2019학년도 수능 국어·수학 문항 검토보고서 비공개 처분 취소 청구

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 2부 판 결 사 건2020구합55015 정보공개거부처분취소 원 고 피 고 변 론 종 결2021. 4. 1. 판 결 선 고2021. 5. 18. 주 문 1.원고의 청구를 기각한다. 2.소송비용은 원고가 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2019. 12. 6. 원고에 대하여 한 정보공개청구 거부처분을 취소한다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 피고는 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제45조 제3항 제2호에 따라 교육 - 2 - 부장관으로부터 고등교육법 제34조 제3항, 같은 법 시행령 제35조 제1항에 의하여 시 행되는 대학수학능력시험(이하 ‘수능시험’이라 한다)의 출제, 문제지의 인쇄, 채점 및 성적통지, 수능시험의 출제위원 등의 위촉 등 사무를 위탁받은 공공기관이다. 나. 원고는 2019. 12. 2. 피고에 대하여 다음과 같은 정보(이하 ‘이 사건 정보’라 하 고, 아래의 문항들을 ‘이 사건 문항들’이라 한다)의 공개를 청구하였다. 피고가 소지하고 있는, 2019학년 수능 출제과정 중 1, 2차 검토위원단이 검토한 아 래 문항에 대한 검토보고서 일체 -아래- ① 국어 영역 : 11, 31, 42 문항 ② 수학 :가형 14, 16, 18, 20, 29, 30 문항 나형 17, 20, 21, 29, 30번 문항 다. 피고는 2019. 12. 6. 원고의 정보공개청구에 대해 다음과 같은 이유로 비공개결 정을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 수능 출제 관련 업무는 정부가 법령에 따라 우리 원에 위탁한 업무로서 문항 출제 에 관한 사항이 공개될 경우 출제 업무 수행에 현저한 지장을 초래할 수 있음. 이에, 수능 문항 검토 관련 자료에 대한 정보공개 요청에 대해 ‘공공기관의 정보공 개에 관한 법률 제9조 제1항 제5호’에 따라 비공개로 함. 2. 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 요지 아래와 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다. 1) 정보공개를 거부하는 경우라 하더라도 피고의 답변과 같이 거부하는 의사만을 밝히는 것은 공공기관으로서 허용되지 않으며, 검토의견서의 공개가 업무의 공정한 수 행에 현저한 지장을 초래하고 그렇게 될 만한 고도의 개연성이 존재함을 반드시 입증 - 3 - 해야 함에도 불구하고, 피고는 단지 법조문만을 인용하여 비공개처분 통지를 하였다(이 하 ‘첫 번째 주장’이라 한다). 2) 이 사건 정보는 수능시험의 출제 문항 적절성을 검토한 전문가의 의견을 담은 문서로서 공개될 경우 충실하고 공정한 업무 수행을 촉진하는 것이지 업무를 저해하거 나 공익을 해치는 것이 아니고 비공개될 경우와 공개될 경우의 이익을 비교형량해 볼 때에도 공개되는 경우의 이익이 훨씬 더 크므로 비공개사유가 존재하지 않는다(이하 ‘두 번째 주장’이라 한다). 3) 이 사건 정보에 비공개사유에 해당하는 부분이 있다면 그 부분을 제외하고서라 도 공개하여야 함에도 피고는 모든 정보에 대해 비공개하였다(이하 ‘세 번째 주장’이라 한다). 나. 판단 1) 첫 번째 주장에 대하여 가) 구 공공기관의 정보공개에 관한 법률(2020. 12. 22. 법률 제17690호로 개정되 기 전의 것, 이하 ‘구 정보공개법’이라 한다) 제13조 제4항은 ‘공공기관은 제11조에 따 라 정보의 비공개 결정을 한 경우에는 그 사실을 청구인에게 지체 없이 문서로 통지하 여야 한다. 이 경우 비공개 이유와 불복의 방법 및 절차를 구체적으로 밝혀야 한다.’라 고 규정하고 있다. 또한 행정절차법 제23조 제1항, 행정절차법 시행령 제14조의2에 의 하면, 행정청이 처분을 할 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여 야 하고, 이 경우 행정청은 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법 규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다. 다만 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절 - 4 - 히 대처할 수 있도록 하는 처분의 근거 및 이유제시 제도의 취지에 비추어, 처분을 하 면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 이때 ‘이유를 제시한 경우’는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구 제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결 등 참조). 나) 위 법리에 비추어 살피건대, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 그 근거와 이유 에 대해 단지 법조문만을 인용한 것이 아니라 ‘문항 출제에 관한 사항이 공개될 경우 출제 업무 수행에 현저한 지장을 초래할 수 있어 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호에 따라 비공개한다.’고 밝힌 사실은 앞서 본 바와 같고, 이에 의하면 원고로서는 이 사건 처분서의 기재 내용과 관계 법령 및 이 사건 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합하여 어떠한 근거와 이유에서 이 사건 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있 었다 할 것이므로, 피고는 이 사건 정보가 어떠한 비공개사유에 해당하는지에 대해 구 체적 이유를 제시하였다고 봄이 상당하다. 다) 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 두 번째 주장에 대하여 가) 구 정보공개법 제9조 제1항은 비공개대상정보로서 제5호에서 ‘감사·감독·검사· 시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한 - 5 - 다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보'를 규정하고 있다. 구 정보공개법 제1조의 정보공개제도의 목적과 제9조 제1항의 비공개대상정보에 관한 입법 취지 등에 비추어 볼 때, ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래하는 정보’에 해당하는 지는 비공개함으로써 보호되는 업무수행의 공정성 등 이익과 공개함으로써 보호되는 국민의 알권리와 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보 등 이익을 비 교·교량하여 구체적인 사안에 따라 신중하게 판단하여야 한다. 그리고 그 판단을 할 때 에는 공개청구의 대상이 된 해당 정보의 내용뿐 아니라 그 정보를 공개함으로써 장래 동종 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래할지 여부도 아울러 고려하여야 한다 (대법원 2016. 5. 24. 선고 2014두38033 판결 등 참조). 한편 정보공개법 제9조 제1항 제5호에서의 ‘감사·감독·검사·시험·규제·입찰계약·기술개발·인사관리·의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항’은 비공개대상정보를 예시적으로 열거한 것이라고 할 것이 므로, 의사결정 과정에 제공된 회의 관련 자료나 의사결정 과정이 기록된 회의록 등은 의사가 결정되거나 의사가 집행된 경우에는 더 이상 의사결정 과정에 있는 사항 그 자 체라고는 할 수 없으나, 의사결정 과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 비공개대상 정보에 포함될 수 있다(대법원 2015. 2. 26. 선고 2014두43356 판결 등 참조). 나) 이 법원이 이 사건 정보를 비공개로 열람·심사한 결과 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 문항들을 포함한 2019학년도 수능시험은 출제위원단과 검토위원단의 수차례 교차검증을 거쳐 확정되었는데, 1차 검토위원단은 출제위원단이 제출한 1차본 문제지를 평가하여 검토의견을 제시하고 출제위원단은 1차 검토위원단과의 회의를 거 쳐 검토의견을 반영한 2차본 문제지를 제출하며, 2차본 문제지는 2차 검토위원단이 평 가한 후 검토의견을 제시하고 출제위원단은 2차 검토위원단과의 회의를 거쳐 문항을 - 6 - 수정·보완한 후, 출제위원단과 검토위원단이 교차로 문제를 검토, 수정·보완하여 최종 본 문제지를 확정한 사실, 이 사건 정보는 위 1차, 2차 검토 단계에서 작성된 ‘1차, 2 차 문항검토의견서’로서, 이 사건 문항들에 대해 제시된 검토위원의 의견과 출제위원의 의견, 그 의견 조정 결과에 대한 평가위원의 의견 및 관여 검토위원들의 성명 등이 포 함되어 있는 사실을 인정할 수 있다. 다) 앞서 본 법리에 비추어 살피건대, 위 인정사실에 을 제1 내지 5호증의 각 기 재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 정보는 시험에 관한 사항 및 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항에 준하는 사항으로서 공개로 보호되는 국민의 알권리 보장 등 이익이 비공개함으로써 보호되는 피고의 업무수행의 공정성 등 이익보다 우월하다고 보기 어려우므로, 공개될 경우 업 무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우 로서 구 정보공개법 제9조 제1항 제5호의 비공개사유가 존재한다 할 것이다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. (1) 이 사건 정보는 시험에 관한 사항일 뿐만 아니라, 2019학년도 수능시험에 포 함된 이 사건 문항들을 확정하는 과정에서 제시된 의견 등이 담긴 것으로 의사결정 과 정 또는 내부검토 과정에 있는 사항에 준하는 사항에 해당한다. (2) 피고는 2019학년도 수능시험이 실시된 후 이 사건 문항들을 포함한 전체 문 항별 교육과정의 근거를 웹사이트에 게재하였으므로 이 사건 문항들이 교과과정 내에 서 출제되었는지에 대한 국민의 알권리는 어느 정도 보장되어 있다. 반면, 이 사건 정 보에 포함된 출제위원들과 검토위원들의 의견은 미완성의 문제에 대한 잠정적인 의견 에 불과하여 국민의 알권리를 보장할 필요가 크다고 보기 어렵다. - 7 - (3) 수능시험 문항의 오류나 적정 여부 등에 대한 검토 과정에서는 위원들의 전 문적·주관적 판단이 상당 부분 개입될 수밖에 없는데, 공개를 염두에 두지 아니한 상태 에서의 검토가 그렇지 아니한 경우보다 더욱 자유롭고 활발한 의견개진과 토의를 거쳐 객관적이고 공정한 결과에 이를 개연성이 크다. (4) ‘1차, 2차 문항검토의견서’에 대립된 의견이나 최종 출제에 이르기까지 문항을 수정한 내용이 포함되어 있을 경우 그 공개로 인하여 사회적으로 불필요한 논란을 일 으키거나 외부의 부당한 압력 내지 새로운 분쟁에 휘말리는 상황이 초래될 우려가 높 고, 출제위원들이나 검토위원들로서도 공개될 경우에 대한 심리적 부담으로 인하여 솔 직하고 자유로운 의사교환에 제한을 받을 수밖에 없다. 따라서 ‘1차, 2차 검토의견서’는 관여 검토위원들의 인적사항뿐만 아니라 기재된 의견과 그 조정 결과도 공개될 경우 공정한 업무 수행에 객관적으로 현저한 지장을 초래할 고도의 개연성이 있는 정보라고 봄이 타당하다. 3) 세 번째 주장에 대하여 가) 법원이 행정기관의 정보공개거부처분의 위법 여부를 심리한 결과 공개를 거부 한 정보에 비공개사유에 해당하는 부분과 그렇지 아니한 부분이 혼합되어 있고, 공개 청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 두 부분을 분리할 수 있음을 인정할 수 있을 때에는 공개가 가능한 정보에 국한하여 일부취소를 명할 수 있다 할 것인데, 이 러한 정보의 부분 공개가 허용되는 경우란 그 정보의 공개방법 및 절차에 비추어 당해 정보에서 비공개대상정보에 관련된 기술 등을 제외 혹은 삭제하고 나머지 정보만을 공 개하는 것이 가능하고 나머지 부분의 정보만으로도 공개의 가치가 있는 경우를 의미한 다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2009두12785 판결 등 참조). - 8 - 나) 이 사건에 관하여 보건대, 이 법원이 이 사건 정보를 비공개로 열람·심사한 결 과 및 변론 전체의 취지에 의하면, ‘1차, 2차 문항검토의견서’에 기재된 내용 중 앞서 살핀 바와 같은 비공개사유에 해당하는 정보를 제외한 나머지 부분은 검토의견서의 작 성 요령 등에 관한 것이어서 해당 부분의 정보만으로 공개의 가치가 있다고 할 수 없 으므로, 공개가 가능한 부분만의 일부취소를 명할 수 있는 경우에 해당하지 않는다. 따 라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.