 계약체결과 그 이 행과정에서 불공정한 행위를 하여 계약의 공정성과 적정성을 해치고 계약을 통해 달성 하려는 목적을 해할 수 있는 자라는 것이 확실한 상태에 있는 것을 의미한다(헌법재판 소 2012. 10. 25. 선고 2011헌바99 결정 참조). 나. 판단 (주)B가 선행공사에서 궤도회로 기능감시장치 공사를 하도급 했는데도, 원고가 하도급 - 5 - 사실이 없다는 내용의 이 사건 증명서를 신청.발급받고, 그와 같이 사실관계가 부정 확하게 기재된 서류를 이 사건 입찰에 제출한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 그 러나 앞서 든 증거, 을 제2호증 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래 사정 들을 종합하면, 피고가 제출한 증거만으로는 원고가 공공기관운영법 제39조 제2항에서 규정한 ‘공정한 경쟁 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백한 자’에 해당한다고 인정하기 부족하다. 1) 먼저, 이 사건 증명서 중 (주)B의 하도급 부분으로 인하여 원고가 추가적으로 인정 받을 수 있는 실적이 매우 미미하다. 이 사건 심사기준에 의하면, 종합심사의 공사수행 능력 점수 중 시공실적 부분은 공동수급체 구성원별 시공실적에 시공비율을 곱한 후 이를 합산하여 심사하고(제13조 제1항 제1호 가.목), 공동이행방식으로 이행한 실적의 경우 시공비율만큼 실적으로 인정하며([별표5] 제3호 다.목), 5년 이상이 지난 실적의 경우 80%만 인정한다([별표2] 제1호 나.목). 문제되는 (주)B의 하도급 실적은 237,264,907원인데, 선행공사의 원고 지분율이 60%이고 선행공사로부터 5년 이상이 지 났으므로, 이에 관한 원고의 실적은 113,887,155원(= 237,264,907원 × 60% × 80%)이 된다. 나아가 원고는 공동수급체를 구성하여 이 사건 입찰에 참여하였고, 그 공동수급 체에서 원고의 지분율은 70%이므로, 원고가 (주)B의 하도급 실적으로 인해 최종적으로 이 사건 입찰에서 추가로 인정받을 수 있는 실적은 79,721,008원(= 113,887,155원 × 70%)이다. 그런데 이 사건 입찰과정에서 원고가 제출한 시공실적은 합계 12,294,973,439원이므로(갑 제6호증), 원고가 결국 (주)B의 하도급 사실을 제대로 밝히지 않아 부당하게 인정받은 시공실적은 전체 시공실적의 0.648%(= 79,721,008원 ÷ 12,294,973,439원 × 100)에 불과하다. - 6 - 2) 원고는 (주)B의 하도급 여부와 무관하게 공사수행능력 점수에서 이미 만점에 해당 하는 점수를 받을 수 있었다. 이 사건 심사기준에 의하면, 종합심사(간이형 공사)의 공 사수행능력 점수 배점은 총 40점이고 여기에 사회적 책임 점수 2점을 배점한도 내에서 가산하며, 공사수행능력 점수 중 시공실적 부분의 배점은 12점이고([별표1-3]), 시공실 적 점수는 12점에 ‘시공실적 ÷ 이 사건 입찰의 공사금액(12,583,228,385원)’의 비율을 곱하여 계산한다([별표2] 제1호 나.목). 원고는 시공실적 부분 11.725점, 나머지 부분 28점을 받았고, 여기에 사회적 책임 점수 2점이 가산되어 최종적으로 공사수행능력 점 수 40점 만점을 받았다. 그런데 시공실적에 (주)B의 하도급 실적을 제외하더라도 원고는 시공실적 부분의 점수로 11.649점[= 12점 × (12,294,973,439원 – 79,721,008원) ÷ 12,583,228,385원]을 받을 수 있었고, 여기여 나머지 부분의 점수(28점)와 사회적 책임 점수(2점)를 모두 더하면 공사수행능력 점수 40점 만점을 받을 수 있었다. 3) 만약 원고가 자신의 시공실적을 부풀리기 위해 허위임을 인식하면서 이 사건 증 명서를 제출하였고 그 결과 (주)B의 하도급 실적까지 원고의 실적으로 인정받아 낙찰자 로 선정된 것이라면, 이는 공정한 경쟁을 해칠 것이 명백한 행위에 해당한다고 볼 여 지가 있다. 그러나 이 사건 입찰공고에는 종합심사 과정에서 이 사건 심사기준이 적용 된다는 점이 명시되어 있었고 이 사건 심사기준도 대외적으로 공개되어 있었으므로, 피고로서는 이 사건 심사기준에 따라 공사수행능력 점수에서 (주)B의 하도급 여부와 상 관없이 만점을 받을 수 있다는 점을 충분히 계산할 수 있었다. 그런데도 원고가 별다 른 실익도 없이 허위서류 제출이 적발될 경우 입찰참가자격 제한처분 등의 제재를 받 을 위험을 감수하면서까지 고의로 (주)B의 하도급 실적에 관한 허위서류를 제출하였다 고 보기는 어렵다. - 7 - 4) 선행공사에서 (주)B가 하도급한 궤도회로 기능감시장치 공사 부분은 애초부터 원고 의 지배.관리 아래 있었던 공사라고 보기 어렵다(원고는 자신이 담당한 궤도회로 기 능감시장치 공사는 하도급하지 않았다). (주)B는 선행공사에서 궤도회로 기능감시장치뿐 만 아니라 전기선로 전환기, 각종 신호기.케이블 설치 공사 등을 함께 시공하였고, (주) B가 도급 받은 공사금액 3,675,111,300원 중 문제되는 궤도회로 기능감시장치 부분은 237,264,907원으로 전체의 6.45% 가량에 불과하다. 이러한 사정을 고려하면 설령 원고 와 (주)B가 공동수급체를 구성하고 있었다고 하더라도, 을 제2호증만으로는 원고가 (주)B 가 궤도회로 기능감시장치 공사 자체를 하도급했다는 사실을 명확히 알았다고 단정하 기도 어렵다. 5) 원고는 이 사건 증명서를 2018. 4. 및 2020. 4. 신청.발급 받았는데, 신청 과정에 서 (주)B의 하도급 여부를 충분히 확인하지 않고 그 이후에도 별다른 검증 없이 만연히 이 사건 증명서를 후속 입찰에서 반복적으로 제출하였다. 이 점에서 원고에게도 잘못 이 있음은 인정되나, 앞서 살펴본 사정들을 감안하면 그 불법성의 정도가 공공기관운 영법 제39조 제2항에서 정한 ‘공정한 경쟁 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백 한 경우’에 이르렀다고 보이진 않는다. 6) 원고의 선행공사 시공실적 증명서 발급신청에 따라 이 사건 증명서를 발급한 것 은 피고 자신이다. 당초 피고가 제대로 심사하여 정확한 증명서를 발급하였더라면, 이 사건과 같은 결과가 발생하지도 않았을 것이다. 피고가 사실관계를 제대로 확인하지 않은 채 객관적 사실과 일치하지 않는 이 사건 증명서를 발급하였기 때문에 원고도 그 내용이 유효하다고 믿고 이를 이 사건 입찰에서 심사자료로 제출하였던 것이므로, 이 에 관해서는 피고 자신에게도 책임이 있다. 자신의 부실심사 및 부정확한 증명서 발급 - 8 - 에 관하여 적절한 반성과 개선 조치를 취하지 않은 채, 행정상대방인 원고 탓만을 하 면서 강도 높은 제재처분권한을 발동하는 것은 올바른 행정권한행사라고 평가하기 어 렵다. 3. 결론 그렇다면 이 사건 처분은 처분사유가 인정되지 않아 위법하므로, 원고의 청구는 이 유 있어 인용하고, 소송비용은 패소한 피고가 부담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다. - 9 - [별지] 관계 법령 ◈ 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조(회계원칙 등) ② 공기업ᆞ준정부기관의 장은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것(이하 “계약질서위반행위”라 한다)이 명백하다고 판단되는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기간 입찰참가자격을 제한할 수 있다. 다만, 입찰참 가자격을 제한하려는 경우라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 부정당업자가 재정경제부령으로 정하는 바에 따라 해당 호에 따른 금액을 내는 경우에는 입찰참가자격을 제한하지 아니할 수 있다. 1. 부정당업자의 계약질서위반행위가 예견할 수 없음이 명백한 경제여건 변화에 기인하는 등 부정당업자의 책임이 경미한 경우로서 재정경제부령으로 정하는 경우: 계약질서위반 행위와 관련된 계약의 계약금액(계약을 체결하지 아니한 경우에는 추정가격을 말한다)의 100분의 10 이하의 범위에서 재정경제부령으로 정하는 금액 2. 입찰참가자격 제한으로 유효한 경쟁입찰이 명백히 성립되지 아니하는 경우로서 재정경제 부령으로 정하는 경우: 계약질서위반행위와 관련된 계약의 계약금액(계약을 체결하지 아 니한 경우에는 추정가격을 말한다)의 100분의 30 이하의 범위에서 재정경제부령으로 정 하는 금액 ③ 제1항 및 제2항에 따른 회계처리의 원칙과 입찰참가자격의 제한기준 등에 관하여 필요한 사항은 재정경제부령으로 정한다. ◈ 공기업ᆞ준정부기관 계약사무규칙(재정경제부령) 제15조(부정당업자의 입찰참가자격 제한 등) ① 기관장은 법 제39조 제2항 각 호 외의 부분 본문에 따라 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것(이하 “계약질서위반행위”라 한 다)이 명백하다고 판단되는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에 대해서는 「국가를 당사자로 하 는 계약에 관한 법률」 제27조에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 있다. ◈ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한 등) ① 각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나 에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하 는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하며, 그 제한사실을 즉시 다른 중앙관서의 장에 게 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 다른 중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 바에 - 10 - 따라 해당 부정당업자의 입찰 참가자격을 제한하여야 한다. 9. 그 밖에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자 가. 입찰ᆞ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰ᆞ계약을 방해하는 등 경쟁의 공정 한 집행을 저해할 염려가 있는 자 ◈ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조(부정당업자의 입찰참가자격 제한) ② 법 제27조 제1항 제9호 각 목 외의 부분에서 “대 통령령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 구분에 따른 자를 말한다. 1. 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자 가. 입찰 또는 계약에 관한 서류[제39조에 따라 전자조달시스템을 통해 입찰서를 제출하 는 경우 ｢전자서명법｣ 제2조 제6호에 따른 인증서(서명자의 실지명의를 확인할 수 있 는 것으로 한정한다)를 포함한다]를 위조ᆞ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위 서류를 제출한 자 [끝]