국가철도공단이 국유지 점유자에게 보낸 철거 요구 통지서의 법적 성격과 행정심판 각하 처분의 적법성을 다퉜습니다.

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 5부 판 결 사 건2025구합53905 재결취소 원 고A 피 고중앙행정심판위원회 변 론 종 결2025. 9. 25. 판 결 선 고2025. 11. 27. 주 문 1. 피고가 2025. 3. 21. 원고에게 한 각하재결(사건번호 2025-****)을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 재결의 경위 가. 국가철도공단은 국유지이자 철도시설인 **** (비실명화로 생략) 철도용지 920㎡ (이하 ‘이 사건 부지’라 한다)의 관리청이고, 원고는 이 사건 부지 위의 가설건축물 등 - 2 - 시설물 일체(이하 ‘이 사건 가설건축물 등’이라 한다)를 점유·사용하는 사람이다. 나. 1) 국가철도공단은 이 사건 부지에 관한 국유재산 사용허가가 2023. 6. 8. 취소되 었음에도 이 사건 부지의 점유·사용이 계속되고 있음을 확인하고도 점유·사용자를 특 정하지 못하다가, 2024. 1. 29. 이 사건 부지의 점유·사용자가 원고임을 확인하고, 2024. 4. 22. 원고에게 ‘2024. 5. 10.까지 원고가 점유 중인 이 사건 가설건축물 등의 자진철거 및 원상회복을 요청’하는 공문을 발송하였다(이하 ‘2024. 4. 22.자 통지’라 한 다). 2024. 4. 22.자 통지의 주요 내용은 다음과 같다. [생략] 2) 원고가 위 자진철거 요청에 응하지 않자 국가철도공단은 2024. 5. 16. 원고에게 이 사건 가설건축물 등의 자진철거를 요청하는 다음과 같은 내용의 통지를 하였다(이 하 ‘2024. 5. 16.자 통지’라 한다). [생략] 3) 그럼에도 불구하고 원고가 이를 철거하지 않자 국가철도공단은 2024. 11. 27. 원 고에게 아래와 같은 내용의 통지를 하였다(이하 ‘2024. 11. 27.자 통지’라 한다). [생략] 다. 원고는 2024. 4. 22.자 통지가 행정처분인 ‘철거명령 및 대집행계고처분’에 해당한 다고 보고 인천지방법원에 2024. 4. 22.자 통지의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였 으나, 위 법원은 2025. 3. 6. ‘2024. 4. 22.자 통지는 항고소송의 대상이 되는 행정처분 - 3 - 에 해당한다고 볼 수 없다’는 이유로 위 소를 각하하였고, 위 판결은 그 무렵 확정되었 다(인천지방법원 2024구합*****, 이하 ‘이 사건 선행판결’이라 한다). 라. 1) 원고는 2024. 11. 27.자 통지가 행정처분인 ‘철거명령 및 대집행계고처분’에 해 당한다고 보고, 2025. 2. 1. 피고에게 주위적으로 2024. 11. 27.자 통지의 무효를, 예비 적으로 그 취소를 구하는 행정심판을 제기하였다(이하 ‘이 사건 심판청구’라 한다). 2) 피고는 2025. 3. 21. ‘2024. 4. 22.자 통지가 행정처분인 철거명령 및 행정대집행 계고처분에 해당한다’는 전제하에, ‘국가철도공단이 2024. 4. 22.자 통지를 하여 원고에 게 1차 철거명령 및 행정대집행 계고처분을 하였으나 원고가 지정기한 내에 철거의무 를 이행하지 않자 2024. 5. 16. 2차로 철거명령 및 행정대집행 계고를 하였고, 그럼에 도 불구하고 원고가 지정 기간 내에 철거의무를 이행하지 않자 2024. 11. 27. 재차 계 고를 한 것이므로, 행정대집행법상 철거의무는 2024. 4. 22.자 1차 철거명령 및 행정대 집행 계고처분에 의하여 발생하였다고 할 것이고, 2024. 11. 27.자 통지는 새로운 철거 의무를 부과하는 것이 아니라 단지 종전의 철거명령 및 계고처분으로 인한 이 사건 가 설건축물 등의 철거를 독촉하거나 그 대집행기한을 연기한다는 통지에 불과하므로 행 정심판의 대상이 되는 독립한 행정처분이라고 할 수 없다’는 이유로 2024. 11. 27.자 통지의 무효 또는 취소를 구하는 이 사건 심판청구는 부적법하다고 보아 이를 모두 각 하하였다(이하 ‘이 사건 재결’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3 내지 5, 7, 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고 주장의 요지 피고는 2024. 4. 22.자 통지가 행정처분인 철거명령 및 행정대집행 계고처분에 해당한 다는 전제하에 2024. 11. 27.자 통지는 처분성이 없다는 이유로 원고의 심판청구를 각 - 4 - 하하는 이 사건 재결을 하였다. 그러나 이 사건 선행판결에 따르면 2024. 4. 22.자 통 지는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않으므로, 이와 다른 전제에 선 이 사건 재결은 내용상 하자가 있어 위법하다. 3. 이 사건 재결의 위법 여부 가. 관련 법리 1) 행정소송법 제19조에 의하면 행정심판에 대한 재결에 대하여도 그 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에는 항고소송을 제기하여 그 취소를 구할 수 있고, 여기에서 말하는 '재결 자체에 고유한 위법'이란 그 재결자체에 주체, 절차, 형식 또는 내용상의 위법이 있는 경우를 의미하는데, 행정심판청구가 부적법하지 않음에도 각하한 재결은 심판청구인의 실체심리를 받을 권리를 박탈한 것으로서 원처분에 없는 고유한 하자가 있는 경우에 해당하고, 따라서 위 재결은 취소소송의 대상이 된다(대법 원 2001. 7. 27. 선고 99두2970 판결). 2) 항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상의 행위로서 상대방 또는 기 타 관계자들의 법률상 지위에 직접적으로 법률적인 변동을 일으키는 행위를 말하는 것 이므로 행정청이 사인에 대하여 일정한 행위를 요청한 행위는 권고 내지 협조를 요청 하는 권고적 성격의 행위로서 당사자의 법률상의 지위에 직접적인 법률상의 변동을 가 져오는 행정처분이라고 볼 수 없는 것이므로 항고소송의 대상이 될 수 없다(대법원 1980. 10. 27. 선고 80누395 판결, 대법원 2008. 9. 11. 선고 2006두18362 판결 등 참 조). 나. 구체적 판단 살피건대, 앞서 본 법리에 앞서 본 인정사실, 앞서 든 증거들의 각 기재 및 변론 전 - 5 - 체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 더하여 보면, 2024. 4. 22.자 통지 는 행정처분인 철거명령 및 행정대집행 계고처분으로 볼 수 없는 반면, 2024. 11. 27. 자 통지는 행정처분인 철거명령 및 행정대집행 계고처분에 해당한다고 봄이 타당하므 로, 이와 다른 전제에서 이 사건 심판청구를 각하한 이 사건 재결은 내용상 위법이 있 어 취소되어야 한다. 따라서 이를 지적하는 원고의 주장은 이유 있다. 1) 2024. 4. 22.자 통지서의 제목과 내용은 ‘...... 자진철거 요청’ 또는 ‘자진철거 및 원상회복을 요청하니 ...... 자진철거를 완료하여 주시기 바랍니다’로, 이는 원고의 협조 를 요청하는 권고적 성격의 행위로 봄이 타당하다. 비록 위 통지서 말미에 ‘...... 자진철거가 완료되지 않을 경우 국유재산법 제74조 및 행정대집행법 제2조에 의거 해당 점유물을 강제철거하고 소요 비용은 귀하에게 청 구할 예정임을 알려드리니......’라는 내용이 부기되어 있기는 하나, 이 역시 기한 내에 자진철거를 완료하지 않으면 강제 철거할 예정임을 단순히 통지한 것으로 관념의 통지 또는 사실상의 통지에 해당할 뿐이므로, 2024. 4. 22.자 통지는 원고의 권리·의무나 법 률상 지위에 직접적으로 영향을 미치는 것이라고 볼 수 없어 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다. 2) 헌법 제75조는 ‘대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.’고 규정하고 있는바, 그 취지는 모든 대통령령의 제정에 있어서 법률의 위임이 있어야 한다는 것이 아니고, 대통령은 국민의 기본권 제한 등 헌법이 반드시 법률에 의하여서만 규율할 수 있도록 하는 것을 제외하고는 법률의 집행을 위한 구체적인 방법과 절차 등에 관하여 대통령령을 제정할 수 있다는 것이다(대법원 2007. 1. 11. 선고 2004두10432 판결). - 6 - 행정대집행법 제3조는 대집행을 하려함에 있어서는 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 함 (제2항 제1문), 의무자가 위 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때 에는 당해 행정청은 대집행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파 견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에 게 통지하여야 함(제3항)을 규정하고 있고, 행정대집행법 제8조는 행정대집행법 시행에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다. 이에 행정대집행법 시행 령 제2조는 행정대집행법 제3조에 따른 계고서와 대집행 영장은 각각 행정대집행법 시 행령 별지 제1호 서식, 제2호 서식에 따르도록 규정하고 있다. 위와 같은 행정대집행법 령의 내용 및 규정 체계에 비추어 보면, 행정대집행법 시행령 제2조는 집행명령으로서 새로운 법률사항에 해당하는 것을 규정하여 집행명령의 한계를 일탈하였다고 볼 수 없 으므로, 유효한 법규명령으로서 국민과 행정청을 구속한다. 그런데 ① 2024. 4. 22.자 통지는 법규명령인 행정대집행법 시행령 별지 제1호 서식 에 따라 작성되었거나 위 서식에 따라 작성된 계고서를 첨부하지 않았을 뿐만 아니라, ② 피고가 원고를 이 사건 부지 점유자로 특정하기 전에 이 사건 가설건출물 등에 부 착한 2024. 1. 4.자 공문의 제목은 ‘계고문’인 반면, 2024. 4. 22.자 통지의 제목은 ‘자진 철거 요청’이고 위 ‘계고문’의 경우와 달리 이의가 있는 경우 행정심판을 청구하거나 행 정소송을 제기할 수 있음을 알리는 내용이 기재되어 있지 않다. ③ 또한, 2024. 11. 27. 자 통지는 행정대집행법 시행령 별지 제1호 서식에 의한 ‘행정대집행 계고서’를 첨부하 면서, 제목을 “...... 행정대집행 계고(1차)”로 기재하였다. 이러한 사정들에 비추어 보면, 피고는 2024. 4. 22.자 통지를 행정대집행법에 따른 ‘계고’로 인식하지 않았던 것으로 - 7 - 보인다. 3) 행정청이 행정대집행법에 따른 계고를 함에 있어 법규명령인 행정대집행법 시행령 별지 제1호 서식에 따른 계고서를 사용하지 않는 것이 허용된다면, ‘권고 내지 협조를 요청하는’ 형식 등 행정청이 임의의 형식으로 작성한 공문서를 여러 차례 발송한 후 위 서식에 따른 계고서를 보내는 경우, 행정청이 위 여러 공문서들(위 서식에 따른 계고서 포함) 중 어느 것을 행정대집행법에 따른 계고서라고 주장하느냐에 따라 항고소송 제소 기간의 기산일이 달라질 가능성이 있고, 행정청이 임의로 작성한 공문서의 뉘앙스(부탁, 요청, 권고, 명령 등)에 따라 해당 공문서가 행정대집행법상의 계고일 수도 있고 아닐 있 어 국민의 법률상 지위가 현저히 불안정해 지므로, 위 서식을 사용하지 않은 2024. 4. 22.자 통지를 행정대집행법상 계고로 볼 수 없다. 4) 행정대집행법에 따르면, ① 법률 등에 의하여 직접 명령되었거나 또는 ②법률 등 에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무 자가 이행하지 아니하는 경우, 대집행 등을 할 수 있는바(제2조), 피고가 2024. 4. 22. 자 통지 이전에 원고에게 이 사건 가설건축물 등의 철거를 명하였음을 인정할 아무런 증거가 없다. 또한, 앞서 본 바와 같이 2024. 4. 22.자 통지의 내용은 권고 또는 협조요 청에 불과할 뿐 피고에게 이 사건 가설건축물 등의 철거를 명령하는 것이 아니다. 따 라서 의무를 명하는 행정처분과 계고처분이 ‘계고서’라는 명칭의 문서 하나로 가능함을 고려하더라도(대법원 1992. 6. 12. 선고 91누13564 판결 등 참조), 2024. 4. 22.자 통지 를 행정대집행법에 따른 계고로 볼 수는 없다. 5) 갑 제5호증의 기재에 따르면, 2024. 11. 27.자 통지에는 행정대집행법 시행령 별 지 제1호 서식에 따른 행정대집행 계고서가 첨부되어 있고, 위 계고서에는 ‘이 사건 가 - 8 - 설건축물 등을 2024. 12. 23.까지 철거하고 원상회복을 할 것을 계고하고, 위 기간까지 이행하지 않을 경우 행정대집행법 제2조에 따라 대집행한다’는 내용과 위 계고에 대하 여 이의가 있는 경우에는 행정심판을 청구할 수 있다는 내용이 기재되어 있다. 그렇다 면, 위 2024. 11. 27.자 통지는 항고소송의 대상이 되는 행정처분인 철거명령 및 행정 대집행 계고처분에 해당한다고 봄이 타당하다. 6) 이에 대하여 피고는 원고가 2024. 4. 22.자 철거명령이 행정처분에 해당한다는 전 제하에 인천지방법원에 그 취소를 구하는 소를 제기한 점, 이 사건 선행판결의 기속력 이 피고에게 미치지 않는 점, 이 사건 선행판결에서 원용한 대법원 판결(대법원 2015. 10. 15.자 2015두46185 판결)은 이 사건에 원용하기 적절하지 않다는 이유로 이 사건 재결 고유의 위법이 없다고 주장하나, 이 사건 재결에 앞서 본 바와 같은 내용상 하자 가 있는 이상 위와 같은 사정들만으로 위 재결이 적법하다고 볼 것은 아니어서 피고의 주장은 받아들일 수 없다. 4. 결론 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.