어린이집을 운영하며 누리보조교사와 담임교사를 허위로 등록해 보조금을 부정수급함

- 1 - 광 주 지 방 법 원 제 1행 정 부 판 결 사 건2022구합10658 부정수급보조금반환처분 취소소송 원 고**** **** 소송대리인 변호사 **** 소송대리인 법무법인 대한중앙 담당변호사 **** 피 고광주광역시 ○○○장 소송수행자 ****, **** 변 론 종 결2022. 9. 29. 판 결 선 고2022. 10. 20. 주 문 1.원고의 청구를 기각한다. 2.소송비용은 원고가 부담한다. 청 구 취 지 - 2 - 피고가 2020. 2. 26. 원고에게 한 196,163,200원의 부정수급보조금반환처분 중 56,822,790 원을 초과하는 부분을 취소한다. 이 유 1. 처분의 경위 등 ○ 원고는 ****에서 영유아보육법에서 정한 민간어린이집인 “****”(이하 ‘이 사건 어린이집’이라고 한다)을 설립하여 운영한 사람이다. ○ 피고는 광주광역시장으로부터 보건복지부 어린이집 이용불편신고센터에 접수된 신고내용을 통보받고, 2019. 2. 27. 이 사건 어린이집에 대한 현지조사를 실시하여 아 래와 같은 위법사실(이하 ‘이 사건 처분사유’라고 한다)을 적발하였다. 1.누리보조교사 허위등록으로 인한 보조금(인건비)부정수급 ■ 누리과정 보조교사 2명(****, ****)을 허위등록 후 부당한 방법으로 보조금 부정수 급 후 일부를 원장이 돌려받음 ① ****: 2016. 5. 1.부터 누리과정 보조교사로 등록하였으나 실제는 월 2~5회만 출근 하고 월 급여 80만 원 중 65만 원을 현금으로 돌려받음. ② ****: 2017. 9. 1.부터 누리과정 보조교사로 등록하였으나 월 2~5회 출근하여 월 급 여 80만 원 중 65만 원을 현금으로 돌려받음 2. 담임교사 허위등록으로 인한 보조금 부정수급 ■ 담임교사 허위 등록한 후 해당 반 아동은 다른 반 교사에게 함께 보육하게 함 ① ****: 2018년 4월부터 **** 담임교사로 시스템에 등록하였으나 실제 근무는 오 전 10시에 출근하여 오후 2~5시 퇴근, **** 등록아동은 희○반에서 보육 ② ****: 2019년 2월 **** 담임교사로 변경 등록하였으나 실제로는 오후 3~7시 까지 근무하고 **** 아동들은 **** 담임으로 등록한 **** 교사가 보육 ③ **** - 3 - ○ 피고는 이 사건 처분사유에 대하여 2020. 2. 26. 아래와 같이 부정수급 내용을 확 정하고 어린이집 폐쇄, 원장 자격정지, 부정수급 보조금반환 등의 처분(아래 처분 중 부정수급 보조금반환 처분을 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. - 2018년 3월부터 **** 담임교사로 등록하였으나 2018년 10월 **** 담임교사로 근무 - **** 등록 아동들은 ****, ****, ****에서 나누어 보육 ④ **** - 2018. 3. 1.부터 **** 담임교사로 등록하였으나, 담임교사 역할을 하지 않고 어린이 집 사무실에서 원장 보조업무 수행 - **** 등록 아동들은 ****, ****, ****, ****에서 나누어 보육 ■ 누리보조교사(****,****) 부정수급 환수금액 ■ 담임교사(****, ****) 허위등록 관련 부정수급 환수금액 대상자구분기간금액(원) **** 누리교사 처우개선비2018. 4.~2019. 2.(11개월)3,360,000 담임교사 처우개선수당2018. 9.~2019. 2.(6개월)300,000 보육교사 명절수당2018. 9.(1회)30,000 ****교사근무 환경개선비2019. 2.(1회)220,000 합계3,910,000 대상자구분기간금액(원) **** 누리보조교사 인건비2016. 5.~2019. 2. 중 33개월27,150,000 보육교사 명절수당2019. 1.(1회)30,000 **** 누리보조교사 인건비2017. 9.~2019. 2. 중 18개월15,174,000 보육교사 명절수당2019. 1.(1회)30,000 합계42,384,000 - 4 - ○ 광주지방법원은 2021. 4. 9. 원고가 위와 같이 보육교사처우개선비 등 명목으로 1) 부정수급 기간 동안 꿈초롱3반 아동보육은 정상으로 이뤄졌음을 확인하여 기본보육료 5,532,000원 미 징수 결정 ■ 담임교사(****) 허위등록 관련 부정수급 환수금액 ■ 담임교사(****) 허위등록 관련 부정수급 환수금액 기간 보조금(단위: 원) 총계 기본보육 료(꿈○ 롱3반) 1) 기본보육료 (****) 기본보육료 (**** 등) 교사근무 환경개선 비 담임교사 처우개선 수당 담임교 사 명 절수당 2018. 3. ~ 2019. 2. 73,780,64011,948,79059,561,8501,540,000700,00030,000 기간 보조금(단위: 원) 총계 기본보육료 (**** 기본보육료 (**** 등 교사근무환 경개선비 담임교사처 우개선수당 담임교사 명절수당 2018. 3. ~ 2019. 2. 76,088,56014,670,00057,948,5602,640,000800,00030,000 - 5 - 합계 196,163,200원을 부정 수급하였다는 영유아보육법위반의 범죄사실에 대하여 징역 1 년 4개월에 집행유예 3년을 선고하였다(광주지방법원 2020고단5013). ○ 한편 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2020. 5. 4. 광주광역시행정심판위원회에 행정심판을 제기하였으나, 광주광역시행정심판위원회는 2022. 1. 26. 원고의 청구를 기 각하는 재결을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1, 3, 4, 14호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고의 주장 가. 처분사유의 존부 관련 주장 이 사건 처분사유 중 누리보조교사 ****, **** 및 담임교사 ****에 대한 보조 금 부정수급 사실과 **** 담임교사 ****에게 지급된 보조금 및 기본 보육료에 대 한 부정수급 사실은 인정하나, 아래 사유에 관하여는 인정할 수 없다. 1) ****를 담임교사로 허위등록한 부분 관련 원고가 ****를 시간제 교사로 채용하여 담임교사로 등록한 사실은 인정하지만, 박 ○혜는 2018년 4월경부터 이 사건 어린이집 **** 담임교사로 근무하였고, ****가 **** 아동들을 담임교사로서 보육하면서 **** 아동을 함께 보육하여 주었을 뿐, **** 아동들을 ****에서 보육한 것이 아니므로 원고가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 피고로부터 보조금을 지급받은 것으로 볼 수 없다. 그리고 이 부분 누리교사 처우개선비, 담임교사처우개선수당 등은 모두 ****가 수령하였음에도 피고가 원고로 부터 이 부분 관련 보조금을 전부 반환하도록 한 것은 부당하다. 2) ****을 제외한 **** 등 5개 반 기본보육료 반환에 관하여 - 6 - ****가 담임교사로서 보육하는 것으로 등록된 **** 아동들에 대한 실제 보육이 ****, ****, ****, ****, ****에서 이루어졌다고 하더라도 ****을 제 외한 나머지 반은 해당 담임교사들이 정당하게 업무를 수행하고 지급 받은 기본 보육 료이므로 부정수급이 아니다. 3) **** 관련 담임교사처우개선수당 등 보조금 및 기본 보육료 반환에 관하여 ****가 원장 보조업무를 함께 수행한 사실은 인정하나, ****는 2018년 3월부터 **** 담임교사로 근무하면서 **** 아동들에 대한 담임교사 역할을 수행하였고, ****을 제외한 나머지 ****, ****, ****, ****은 해당 담임교사들이 정 당하게 업무를 수행하고 지급받은 기본 보육료이므로 부정수급이 아니다. 나. 재량권의 일탈.남용 피고가 민간 어린이집을 운영하는 원고를 정부 지원을 받는 국공립 어린이집과 동일 하게 이 사건 처분을 한 것은 평등원칙에 반하고, 원고는 **** 등이 수령한 누리교 사처우개선비, 담임교사처우개선수당, 보육교사명절수당 등을 **** 등으로부터 반환 받지도 않았다. 피고는 원고가 이 사건 유치원을 운영하면서 표창패를 받았고, 2016년 과 2019년에 우수한 성적으로 평가인증을 통과하였으며, 원고가 사비를 들여 이 사건 어린이집을 리모델링하여 환경을 개선하고, 식단표 점검, 주방 위생 관리 등으로 적극 적으로 원내 관리를 개선해 왔으며, 이 사건 어린이집 폐원으로 경제적 수입이 존재하 지 않고, 매달 약 200만 원 가량의 이자를 상환하고 있는 점, 원고가 이 사건 처분 이 후 환수금액 중 일정액을 매달 납부한 점 등 원고의 사정을 전혀 고려하지 않고 이 사 건 처분을 하여 이 사건 처분은 비례원칙에 반한다. 3. 판단 - 7 - 가. ****를 담임교사로 허위등록한 부분에 관한 판단 영유아보육법 제17조는 어린이집에는 보육교직원을 두어야 하고, 그 인력배치기준 등의 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다고 규정하고(제1항, 제5항), 같은 법 시행 규칙(2019. 6. 12. 보건복지부령 제631호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제10조 [별표 2] 보육교직원의 배치기준 제2호 (나)목은 ‘반을 담당하는 보육교사의 근무시간은 평일 8시간’을 원칙으로 한다‘고 정하고 있다. 또한 영유아보육법 제40조는 보조금을 교부받 는 주체가 ‘어린이집의 설치.운영자’임을 전제로 보조금 반환처분의 상대방도 ‘어린이 집의 설치.운영자’임을 예정하고 있으므로, 교사근무환경개선비 등 보조금의 반환처분 의 상대방은 어린이집의 설치.운영자라고 할 것이다. 원고는 ****를 시간제 교사로 채용하여 근무하도록 한 사실을 인정하고 있으므로, ****가 2018년 4월경부터 이 사건 어린이집 **** 담임교사로 근무하였다고 하더 라도 평일 8시간을 근무하지 않은 ****는 구 영유아보육법 시행규칙 제10조 [별표2] 제2호 (나)목에 따른 담임교사가 될 수 없고, 결국 담임교사에게 지급되는 누리교사 처 우개선비 등의 지급 대상이 아니다. 따라서 원고가 ****를 담임교사로 등록하여 누 리교사처우개선비 등의 보조금을 수급한 것은 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보 조금을 교부받거나 비용을 지원받은 경우’에 해당한다. 그리고 보육교사인 ****가 직 접 수령한 보조금 역시 원고가 부정하게 수령한 보조금으로 보아 이를 기준으로 처분 의 내용이 정해져야 한다. 원고의 이 부분 주장은 모두 이유 없다. 나. ****을 제외한 **** 등 5개반 기본보육료 반환에 관한 판단 영유아보육법 제36조는 ‘국가나 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제 10조에 따른 어린이집의 설치, 보육교사(대체교사를 포함한다)의 인건비, 초과보육에 - 8 - 드는 비용 등 운영 경비 또는 지방육아종합지원센터의 설치.운영, 보육교직원의 복지 증진, 취약보육의 실시 등 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조한다’라고 정 하고 있는바, 위 규정에 따른 보조금은 그 지급 대상인 보육시설이 위 법 및 그 시행 령 등 관계 법령에서 정한 바에 따라 운영되는 것을 전제로 지급된다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2012도1302 판결 등 참조). 영유아보육법 시행령 제24조는 제1항에서 ‘법 제36조에 따라 국가 또는 지방자치단 체는 예산의 범위에서 다음 각 호의 비용의 전부 또는 일부를 보조한다’라고 정하며 그 보조 대상 비용으로 ‘보육교사 인건비’ 등을 들고 있고, 제2항에서 ‘제1항에서 정한 비용의 지원방법 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관 또는 해당 지방자치단체 의 장이 정한다’라고 규정하고 있다. 이에 따라 보건복지부장관이 발행한 ‘2019 보육사 업안내’(을 제8호증)에는 기본보육료 지원대상을 ‘기본보육료 지원요건을 준수하여 운 영 중인 어린이집’으로 규정하면서 지원요건으로 ‘교사 대 아동비율’을 준수할 것을 규 정하고 있다. 위 관계 법령을 종합하면, 어린이집을 운영하면서 교사 대 아동비율을 준 수하지 않는 경우에는 기본보육료 지원요건에 해당하지 않아 지원대상이 아니라고 봄 이 타당하다. 원고가 보육교사 ****를 2018. 3.부터 2019. 2.까지 **** 담임교사로 허위 등록 하였고, 그에 따라 **** 아동을 나누어 보육한 5개반(****, ****, ****, 예 쁜1반, ****)이 영유아보육법에 따른 ‘보육교직원의 배치기준(교사 대 아동비율)’을 위반한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 원고는 이 부분에 대하여 기본보육료 지원요건을 갖추지 못하여 지원대상이 아니다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 다. **** 관련 주장에 관한 판단 - 9 - 을 제10, 11, 12, 13호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정, ****가 ****에서 담임교사로서 담당하였다고 주장하는 아동들의 부모 는 아동들이 ****이 아닌 ****이나 ****이었고, 담임교사의 이름도 ****가 아니라고 진술하며 관련 자료를 제출한 점, 이 사건 유치원에서 근무한 담임교사들도 ****가 ****에 상주하면서 전화를 받거나 원장님 서류 일을 보조하는 일을 주로 하였고, **** 아동으로 등록된 아동은 **** 등 다른 반에서 담당하였다고 진술하 고 있는 점 등에 비추어 보면 ****가 ****에서 담임교사로서 아동들을 담당하였 다고 인정하기 어렵다. 원고는 **** 아동들을 ****, ****, ****, ****에 서 담당할 경우 앞서본 바와 같이 교사 대 아동비율을 준수하지 않는 경우에 해당하는 것에 대하여는 다투지 않고 있다. 원고의 이 부분 주장도 모두 이유 없다. 라. 이 사건 처분의 재량권 일탈.남용 여부 1) 관련 법리 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이 에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하 여 개인이 입게 될 불이익을 비교.형량하여 판단하여야 한다. 이 경우 제재적 행정처 분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙 을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고 당 해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 - 10 - 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령 의 규정내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해 서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조). 2) 판단 살피건대, 앞서 본 증거들과 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정 들을 종합하여 보면 이 사건 처분이 평등원칙에 위배되거나 비례원칙에 반하여 재량권 을 일탈.남용한 위법이 있다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. ○ 어린이집 운영자의 보조금 부정수급은 영유아 보육에 사용되어야 할 국가나 지방 자치단체의 한정된 재원의 손실을 초래한다. 그리고 영유아를 건강하고 안전하게 보호· 양육하고 영유아의 발달 특성에 맞는 교육을 제공하여 종국적으로는 영유아의 복지 증 진을 확보하려는 영유아보육법의 목적에 정면으로 위배되는 행위이다. 보조금 부정수 급이 누적되는 경우 국가나 지방자치단체가 지원하는 보육사업의 부실을 초래할 수 있 고, 결국 그 피해는 영유아, 영유아의 보호자, 다른 어린이집 운영자 모두에게 돌아갈 수밖에 없다. ○ 잘못 지급된 보조금을 돌려받아 국가와 지방자치단체의 재정 건전성을 회복하는 한편 향후 거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 받는 것을 막으려고 하는 반환명령조항 의 입법목적은 정당하고 그 수단도 적합하다. 행정제재나 형벌 부과만으로는 국가와 지방자치단체의 재정건전성 회복이라는 입법목적을 달성하기가 어려울 수 있으며, 거 짓이나 부정한 방법으로 받아간 보조금만 반환하도록 한다면 향후 이러한 부정행위를 예방하는 효과가 부족할 수 있다. 나아가 반환명령조항은 임의적 규정으로 되어 있고, - 11 - 반환을 명하는 경우에도 구체적 사안에 따라 일부만 반환하도록 명령할 수 있도록 하 여 피해를 최소화하고 있으므로, 침해되는 사익이 공익에 비하여 크다고 할 수 없다. 그리고 이러한 점을 고려하면 피고가 민간 어린이집을 운영하는 원고를 정부 지원을 받는 국공립 어린이집과 동일하게 이 사건 처분을 한 것이 평등원칙에 반한다고 볼 수 도 없다. ○ 앞서 본 바와 같이 원고가 부정 수급한 보조금은 196,163,200원에 이르는 다액이 고, 그 기간도 2016년 5월부터 2019년 2월까지 장기간 반복적으로 이루어지는 등 그 위반정도가 가볍지 않다. 또한 앞서본 바와 같이 교사 대 아동비율을 준수하지 않는 경우에는 기본보육료 지원요건에 해당하지 않아, 기준에 미달하는 부분이나 일부만을 실제 부정수급분으로 볼 수도 없다. 그리고 보조금 예산의 낭비를 막고 보조금이 본래 의 목적에 맞게 적정하게 사용되도록 하기 위한 보조금 환수의 취지까지 더하여 보면, 피고가 이 사건 보조금 전부에 대하여 반환명령을 한 것이 지나치게 가혹하거나 평등 의 원칙에 반한다고 볼 수 없고, 이는 보조금이 해당 보육교사들의 인건비 등으로 지 급되었다고 하더라도 마찬가지이다(대법원 2014. 3. 13. 선고 2013두25184 판결로 확 정된 서울고등법원 2013. 11. 8. 선고 2013누16922 판결 취지 등 참조). 4. 결 론 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사박 현 - 12 - 판사임영실 판사김준환