장기간 도시계획시설로 묶인 토지의 소유자가 해제를 신청했고, 이후 해당 토지가 도시자연공원구역으로 지정됨

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 11부 판 결 사 건2020구합79479 도시관리계획결정(변경) 취소 원 고 피 고 변 론 종 결2021. 6. 11. 판 결 선 고2021. 7. 16. 주 문 1. 피고가 2020. 6. 29. **** 제2020-254호로 고시한 도시관리계획(도시계획 시설, 용도구역) 결정(변경) 처분 중 **** 임야 21,090㎡에 관한 부분을 취소한 다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 - 2 - 1. 처분의 경위 가. 원고는 **** 임야 23,155㎡를 소유하고 있었는데, 그 토지로부터 2015. 7. 28. 에 **** 임야 558㎡가, 2016. 12. 14.에 **** 임야 613㎡와 **** 임야 1,452㎡ 가 각 분할되어, 현재 **** 임야는 21,090㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 하고, 여기에 분 할된 각 토지를 합하여 ‘이 사건 각 토지’라 한다)만 남게 되었다. 이 사건 토지의 인근 에는 ****가 위치해 있고 ****의 바깥쪽으로는 도로가 이어져 있다. 나. 건설부장관은 1977. 7. 14. 이 사건 각 토지를 포함한 그 일대 180,089㎡를 도시 계획시설로 결정(이하 ‘이 사건 도시계획시설결정’이라 한다)하는 고시(건설부고시 제 138호)를 하였다. 다. 원고는 2017. 2. 7. ****(이하 ‘****’이라고 한다)에게 이 사건 각 토지에 대한 공원조성사업이 시행되고 있지 않음을 이유로 국토의 계획 및 이 용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제48조의2 제1항에 따라 이 사건 도시계 획시설결정의 해제 입안을 구하는 장기미집행 도시계획시설결정 해제 입안 신청을 하 였다. 라. ****은 2017. 2. 22. 원고에게 ‘이 사건 각 토지는 ****으로서, 이 사 건 도시계획시설결정 실효 시까지 단계별 집행계획이 수립되어 있으므로, 국토계획법 제48조의2 규정에 따른 해제 입안 신청 대상에 해당하지 않는다’는 통지(이하 ‘이 사건 선행처분’이라 한다)를 하였다. 마. 원고는 2017. 5. 23. 서울행정법원에 2017구합*****로 이 사건 선행처분을 다투 는 소를 제기하였으나 위 법원은 2018. 4. 13. 원고의 청구를 기각하였다. 원고는 이에 대하여 서울고등법원 2018누*****호로 항소하였는데, 서울고등법원은 2018. 10. 2. 제1 - 3 - 심판결을 취소하고 ****이 2017. 2. 22. 원고에게 한 장기미집행 도시계획시설결 정 해제 입안 신청 거부처분을 취소한다는 판결을 선고하였다. 이에 대하여 강서구청 장이 상고하였으나 2019. 1. 17. 상고가 기각되어 위 판결이 확정되었다. 바. 위 판결에 따라 ****은 2019. 7. 5. 피고에게 도시관리계획(도시계획시설: 공원) 변경결정을 입안하였으나, 피고는 2019. 8. 14. ****을 통하여 원고에게 ‘도시관리계획결정(변경)이 입안된 ****은 시관리시설이며, 현재 관리청(서울시 공원조성과)에서 금년 말까지 관리계획결정 변경을 입안하고자 용역을 추진 중이기에 도시관리계획(도시계획시설: 공원) 변경결정 요청사항을 전달하여 관리계획 변경 입안 시 일괄로 처리될 수 있도록 요청한다’고 회신하였을 뿐 도시계획시설변경결정을 하지 는 않았다. 사. 피고는 2020. 6. 29. **** 제2020-254호로, 이 사건 토지를 포함한 K 근린공원의 면적을 180,089㎡에서 137,813.3㎡로 변경하여 이 사건 토지를 도시계획시 설에서 제외하고, 대신 이 사건 토지를 포함하여 그 주변 123,697.1㎡를 도시자연공원 구역으로 지정하는 도시관리계획(도시계획시설, 용도구역) 변경결정(이하 ‘이 사건 처 분’이라 한다)을 하면서 지형도면을 작성하여 함께 고시하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 9호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함) 의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지 2. 원고 주장의 요지 피고는 이 사건 처분을 하면서 필요한 이익형량을 하지 않았고, 설령 피고가 이익형 량을 하였더라도 피고의 이익형량은 부족하거나 정당성과 객관성이 결여되었으므로, 이 사건 처분은 위법하다. - 4 - 3. 판단 가. 관련 법리 1) 행정계획은 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하 여 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행 위를 말한다. 행정청은 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때 비교적 광범위한 형성의 재량을 가진다. 다만 행정청의 이러한 형성의 재량이 무제한적이라고 할 수는 없고, 행 정계획에서는 그에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사 이에서나 사익 사이에서도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정청 이 행정계획을 입안·결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다. 이러한 법리는 행정청이「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획 법’이라고 한다)에 따라 주민 등의 도시관리계획 입안 제안을 받아들여 도시관리계획결 정을 할 것인지를 결정하는 경우에도 마찬가지로 적용된다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두56135 판결, 대법원 2018. 10. 12. 선고 2015두50382 판결, 대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두2467 판결 등 참조). 2) 나아가 도시.군계획시설결정의 해제와 관련한 입안권자인 행정청에 부여된 권 한과 재량범위 및 그 입안에 따라 도시.군계획시설결정의 해제결정을 하는 시.도지 사 등 행정청에 부여된 권한과 재량범위(각 국토계획법 제48조의2 참조)에 차이가 있 다. 이러한 도시.군계획시설결정의 해제결정 권한과 별개로 시.도지사에게는 국토계 - 5 - 획법 제38조의2에 따라 도시자연공원구역의 지정에 관한 도시.군관리계획 결정 권한 이 부여되어 있는데, 이러한 결정을 할 때에 고려되어야 하는 형량 요소는 전자(즉 도 시.군계획시설결정의 해제 여부 결정)의 경우와는 차이가 있게 된다. 여기에 거부처분 취소 확정판결의 기속력의 범위에 관한 법리까지 아울러 고려하여 보면, 토지소유자의 도시.군계획시설결정의 해제입안 제안신청을 거부한 처분에 국토계획법 제48조의2가 정한 요건의 해석.적용에 관한 하자가 있어 위법하다는 이유로 그 거부처분을 취소하 는 판결이 확정되고, 그 판결 취지에 따라 입안권자인 구청장 등이 도시.군계획시설 결정의 해제입안을 하였다고 하더라도, 국토계획법 제38조의2에 따른 도시자연공원구 역의 지정권자인 행정청이 그 판결과 그에 따른 해제 입안으로 인하여 도시자연공원구 역지정을 내용으로 하는 도시.군관리계획결정을 할 수 없게 되는 것은 아니다. 이때 도시자연공원구역의 지정권자인 행정청은 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제26조 등 에서 정한 바에 따라 새로운 이익형량을 하여 적극적으로 도시자연공원구역을 지정할 수 있다. 3) 다만 이러한 새로운 이익형량의 과정에는 종래 있었던 도시.군계획시설결정의 해제신청의 내용과 시점, 입안권자인 행정청의 거부처분의 경위와 그 내용, 이후의 취 소소송 경위와 결과, 행정청이 재처분하기까지의 과정과 기간, 그로 인한 토지소유자의 피해 정도 등이 반드시 아울러 고려되어야 한다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다. ➀ 국토계획법 제48조의2는 제2항에서, 도시·군관리계획 입안권자는 토지소유자 로부터 도시·군계획시설결정 해제를 위한 도시·군관리계획 입안을 신청을 받은 경우, “그 신청일로부터 3개월 이내”에 입안 여부를 결정하여 토지소유자에게 알려야 하고, 해당 도시·군계획시설결정의 실효 시까지 설치하기로 집행계획을 수립하는 등 대통령 - 6 - 령으로 정하는 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군 관리계획을 입안하여야 한다고 규정하는 한편, 제3항에서 그 도시·군계획시설결정의 해 제를 위한 도시·군관리계획이 입안되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당 하는 경우에는 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 결정권자에게 직접 그 도시·군계획시설결정의 해제를 신청할 수 있도록 정하고 있다. 이때 도시·군관리계획 결정권자는 위 제3항에 따른 “신청을 받은 날부터 2개월 이내”에 결정 여부를 정하여 토지 소유자에게 알려야 하며, 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정을 해제하 여야 한다(국토계획법 제48조의2 제4항). ➁ 이와 같이 국토계획법은 도시·군관리계획 입안권자에게 ‘3개월 이내’의 입안 여부 결정 시한을 부여하고 있고, 위 입안권자가 그 입안 처리를 지체할 경우 신청인 이 ‘직접’ 도시·군관리계획 결정권자에게 그 해제 결정을 신청할 수 있도록 하는 한편, 도시·군관리계획 결정권자에는 더 단기인 ‘2개월 이내’의 결정 시한을 규정하고 있다. 이처럼 국토계획법은 단기의 처리기간을 규정함으로써, 장기간 토지 소유권 행사에 제 약을 받아온 토지 소유자의 재산권을 보호하려는 취지를 분명히 드러내고 있다. 여기 에 국토계획법 제48조의2가 신설된 시점이 2015. 8. 11.인 점을 더하여 보면, 국토계획 법 제48조의2는 국토계획법 제48조 제1항 및 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조 에 따른 도시계획시설결정의 2020. 7. 1.자 실효를 염두에 두고 보다 신속하게 재산권 이 실효적으로 보장되도록 하려는 취지에서 만들어진 규정임을 쉽게 알 수 있다. ➂ 그러므로 보다 신속하게 실효적으로 재산권 보장이 이루어지도록 하려는 국토 계획법 제48조의2 소정의 절차가 진행되던 사안이나 더 나아가 그와 관련한 거부처분 취소판결까지 있었던 사안에서는, 도시자연공원구역의 지정과 관련한 새로운 이러한 - 7 - 이익형량의 과정에, 단순히 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제26조 등에서 정한 형 량요소만을 고려하여서는 아니 되고, 앞서 본 바와 같은 도시.군계획시설결정의 해제 신청의 내용 및 그 절차적 처리과정과 권리구제 지연의 정도, 그로 인한 재산권 보유 자의 피해 정도 등의 제반 사정까지 종합적으로 고려하여 형량하여야 한다. 나. 이러한 법리에 따라 이 사건에 관하여 살펴본다. 앞서 본 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하 여 보면, 피고가 이 사건 처분을 할 때 필요한 이익형량을 하지 아니하거나 마땅히 포 함시켜야 할 사항을 누락한 채 정당성과 객관성이 결여된 이익형량을 하여 이 사건 처 분의 이익형량에 하자가 있다고 할 것이므로, 피고가 한 이 사건 처분은 재량권을 일 탈 내지 남용한 위법이 있어 취소되어야 한다. 따라서 이를 지적하는 원고의 주장은 이유 있다. 1) 원고가 ****에게 이 사건 장기미집행 도시계획시설결정 해제 입안 신청 을 한 시점은 2017. 2. 7.로서, 위 도시계획시설결정의 실효예정일인 2020. 7. 1. 내지 이 사건 처분일(2020. 6. 29.)보다 상당히 앞선 시점이었다. 위 해제 입안 신청의 시점 은 국토계획법 제48조의2가 2015. 8. 11.에야 신설된 점을 고려하면, 원고가 상당히 조 기에 권리구제를 도모한 것으로 볼 수 있다. 2) 위 신청을 거부하는 이 사건 선행처분을 취소하는 판결은 2019. 1. 17.에 대법 원까지 가서 확정되었다. 이후 ****이 위 판결의 취지에 따라 장기미집행 도시 계획시설결정 해제 입안을 한 시점은 2019. 7. 5.로서, 위 판결 확정일로부터 6개월이 나 지난 후였다. 게다가 피고는 ****으로부터 위와 같은 해제 입안신청을 받고 도 앞서 본 권리구제와 관련한 특수한 경과를 도외시한 채 이 사건 토지를 다른 일반 - 8 - 적인 토지들과 마찬가지로 취급하여 도시자연공원구역 지정과 관련된 처분이 있을 때 까지 그 해제 여부 결정을 미루다가 결국은 이 사건 토지를 도시자연공원구역으로 지 정하였다. 비록 위 판결이 피고가 아닌 ****에 대한 것이라고 하더라도, 국토계 획법 제48조의2 제4항이 ‘도시·군관리계획 결정권자는 위 제3항에 따른 신청을 받은 날부터 2개월 이내에 결정 여부를 정하여 토지 소유자에게 알려야 하며, 특별한 사유 가 없으면 그 도시·군계획시설결정을 해제하여야 한다’고 규정하고 있으므로, 강서구청 장으로부터 해제 입안을 받은 피고 역시 이 사건 처분을 위한 이익형량을 할 때 위 규 정 취지 및 위 판결이 있기까지의 경위와 판결 취지를 반드시 감안하였어야 했다. 3) 만일 보다 조기에 이 사건 토지에 관한 도시계획시설결정이 해제되었더라면, 이는 이 사건 토지에 관한 도시자연공원구역 지정 여부 내지 그 지정 범위(위치와 면 적 등) 결정에 관하여 상당한 영향을 미쳤을 것으로 보인다. 그럼에도 위 도시계획시설 결정 해제에 관한 결정은 원래 최초 입안 신청일로부터 약 2년 6개월이 지난 후에야 있었고, 피고가 위와 같은 사정을 도시자연공원구역 지정 여부 내지 그 지정 범위 결 정에 관한 형량에서 적절하게 고려하였다는 점에 관한 자료는 전혀 찾아보기 어렵다. 즉, 피고는 같은 날 일괄하여 도시자연공원구역으로 지정된 다른 토지들과 같이 이 사 건 토지도 이익형량을 하였다고 주장하고 이에 관한 일반적인 자료만을 제출할 뿐, 국 토계획법 제48조의2 소정의 원고 권리구제 절차 지연으로 인한 재산권 제약 및 침해의 정도에 관한 별도의 이익형량을 하였음을 인정할 만한 아무런 자료도 제출하고 있지 못하다. 4) 한편, 이 사건 토지 중 **** 인근의 도로로 연결되는 지점에 가까운 부분은 조기에 개발이 가능할 수 있어 이 사건 처분으로 인한 제한되는 사적 이익이 상당히 - 9 - 큰 반면, 그 부분을 제외하고도 나머지 도시자연공원구역으로 지정된 면적이 상당히 크므로 이 사건 토지 중 위와 같은 부분까지 포함하여 도시자연공원구역으로 지정한 이 사건 처분으로 얻어지는 공익은 그에 비하여 크지 않은 것으로 판단된다. 특히 피 고가 이 사건 토지에 관한 도시.군계획시설결정을 조기에 해제하였더라면, 적어도 위 와 같은 토지 부분과 같이 접근성이 높거나 주거지역에 가까운 부분은 조기에 개발되 었을 가능성도 배제할 수 없어 도시자연공원구역으로 지정하기는 어려웠을 것으로 보 인다. 따라서 이러한 점에 대한 별다른 고려 없이 원고 소유 토지 전부를 일률적으로 도시자연공원구역으로 지정한 점에서도 피고의 처분은 과도하게 원고의 재산권을 제한 하는 것으로서 그 형량의 하자가 인정된다. 5) 따라서 위와 같은 사정을 제대로 고려하지 않고 이 사건 토지 전체를 일률적으 로 도시자연공원구역으로 지정한 이 사건 처분에는, 반드시 고려해야 할 이익의 형량 을 누락한 하자 내지 그 공익과 사익 등의 형량을 그르쳐 그 정당성 및 객관성을 결여 한 하자가 있음이 인정된다. 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.