자동차경매장 건물을 제2종 근린생활시설(휴게음식점)로 용도변경하고 사용승인을 받음

【심급】 1심 【세목】 세외수입 【주문】 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 【이유】 1.처분의 경위 가.원고는 냉동ㆍ냉장 창고업 등을 영위하는 회사로, 2010. 2. 10.****(이하‘****’이라고만 한다)○○○잡종지20,436㎡의 소유권을 취득하였다.4) --------------------------------------------------------- 당시 원고의 상호는‘아주○○주식회사’였는데 이후 상호가 변경되어 현재의 상호가 되었다. --------------------------------------------------------- 나.당시 그 지상에 있던 자동차경매장1동은2000. 4. 17.신축된 건물로2011년 이전에 건축법상‘자동차관련시설(경매장)’로 사용승인을 받았다.이후 그 지상에 냉동창고(창고동) 1동이 증축되어2011. 12. 26.사용승인을 받았고, 2013. 1. 23.제조장1동이 증축되었다. 다.****토지는2012. 2. 23.지목이‘잡종지’에서‘창고용지’로 변경되었고,면적변경 및 ****토지와의 합병 등을 거쳐2013. 3. 11.****38,348㎡가 되었으며2019. 6. 10.지적재조사를 통해 면적이38,529.6㎡로 변경되었다(이하‘분할 전 토지’라 한다).분할 전 토지는2020. 5. 25.****21,900.3㎡와 ****16,629.3㎡(이하 ****를 가리켜‘이 사건 토지’라 한다)로 분할되었다. 라.원고는2018. 1. 16.피고에게,분할 전 토지 중 이 사건 토지 부분에 있던 자동차관련시설(경매장)건물(이하‘이 사건 건물’이라 한다)에 대하여 자동차관련시설(세차장,창고)및 제2종 근린생활시설(휴게음식점)로 용도변경(건축법 제19조에 따른 용도변경하는 내용의 신고를 하였고, 2018. 5. 11.피고로부터 그에 관한 건축물 사용승인을 받았는데,그 세부내용은 아래와 같다. 마.피고는 이 사건 건물의 용도를 자동차관련시설(자동차경매장)에서 주된 용도를 제2종 근린생활시설(휴게음식점)로 변경한 것(이하‘이 사건 용도변경’이라 한다)은 개발이익환수에 관한 법률(이하‘개발이익환수법’이라 한다)제5조 및 같은 법 시행령 제4조[별표1](이하‘시행령[별표1]’이라고만 한다)제7호 소정의‘건축법에 따른 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상 지목변경이 수반되는 사업’에 해당한다고 판단하여2020. 5. 26.원고에게 그에 대한 개발부담금1,224,739,620원을 부과하였다(이하‘이 사건 처분’이라 한다). 바.이후 이 사건 토지는2020. 6. 17.공부상 지목이‘창고용지’에서‘대’로 변경되어,위 다.항에서 본 바와 같이 ****16,629.3㎡가 되었다. [인정근거]다툼 없는 사실,갑 제1내지4호증,을 제1내지5호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 이를 각 포함,이하 같다),변론 전체의 취지 2.이 사건 처분의 적법 여부 가.원고의 주장 이 사건 건물은2000. 4. 17.신축되어2011년 이전에 건축법상 자동차관련시설(경매장)로 사용승인을 받았고,원고는 그로부터5년이 경과한2018. 5. 11.이 사건 건물의 용도를 자동차관련시설(경매장)에서 제2종 근린생활시설(휴게음식점)로 변경하였다. 따라서 이 사건 용도변경은,개발이익환수법 제5조,같은 법 시행령 제4조 제1항 및 시행령[별표1]제7호의 위임을 받은 개발이익환수법 시행규칙 제4조 제5항 및[별표2](이하‘시행규칙[별표2]’라고만 한다)제1호 괄호 부분(이하‘이 사건 괄호 부분’이라 한다)에서 규정하고 있는‘사용승인을 받은 날부터5년 이내에 일정 용도의 건축물로 용도를 변경한 경우’에 해당하지 아니하므로,개발부담금 부과대상이 아니다.따라서 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분은 위법하다. 나.관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 다.구체적 판단 1)개발이익환수법 제5조 제1항 제7호는 개발부담금의 부과대상인 개발사업의 하나로‘지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업’을 들고 있고,시행령[별표1]제7호는 지목변경이 수반되는 사업에 대하여‘건축법에 따른 건축물(국토교통부령으로 정하는 건축물로 한정한다)의 건축(건축법 제19조에 따른 용도변경을 포함한다)으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업’이라고 규정하고 있으며,개발이익환수법 시행규칙 제4조 제5항은“시행령[별표1]제7호의‘국토교통부령으로 정하는 건축물’이란[별표2]에 따른 개발사업의 용도로 건축하는 건축물을 말한다”고 규정하면서,시행규칙[별표2]에서 개발부담금 부과대상 사업을 열거하며 제1호에서“건축법 시행령[별표1]에 따른 건축물 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물을 건축하기 위한 용도로 토지를 개발하는 사업{건축법 제22조에 따른 사용승인을 받은 날부터5년 이내에 건축법 제19조에 따라 다음 각 목의 건축물로 용도를 변경하는 경우를 포함한다(이 사건 괄호 부분)}”고 규정하고 위 제1호 나목에서‘제1종 및 제2종 근린생활시설’을 그 건축물 용도로 들고 있다. 2)개발부담금 부과대상 사업의 개발이익을 사업시행자에게 독점시키지 아니하고 국가가 이를 환수하여 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하기 위한 개발이익환수법의 입법취지 및 위 관련 법령의 문언 등에 비추어 보면,위 규정들의 취지는 근린생활시설 등과 같은 일정한 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상 지목변경이 수반되면 그로써 바로 개발사업이 있은 것으로 보아 개발부담금을 부과함으로써 토목공사 등 토지에 대한 물리적인 개발사업뿐만 아니라 건축물의 건축과 그에 따른 지목변경으로 인한 개발이익도 개발부담금으로 환수하려는 데 있다고 할 것이다(대법원1999. 12. 16.선고98두18619전원합의체 판결 참조). 3)이 사건의 쟁점은 이 사건 괄호 부분인“사용승인을 받은 날부터5년 이내에 건축법 제19조에 따라 각 목의 건축물로 용도변경하는 경우를 포함한다”는 부분의 해석에 있다 할 것인데,앞서 든 증거와 위 규정들의 문언과 체계 및 그 취지에 비추어 보면,다음과 같은 이유에서 이 사건 용도변경은 개발부담금 부과대상에 해당한다고 봄이 타당하다.따라서 원고의 주장은 이유 없다. 가)국토교통부 훈령인‘개발부담금 부과ㆍ징수 업무처리규정’제2조의2제1항은“지목변경,개발행위허가 등을 수반하는 건축물의 건축으로서 당초에는 시행규칙[별표2]의 부과대상인 건축물의 종류에 해당하지 아니하였으나,건축물 사용승인일부터5년 이내에 부과대상인 건축물의 종류로 건축법 제19조에 따라 용도변경을 하는 경우는 지목변경,개발행위허가 등을 수반하지 않더라도 시행규칙[별표2]제1호(이 사건 괄호 부분)에 따라 개발부담금 부과대상사업에 포함된다”고 규정하고 있다. 위 규정은,건축물의 용도변경이 지목변경 등을 수반하는 경우에는‘건축물 사용승인일부터5년 이내’라는 제한 없이 개발부담금 부과대상이 될 수 있으나,이에 반하여 용도변경이 지목변경 등을 수반하지 않더라도 건축물 사용승인일부터5년 이내에 용도변경을 하는 경우에는 그 부과대상으로 삼을 수 있다는 의미인 것으로 해석된다. 나) ‘개발부담금 부과·징수 업무처리규정’은 개발이익환수법령에서 구체적 위임을 받은 바 없어 이는 법원을 구속하는 효력이 없는 행정청 내부의 사무처리지침에 불과하므로(대법원2014. 5. 16.선고2011두20970판결 참조),위 규정의 해석에 따라 곧바로 개발부담금 부과대상 여부를 판단할 수는 없다. 그러나①시행령[별표1]제7호에서는 건축물의‘건축’에 건축법 제19조에 따른 용도변경을 포함하고 있고,위 제7호는 공부상 또는 사실상 지목변경이 수반되는 사업임을 전제로 하고 있는 점,②이 사건 괄호 부분에서는 사용승인을 받은 날부터5년 이내에 일정 건축물로 용도변경하는 경우에 대하여 이를‘포함한다’고 규정하고 있는데,이는 공부상 지목변경이 수반되지는 않았으나 위와 같은 경우 사실상 지목변경이 수반된 경우에 이를‘포함한다’는 의미로 해석하는 것이 합리적인 점,③만일 용도변경이 지목변경을 수반하는 경우에도 사용승인일로부터5년 이내에 용도변경한 경우만을 그 대상으로 삼는다는 의미로 제한해서 시행규칙[별표2]제1호를 해석한다면,그 기간 요건을 이 사건 괄호 부분이 아닌 본문에서 규정하는 것이 자연스럽고,또한 위와 같이 해석한다면 제1호 본문을 별도로 둘 이유가 없는 것으로 보이는 점,④또한 위와 같이 해석할 경우‘포함한다’는 문언이 아닌‘한정한다’또는‘제한한다’는 문언을 사용하는 것이 오히려 자연스러운 점 등을 종합하여 보면,가)항에서 살펴본 위 업무처리규정 제2조의2제1항의 해석과 같이,지목변경 등을 수반하는 용도변경의 경우에는 사용승인을 받은 날부터5년 이내의 제한 없이 개발부담금 부과대상에 해당하고 지목변경 등을 수반하지 않는 용도변경의 경우에는 사용승인을 받은 날부터5년 이내에 용도변경한 경우 개발부담금 부과대상에 포함시킨다고 해석하는 것이 체계적·합리적 해석인 것으로 판단된다. 다)그런데 앞서 본 바와 같이 이 사건 건물은 시행규칙[별표2]제1호 나목에서 정한 용도인 제2종 근린생활시설로 주된 용도가 변경되었고,이 사건 처분일로부터1개월이 채 되지 않아 실제 이 사건 토지의 공부상 지목 또한‘창고용지’에서‘대지’로 변경되었는바,앞서 살펴 본 사정에 의하면,이 사건 용도변경은‘이 사건 건물의 건축(용도변경)으로 지목변경이 수반된 경우’로서 시행령[별표1]제7호 및 시행규칙[별표2]제1호가 적용되는(이에 이 사건 괄호 부분이 적용되지 않는)개발부담금 부과대상에 해당한다고 봄이 타당하다. 3.결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.