구제역으로 돼지를 살처분당한 뒤 재입식 신청을 했으나 허가받지 못함

- 1 - 대구지방법원 행정부 판결 사 건2012구합1640 부작위위법확인 원 고원고 **** **** 소송대리인 변호사 피 고**** 소송대리인 변호사 소송수행자 변 론 종 결2013. 3. 8. 판 결 선 고2013. 4. 5. 주문 1. 피고가 2012. 6. 4. 원고에 대하여 한 **** 소재 ****의 돼지 재입식허용 불허가처분은 이를 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청구취지 - 2 - 주문과 같다. 이유 1. 처분의경위 가. 원고는 ****에서 ‘****’이라는 상호로 축산업 등록을 하고 양돈장을 운영하는 양돈업자이다. 나. 피고는 2010. 12. 24. 구제역 발생농장을 방문한 △△△ 운전의 톱밥차량이 원고 의 농장을 방문하였다는 이유로 원고에게 같은 날부터 이동제한이 해제되기 전날인 2010. 12. 31.까지 사육하는 전두수에 대하여 가축전염병예방법 제19조 제1항에 기한 이동제한 및 소독 명령을 하였다. 다. 그 후 원고가 구제역 의심신고를 하자, 피고는 2011. 1. 2. 원고가 사육하는 6,998두 돼지에 대하여 유두수포, 자돈폐사의 증상을 이유로 가축전염병예방법 제20조 제1항에 기하여 전두수의 예방적 살처분명령을 하였고, 2011. 1. 4. 이 사건 축사와 인 접한 **** 잡종지 12,692㎡에서 살처분하여 매몰하였다. 한편 같은 달 5. 국립수의과학검역원의 원고 사육 돼지에 대한 구제역 정밀검사결과 양성반 응이 나왔다. 라. 경상북도지사는 2011. 1. 10. 가축전염병예방법 제15조, 같은 법 시행규칙 제17 조 제1항에 기하여 경산시 등 구제역 발생지 인근의 돼지 등에 대하여 예방접종을 확 대하는 ‘구제역 예방접종 명령’을 고시하였고, ****는 같은 달 11. **** **** 등 에 대한 돼지 구제역 예방접종 실시계획을 밝혔다. 마. 그 후 원고는 2012. 3. 12. 피고에게 가축 재입식을 신청하였고, 피고는「구제역 - 3 - 방역실시요령」규정에 의거 현장점검 실시 후 2012. 6. 4. ‘① 농장 청소·소독 상태는 많이 개선되었으나, 주변 토양.수질오염으로 인한 가축전염병 재발 우려, ② 가축 사 육시설 절반 이상 무허가 불법 건축물, ③ 지역주민 재입식 반대 민원 지속, ④ 자호천 연접 및 주변에 다수의 위락시설 소재’라는 이유로 원고의 구제역 매몰농장 가축 재입 식 신청을 거부(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 바. 원고는 2012. 5. 9. 경상북도 행정심판위원회에 이 사건 처분에 대한 행정심판을 청구하였으나, 2012. 6. 25. 기각재결을 받았다. 【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 4호증, 을 1, 6, 10 내지 15호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이사건처분의적법여부 가. 원고의 주장 이 사건 처분 사유 중, ① 주변토양이나 수질오염 등의 환경문제는 원고의 무분별한 돼지 사육으로 인하여 발생한 것이 아니라 피고가 한 돼지 살처분과 매몰로 인하여 발 생한 것으로 그 책임이 원고에게 있지 않고, ② 불법건축 축사 문제는 피고가 건축법 상 제재를 함은 별론으로 하고 이를 재입식 불허가 사유로 삼는 것은 부당결부금지 원 칙에 반하며, ③ 주변의 위락시설 입지 문제는 원고의 이 사건 축사가 설치된 이후의 사정으로서 이 사건 처분의 사유가 될 수 없고, ④ 집단민원의 문제는 구체적인 법적 근거가 없을 뿐만 아니라 신청을 거부할 중대한 공익상 필요에도 해당되지 아니하므 로, 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다. 나. 관계법령 별지 관계법령 기재와 같다. - 4 - 다. 인정사실 1) 이 사건 축사 등의 규모 등 가) 원고의 이 사건 농장에는 축사 6동(면적 2,431.9㎡), 퇴비사(면적 600㎡), 돈 분건조장(면적 121,6㎡), 폐수집수정(면적 505.9㎡), 주택(면적 132.8㎡) 및 창고(면적 143.48㎡) 각 1동(이하 ‘이 사건 축사 등’이라 한다)이 있다. 나) 원고는 피고로부터 1986. 12. 29. 축사 5동, 돈분건조장, 폐수집수정, 주택 및 사무실에 대한 건축허가를, 1992. 1. 14. 그에 대한 사용승인을, 1998. 11. 11. 축사 1동에 대한 건축허가를, 1993. 3. 9. 그에 대한 사용승인을, 1999. 3. 15. 퇴비사에 대 한 건축허가를, 1999. 3. 24. 그에 대한 사용승인을 각 받았고, 그 후 일부 축사 등을 무단 증축하였다. 다) 한편 원고는 2005. 5. 27. 축산업(가축사육업) 신규 등록을 하고 돼지를 사육 해 오고 있었다. 2) 이 사건 축사 등 주변 현황 이 사건 축사 등의 인근 500m 이내에는 영천호반 테마파크가, 1㎞ 이내에는 **** 통합정수장, 레이포드 골프장이, 2㎞ 이내에는 임고강변공원, 운주산 자연 휴양림, 운주 산 승마장이 각 위치해 있다. 3) 이 사건 처분 이전의 입식검사 등 가) 피고는 구제역 매몰농가 재입식 전 일제점검을 실시하였는데, 원고에 대하여 는 2011. 6. 21. 출장점검에서 ‘사료통 청소불량, 축사주변 정리불량, 분뇨처리 미흡, 차량소독시설 보완, 대인소독시설 미설치’를 보완사항으로, 2011. 8. 4. 출장점검에서 ‘퇴비사 분뇨처리 상태 미흡’을 보완사항으로, 2012. 3. 19. 출장점검에서 ‘퇴비사(교반 - 5 - 시설) 청소.소독 상태 미흡’을 보완사항으로 각 지적하였다(을 2호증의 1, 2, 3). 나) 원고는 2012. 3. 12. 피고에게 구제역 살처분 양돈장 재입식 신청을 하였고, 피고의 담당공무원은 2012. 4. 12. ‘현장점검결과 퇴비사(교반시설) 청소.소독 보완을 완료하여 청소.소독 상태는 양호하나, 재입식 반대민원, 불법 증·개축 건축물, 주변 시 민 휴식공간 및 위락시설 입지 등의 사유로 재입식을 허용하지 않고자 한다’는 내용의 보고서를, 2012. 5. 10. ‘현장점검결과 청소.소독 상태는 많이 개선되었으나, 인근 소 (沼)의 수질 오염, 재입식에 따른 집단민원 등 위와 동일한 사유로 재입식을 불허하고 자 한다’는 내용의 보고서를 작성.제출하였고(을 2호증의 4, 5), 이에 따라 피고는 2012. 8. 2. 원고에 대하여 이 사건 처분을 하였다. 【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 5호증, 을 2 내지 6, 8, 9호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 라. 판단 1) 가축전염병예방법 제1조는 ‘이 법은 가축의 전염성 질병이 발생하거나 퍼지는 것을 막음으로써 축산업의 발전과 공중위생의 향상에 이바지함을 목적으로 한다’고 규 정하고, 제19조 제1항은 ‘시장·군수·구청장은 가축전염병이 퍼지는 것을 막기 위하여 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 조치(이동제한 조치 등)를 명할 수 있다’고 규정하고, 같은 법 시행규칙 제22조 제4항은 ‘농림수산식품부장관은 가축· 사람 또는 차량에 대하여 격리·억류·이동제한·교통차단 또는 출입통제의 적정을 기하기 위하여 필요한 때에는 그 방법·기준 등을 정할 수 있다’고 규정하고, 구제역 방역실시 요령 제21조 제3항은 ‘발생농장의 가축 재입식은 이동제한 해제 1주 경과 후 시장·군 수가 해당 농장의 청소·세척 및 소독 상황을 점검하여 이상이 없을 때 허용하고, 가축 - 6 - 재입식후 시장·군수는 60일이 경과할 때까지 주 1회 이상 임상검사를 실시하여야 한 다’고 규정하고, 구제역 긴급행동지침 제4장 II. 9. 2.에서는 ‘시장.군수는 이동제한 해 제 통보일로부터 1주일 내에 시.도 가축방역기관과 합동으로 해당 농장들에 대한 청 소.세척 및 소독 상황 등을 별지 제5호 서식에 따라 점검을 실시하고, 보완이 필요 없는 농가에 대해서는 점검일로부터 30일 이후 입식이 가능함을 통보한다’고 규정하고 있다. 2) 이 사건에 관하여 보건대, 원고는 2010. 12. 24. 피고로부터 구제역 발생농장을 방문한 톱밥차량이 원고의 농장을 방문하였다는 이유로 같은 달 31.까지 이동제한 조 치를 받은 사실, 원고는 2011. 1. 2. 피고로부터 예방적 살처분명령을 받고, 같은 달 4. 사육 돼지 전부를 살처분하였고, 원고 사육 돼지에 대한 구제역 정밀검사결과 같은 달 5. 양성반응이 나온 사실, 이동제한 해제 이후 원고는 2012. 3. 12. 구제역 살처분 양 돈장 재입식 신청을 하였고, 피고는 현장점검결과 이 사건 축사 등의 청소·소독 상태가 양호함을 확인하였음에도 재입식 반대 민원 등 다른 사유를 들어 이 사건 처분을 한 사실은 앞서 본 바와 같고, 위 인정사실 및 관계법령에 의하여 알 수 있는 다음과 같 은 사정 즉, ① 피고의 현장점검결과 이 사건 축사 등의 청소·소독 상태에는 아무런 이 상이 없는 것으로 확인된 점, ② 가축전염병예방법 및 시행규칙의 위임에 따라 제정된 구제역 방역실시요령 제21조 제3항에서는 이동제한 해제 1주 경과 후 해당 농장의 청 소.세척 및 소독 상황을 점검하여 이상이 없을 때에는 재입식을 허용한다고 규정하여 재입식에 대한 다른 제한 사유를 두고 있지 않은 점, ③ 구제역 긴급행동지침 제4장 II. 9. 2.에서도 ‘가축 재입식 농가소독 등 실태점검표’(별지 제5호 서식)에 따라 점검을 실 시한 후 보완사항이 없는 경우에는 점검일로부터 30일 이후 입식이 가능함을 해당 농 - 7 - 가에 통보하도록 규정하고 있는 점, ④ 그런데 위 실태점검표에는 청소.소독 상태가 양호한지, 구제역 발생시 사용한 사료.건초.작업도구 등을 제대로 소각.매몰했는지 에 관한 사항만이 포함되어 있을 뿐인 점, ⑤ 농림수산식품부장관도 이 법원의 사실조 회에 대한 회신서에서 가축 재입식 허부(許否)의 법적 근거 규정은 구제역 방역실시요 령 제21조 제3항, 구제역 긴급행동지침 제4장 II. 9.라고 밝힌 점, ⑥ 피고가 든 이 사 건 처분 사유는 구제역 방역실시요령 제21조 제3항이나 구제역 긴급행동지침 제4장 II. 9. 소정의 점검사항과는 무관한 점, ⑦ 불법 건축물이나 인근 수질오염 문제는 건축법 등 관련규정에 근거하여 조치되어야 할 사항이고, 이 사건 축사 등은 주변 위락시설이 설치되기 전에 건축되어 운영되어 온 점, ⑧ 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 법령의 근거 없이 행정처분을 하는 것은 위법한 점(대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두 9762 판결 참조) 등에 비추어 보면, 피고가 이 사건 축사 등의 청소·세척 및 소독 상황 을 점검하여 이상이 없음을 확인하였음에도 가축전염병예방법 등 관련법령상 점검사항 과 무관한 사유를 들어 원고의 구제역 매몰농장 가축 재입식 신청을 거부한 것은 재량 권을 일탈.남용한 것으로, 이 사건 처분은 위법하다. 3. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사권순형 - 8 - 판사최선재 판사문중흠 - 9 - 관계법령 ■ 가축전염병예방법 제1조(목적) 이 법은 가축의 전염성 질병이 발생하거나 퍼지는 것을 막음으로써 축산업의 발전과 공중위생의 향상에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "가축"이란 소, 말, 당나귀, 노새, 양(염소 등 산양을 포함한다. 이하 같다), 사슴, 돼지, 닭, 오리, 칠 면조, 거위, 개, 토끼, 꿀벌 및 그 밖에 대통령령으로 정하는 동물을 말한다. 2. "가축전염병"이란 다음의 제1종 가축전염병, 제2종 가축전염병 및 제3종 가축전염병을 말한다. 가. 제1종 가축전염병: 우역(牛疫), 우폐역(牛肺疫), 구제역(口蹄疫), 가성우역(假性牛疫), 블루텅병, 리 프트계곡열, 럼피스킨병, 양두(羊痘), 수포성구내염(水疱性口內炎), 아프리카마역(馬疫), 아프리카 돼지열병, 돼지열병, 돼지수포병(水疱病), 뉴캣슬병 및 고병원성 조류(鳥類)인플루엔자 제15조(검사ᆞ주사ᆞ약물목욕ᆞ면역요법 또는 투약 등) ① 농림축산식품부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·자치구의 구청장은 가축전염병이 발생하거나 퍼지는 것을 막기 위하여 필요하다고 인정하면 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 가축의 소유자등에게 가축에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 조치를 받을 것을 명할 수 있다. 1. 검사·주사·약물목욕·면역요법 또는 투약 제19조(격리와 가축사육시설의 폐쇄명령 등) ① 시장·군수·구청장은 가축전염병이 퍼지는 것을 막기 위하여 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 조치를 명할 수 있다. 다만, 제4호에 따라 이동이 제한된 사람과 차량 등의 소유자는 부 득이하게 이동이 필요한 경우에는 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 시·도 가축방역기관장에게 신청을 하여 승인을 받아야 하며, 이동 승인신청을 받은 시·도 가축방역기관장은 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 이동을 승인할 수 있다. 1. 제1종 가축전염병에 걸렸거나 걸렸다고 믿을 만한 역학조사·정밀검사 결과나 임상증상이 있는 가 축의 소유자등이나 제1종 가축전염병이 발생한 가축사육시설과 가까워 가축전염병이 퍼질 우려가 있는 지역에서 사육되는 가축의 소유자등에 대하여 해당 가축을 격리·억류하거나 이동을 제한하는 조치 제20조(살처분 명령) ① 시장·군수·구청장은 농림수산식품부령으로 정하는 제1종 가축전염병이 퍼지는 것을 막기 위하여 필 요하다고 인정하면 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 가축전염병에 걸렸거나 걸렸다고 믿을 만한 역학조사·정밀검사 결과나 임상증상이 있는 가축의 소유자에게 그 가축의 살처분(殺處分)을 명하여야 한 다. 단서 생략 ■ 가축전염병예방법 시행규칙 제22조(격리 등의 명령) ① 법 제19조제1항(법 제28조 및 법 제28조의2에서 준용하는 경우를 포함한다)에 따른 명령은 별지 제 8호서식에 따른다. - 10 - ④ 농림수산식품부장관은 가축·사람 또는 차량에 대하여 격리·억류·이동제한·교통차단 또는 출입통제의 적정을 기하기 위하여 필요한 때에는 그 방법·기준 등을 정할 수 있다. ■ 구제역 방역실시요령(농림수산식품부령) 제1조(목적) 이 요령은 가축전염병예방법(이하 "법"이라 한다) 제3조, 제4조, 제5조, 제7조, 제12조, 제13조, 제15조, 제17조, 제19조, 제19조의2, 제51조, 제52조 및 제52조의2의 규정에 따라 구제역 발생을 방지하기 위한 예방활동과 구제역이 발생할 경우 실시하여야 하는 검사·살처분·이동제한·예방주사·사후관리 등 방역조치 사항을 구체적으로 정함으로써 구제역의 청정성 유지 및 조기 근절을 도모하는 데 그 목적이 있다. 제2조(정의) 이 요령에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다. 1. "환축"이라 함은 농림수산검역검사본부(이하 "검역검사본부"라 한다) 또는 농림수산검역검사본부장 (이하 "검역검사본부장"이라 한다)으로부터 구제역 정밀진단기관으로 지정받은 시·도지사 소속 가축 방역기관(이하 "시·도 가축방역기관"이라 한다)의 정밀검사에서 구제역에 걸린 것으로 확인된 가축을 말하며, "의사환축"이라 함은 검역검사본부 또는 시·도 가축방역기관 소속 가축방역관이 임상검사 등을 실시한 결과 구제역에 걸렸다고 믿을 만한 상당한 이유가 있다고 판단한 가축을 말하며, "의심 축"이라 함은 가축의 소유자 또는 관리자(이하 "가축의 소유자 등"이라 한다)·축산관련 종사자 등이 구제역으로 의심하여 신고한 가축으로 검역검사본부 또는 시·도 가축방역기관의 가축방역관이 검사 하기 전의 가축을 말한다. 2. "발생농장"이라 함은 의심축, 의사환축 또는 환축이 발생된 가축의 사육시설(이하 "축사"라 한다)이 있는 농장을 말하며, "발생지"라 함은 발생농장이 소재한 마을로서 리 단위보다 작은 동일한 생활 권의 부락 단위 개념으로 쥐 등 야생동물의 이동거리 등을 감안하여 시장·군수가 시·도 가축방역기 관의 장(이하 "시·도 가축방역기관장"이라 한다)과 협의하여 정한다. 8. "예방적 살처분"이라 함은 지리적·역학적 연관성 등에 따라 구제역 감염이 의심되어 예방적으로 소·돼지·면양·산양·사슴 등의 감수성 동물을 살처분 하는 것을 말한다. 제21조(이동제한 해제 등) ③ 발생농장의 가축 재입식은 이동제한 해제 1주 경과 후 시장·군수가 해당 농장의 청소·세척 및 소독 상황을 점검하여 이상이 없을 때 허용하고, 가축 재입식후 시장·군수는 60일이 경과할 때까지 주 1회 이상 임상검사를 실시하여야 한다. 제36조(가축의 재사육) ① 제18조에 의하여 정기백신접종을 실시하는 유형의 환축이 살처분된 축사안에 우제류 가축을 다시 사 육할 목적으로 입식할 수 있는 시기는 다음 각 호와 같다. 2. 전두수 매몰농장 : 이동제한 해제 후 일주일 이내 시장·군수와 시·도 가축방역기관 합동 점검한 경 우 점검일로부터 30일 이후 입식 가능(보완이 필요한 농가는 재점검 실시) ② 제25조에 의하여 정기백신 미실시 유형의 환축이 살처분된 축사안에 우제류 가축을 다시 사육할 목 적으로 입식할 수 있는 시기는 다음 각호와 같다. 1. 발생농장 : 위험지역에 대한 이동제한 해제일부터 30일이 경과하고, 별표 4의 입식시험실시요령에 따라 실시하는 60일간의 입식시험에서 이상이 없는 경우 - 11 - 농 가 명소재지축 주 명 전화번호축 종사육두수 점검내역점 검 결 과 (점검결과 상태가 양호하면 □에 √ ) 주택·관리사 입구소독조□, 내부□, 외부□, 거주시 사용물품□, 화장실□ 축 사 외부□, 입구소독조□, 바닥□, 울타리□, 벽□, 윈치커턴□, 기둥□, 천장□, 기구보관 등 창고□, 냉장고□, 연막소독□, 살충제 살포□, 분뇨제거□ 운 동 장 바닥□, 울타리□, 분뇨제거□ 착 유 실 착유기□, 냉각기□, 바닥□, 울타리□, 벽□, 천장□, 칸막이□, 분뇨제거□ 작 업 도 구 트랙터□, 차량□, 손수레□, 삽□, 청소도구□, 인공수정기구□, 거세도구□, 기타 농장에서 사용하는 모든 기구□ ■ 구제역 긴급행동지침(SOP) 제4장 II. 9. 살처분 농장의 가축 재입식 요령 2. 전두수 매몰농장 2.1. 시장·군수는 이동제한 해제시 농장주에게 “4장 II 5. 발생농장 등의 청소·세척 및 소독요령”에 따 라 농장 내·외부 등에 대한 청소·세척 및 소독을 실시토록 통보한다. 2.2. 시장·군수는 통보일로부터 일주일 내에 시·도 가축방역기관과 합동으로 해당 농장들에 대한 청소· 세척 및 소독 상황 등을 별지 제5호 서식의 “가축 재입식 농가 소독 등 실태점검표”에 따라 점검 을 실시한다. 2.3. 시장·군수는 점검결과에 따라 아래와 같이 입식가능 시기를 농가에 통보한다. - 보완이 필요 없는 농가 : 점검일로부터 30일 이후 입식 가능 - 보완이 필요한 농가 : 일정기간(예 : 일주일)내 시정토록 조치하고 재점검을 실시, 시정이 되어 있 으면 재점검일로부터 30일 이후 입식 가능 - 지적사항이 보완되지 않은 경우 문제점이 해결될 때까지 가축 재입식 불허 2.4. 입식 가능 통보를 받은 농가는 입식 전까지, 농장 내·외부 등에 대한 철저한 청소·세척 및 소독 지 속 실시한다. 2.5. 시장·군수는 30일 후 시·도 가축방역기관과 합동으로 해당 농장을 다시 방문하여 청소·세척 및 소 독상황을 최종 확인 후 입식을 허용한다. 2.6. 시장·군수는 해당 농장의 가축 재입식 후 60일 경과시까지 매주 1회 이상 임상검사를 지속적으로 실시한다. 〔별지 제5호 서식〕『가축 재입식농가』소독 등 실태점검표 □ 농가현황 □ 입식전 점검사항 가. 청소·소독 - 12 - 구제역 발생시 급여중이던 사료□, 건초□, 볏짚□, 보관사료□ 음식물찌꺼기□, 의복□, 신발□, 장화□, 소각가능한 물품□ 빗자루 등 소각 가능한 작업도구(빗자루□, 기타□) 나. 소각·매몰