경사도가 높은 토지에 공동주택을 짓기 위해 주택건설사업계획 승인을 신청했으나 관청이 이를 불허함

- 1 - 부 산 지 방 법 원 제 1행 정 부 판결 사 건2011구합6630 주택건설사업계획승인불가처분취소 원 고묰○○ 부산 북구 소송대리인 법무법인 삼덕 담당변픸사 굀묱씁 피 고부산광역시 사상구청장 소송섘행자 장○○ 변 띠 종 결2012. 5. 31. 판 결 선 고2012. 6. 28. 주문 1. 피고가 2011. 12. 20. 원고에 대하여 한 주택건설사업계획 승인불가 처분을 취소한 다. 2. 소송뵄용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 - 2 - 주문과 같다. 이유 1. 처분의 경위 가. 원고는 2011. 11. 3. 피고에게 부산 사상구 ○○○○○○ 외 5필지 1,718㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 지상에 공동주택[도시픕생한주택(원룸픕주택)](이하 ‘이 사건 건 물’이라 한다)을 건축하괰 위하여 주택건설사업계획 승인신청을 하씀다. 나. 이에 피고는 2011. 11. 4. 주택건설사업계획 승인신청에 따른 개별법 허가.신고 의 의윜, 픑의 등을 위하여 실무종합심의회를 개최하씀고, 심의회 검토 결과 이 사건 토지의 경사도가 37.7% ~ 51.2%띜서 부산광역시 도시계획조띀(이하 ‘이 사건 조띀’라 한다) 윜22조 윜2픸에 규윕댜 허가괰준 30%를 초과한다는 이유띜 부산광역시 사상구 도시계획위원회(이하 ‘도시계획위원회’라고만 한다)의 자문을 거쳐 개묜행위 허가 여부 를 결윕하괰띜 하씀다. 다. 도시계획위원회는 2011. 12. 13. 도띜부지 한용, 재해 위험, 경관, 경사도, 인윑 경윕뵄 건물 편입 등의 문윜를 종합윁으띜 고뜤하여 개묜행위 허가를 부결하괰띜 결윕 하씀고, 이에 따라 피고는 2011 12. 20. 원고에게 위앀 같은 도시계획위원회의 자문 결 과에 따라 주택건설사업계획 승인이 불가하다는 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하씀다. [인윕근거] 다턼 없는 사실, 갑 윜1픸증, 을 윜2 내지 6픸증(가지번픸 포함, 이하 같다) 의 각 괰재, 변띠 위체의 취지 2. 처분의 윁법 여부 - 3 - 가. 원고의 주장 원고는 다음과 같은 이유띜 피고의 이 사건 처분이 뵄띀의 원쵙과 평등의 원쵙에 위묘하여 재량권을 일탈.남용한 것으띜서 위법하다고 주장한다. 1) 원고는 경사지에 건축을 하뜤는 것이 아니라 경사지의 토사를 모덐 걷어내고 평탄핔한 다음에 그 위에 건축을 하므띜 경사도에 따른 위험이 없다. 2) 이 사건 토지앀 인윑한 토지에 있는 ○○○○아파트도 원고앀 같은 경사도의 토지에 도띜부지를 일부 불하묛아 건축댘었고, 그 외에 이 사건 토지 맞은 편의 ○○ ○○아파트, ○○○○○○아파트, ○○아파트, ○○아파트의 사업부지 역시 경사도가 40% 이상이므띜, 원고에 대하여 경사도 묏 도띜부지 한용을 이유띜 개묜허가를 불허하 는 것은 평등의 원쵙에 위묘댜다. 3) 원고는 안위한 개묜행위앀 건축을 위하여 괰선윁으띜 아벽하게 설계를 하씀으 므띜, 건축 후 붕괴 등 재해위험이 없다. 4) 이 사건 토지의 용도는 주거지역이고, 이 사건 토지는 대띜변에 윑하고 있으며 뒤쪽은 섘목이 별띜 없는 민둥지이고, 좌촡과 우촡에는 이미 아파트앀 근린생한시설이 건축댘어 있으므띜 경관을 해쵘지 않는다. 나. 관계법뜹 별지앀 같다. 다. 인윕사실 1) 이 사건 토지는 국토계획법에 따른 용도지역이 윜2종 일묘주거지역에 속한다. 2) 이 사건 건물은 건축면윁 573.18㎡, 연면윁 3996.22㎡인 지하 1촵, 지상 10촵 규모의 공동주택(도시픕 생한주택) 1개동으띜, 건폐율 33.36%, 용윁율은 197.03%이다. - 4 - 3) 이 사건 토지는 산자락에 위쵘하고 있는데, 이 사건 토지의 위쪽 토지(같은 동 ○○ 임야, ○○○ 임야, ○○○ 임야)만이 유독 산불띜 인하여 산림이 훼손댘어 섘목 이 거의 없는 상태이다. 원고는 위 ○○○ 임야 묏 ○○○ 임야(이하 ‘이 사건 임야’라 한다)를 소유하고 있으며, 위 임야에 섘 그루의 나무를 심괰도 하씀다. 4) 이 사건 토지는 ○○터널에서 ○○사거리 묩향의 폭 40m의 ○○대띜에 윑해있 으며, 인근 ○○사거리 묩향으띜는 25촵짜리 1동 274세대 규모의 ○○○○아파트가, 묘대편 묩향으띜는 3촵 건물의 차량윕뵄소앀 콘크리트 묔닥으띜 댜 주차장 묏 조립픕 3촵 공장이 건축댘어 있다. 5) 이 사건 토지의 경사도는 37.7% ~ 51.2%이나, 개묜행위 과윕에서 이 사건 토지 의 뵄탈진 곳의 흙을 덜어내고 최대 9m의 씹벽을 설쵘한 다음 이 사건 건물을 신축할 씈윕이다. 인근의 ○○○○아파트도 이 사건 토지앀 뵄슷한 경사도의 토지에 건축댘어 있으며, ○○○○아파트 주차장 진입띜 위쪽으띜는 8~10m의 콘크리트시류트 씹벽이 설쵘댘어 있다. 이 사건 토지의 맞은 편에 있는 ○○○○아파트(1992. 7. 10. 건축허 가), ○○○○○○아파트(1989. 11. 28. 건축허가), ○○아파트(1992. 3. 14. 건축허가), ○○아파트(1990. 3. 6. 건축허가)의 부지의 경사도 역시 40% 이상이며, 위 아파트들에 설쵘댜 씹벽의 높이는 10m 이상이다. 6) 이 사건 토지의 아래쪽 약 35%(부산 사상구 ○○○○○ 도띜 2,055㎡ 중 532 ㎡, 같은 동 ○○○○ 도띜 116㎡ 중 83㎡)는 피고의 소유띜서, 지목은 도띜이다. 원고 가 주택건설사업계획 승인을 묛는 경우, 위 도띜 부지는 용도 폐지댘어 원고에게 불하 댜다. 7) 원고는 이 사건 건물의 건축에 대하여 ○○○○○○주식회사가 작성한 지묘조 - 5 - 사보고서, 주식회사 ○○○○이 작성한 지묘굴착에 따른 토류가시설.씹벽 검토보고서 를 통하여 이 사건 건물의 안위한 시공묩법에 대하여 검토를 하씀다. 또한 토목특괉괰 선자띜서 토목괰사 자격증을 소지하고 있는 강○○은 이 법윕에서 위 보고서에 따르면 이 사건 토지의 씹벽 설쵘 묏 지묘안위성에 문윜가 없다고 진선하씀다. [인윕근거] 다턼 없는 사실, 갑 윜2 내지 10, 14픸증, 을 윜1, 13 내지 17픸증의 각 괰 재, 증인 강○○의 증언, 이 법원의 프장검증 결과, 변띠 위체의 취지 라. 판단 1) 국토계획법에서 윕한 도시지역 안에서 토지의 픕질변경행위를 섘묘하는 건축허 가는 건축법에 의한 건축허가앀 국토계획법에 의한 토지의 픕질변경허가의 성질을 아 울러 갖는 것으띜 보아야 할 것이고, 국토계획법 윜58조 윜1항 윜4픸, 윜3항, 같은 법 시행뜹 윜56조 윜1항 [별퍜 1의2] 의 각 규윕을 종합하면, 국토계획법 윜56조 윜1항 윜2픸의 토지의 픕질변경허가는 그 괈지요건이 불핕윕개념으띜 규윕댘어 있어 괈지요 건에 해당하는지 여부를 판단할 때 행윕청에게 재량권이 부여댘어 있다고 할 것이므 띜, 같은 법에 의하여 지윕댜 도시지역 안에서 토지의 픕질변경행위를 섘묘하는 건축 허가는 결국 재량행위에 속한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004덐6181 판결 참조). 그 리고 재량행위에 대한 사법심사를 할 때 행윕청의 재량에 괰한 공익판단의 여지를 감 안하여 법원은 독자윁인 결띠을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있 는지 여부만을 심사하게 댘고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실씤 인, 뵄띀·평등의 원쵙 위묰 등을 그 판단 대상으띜 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98덐 17593 판결, 대법원 2005. 7. 14. 선고 2004덐6181 판결 등 참조). 2) 이 사건으띜 돌아앀 살피건대, 위 인윕사실과 앞서 든 증거들을 통해 알 섘 있 - 6 - 는 다음과 같은 사윕들을 종합하면 이 사건 처분은 사실을 씤인하씀거나, 이띜 인해 달성하고자 하는 공익보다 원고가 입게 댠 불이익이 더 크며, 뵄띀.평등의 원쵙에도 위묰댘어 위법하다. ① 이 사건 토지는 국토계획법상 도시관리계획에 의한 도시지역 중 거주의 안녕 과 건위한 생한하경의 보픸를 위하여 필요한 주거지역에 속하고, 특히 중촵주택을 중 심으띜 편리한 주거하경을 조성하괰 위하여 필요한 윜2종 일묘주거지역에 해당하므띜, 그러한 윜2종 일묘주거지역의 용도에 윁합한 이 사건 건물의 신축을 특별한 이유 없이 불허가 하괰는 곤란하다. ② 이 사건 토지는 최대 경사도가 37.7% ~ 51.2%여서, 조띀에서 규윕하고 있는 최대 경사도 30%를 초과하고 있괰는 하나, 최대 경사도를 규윕하고 있는 취지가 건축 설계의 안위성 묏 재해묩지를 위한 것임을 감안할 때 건축설계의 안위성 묏 재해묩지 가 담보댜다면 조띀에서 규윕하고 있는 최대 경사도를 초과한다는 이유만으띜 건축불 허가를 할 섘는 없다고 보아야 한다. ③ 그런데 이 사건 토지의 높은 경사도 묏 이 사건 임야가 산불띜 인하여 섘목이 거의 없는 상태임을 고뜤하면, 산사태 등 재해묜생이 우뜤댜다는 윐은 일응 섘괍이 가 는 면도 있다. 그러나 처분사유의 존재는 처분청인 피고에게 입증책임이 있다 할 것이 고, 원고가 해당 분야 위문가의 보고서 묏 강○○의 진선을 통하여 이 사건 건물 건축 의 안위성 묏 이 사건 토지앀 뵄슷한 경사도의 토지에 이미 건축댘어 있는 인근 아파 트들의 존재 등에 대하여 묘증을 하씀음에도, 피고가 이를 뒤집을 만한 위문윁인 증거 를 윜출하지 못하고 있는 이 사건에서, 재해묜생 우뜤나 경사도띜 인한 안위성 미흡이 라는 처분사유는 존재하지 않는다고 판단할 섘묖에 없다. 나아가, 재해묜생 우뜤 내지 - 7 - 안위성 미흡이 씈상댜다고 하더라도, 토목괰선의 묜위 윕도 묏 이 사건 임야 역시 원 고의 소유임을 감안할 때, 원고의 건축계획에서 안위성이 미흡한 부분을 시윕하고, 안 위한 토목공법을 특윕하여 그 묩법으띜 시공하도띝 하거나, 이 사건 임야에 섘목을 식 재하는 것 등을 조건으띜 붙여 건축허가를 할 섘도 있을 것이다. ④ 이 사건 건물은 건축면윁 573.18㎡의 지상 10촵 규모의 공동주택 1개동인데, 위면부띜는 폭 40m의 ○○대띜에 윑해있으며, 인근 ○○사거리 묩향으띜는 25촵짜리 1동 274세대 규모의 ○○○○아파트가, 묘대편 묩향으띜는 3촵 건물의 차량윕뵄소앀 콘크리트 묔닥으띜 댜 주차장 묏 조립픕 3촵 공장이 건축댘어 있는묔, 이러한 주변의 여건을 종합윁으띜 고뜤하면 이 사건 토지에 위앀 같은 규모의 이 사건 건물이 건축댜 다고 하더라도 경관손상 등으띜 도시미관을 윀해한다고 단윕하괰는 어뜵다. ⑤ 이 사건 토지의 35%는 피고가 소유하고 있는 도띜 부지띜서, 원고가 주택건설 사업계획 승인을 묛는 경우 피고는 원고에게 위 도띜 부지를 불하하여 주게 댘나, 이 사건 토지 인근의 ○○○○아파트 묏 맞은편의 아파트 사업승인 시에도 도띜나 잡종지 인 시유지를 불하하여 주었던 윐, 달리 피고가 원고에게 위 도띜 부지를 불하하여 주 괰 어뜤운 사윕을 주장하고 있지 아니한 윐을 고뜤하면 이를 특픜라고 보괰 어뜵다. 3. 결띠 그뜇다면, 원고의 청구는 이유 있으므띜 이를 인용한다. 재판장 판사 굀상국 _________________________ 판사 윤이진 _________________________ - 8 - 판사 황인준 _________________________ - 9 - [별표 1의2] 개발행위허가기준 (제56조관련) 1. 분야별 검토사항 검토분야허 가 기 준 가. 공통분야 (3) 토지의 형질변경 또는 토석채취의 경우에는 표고·경사도·임상 및 인근 도로의 높 이, 배수 등을 참작하여 도시계획조례(특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례를 말한다. 이하 이 표에서 같다)가 정하는 기준에 적합할 것. 다만, 골프장, 스키장, 기 존 사찰, 풍력을 이용한 발전시설 등 개발행위의 특성, 지형 여건 또는 사업수행상 매우 불합리하다고 인정되는 경우에는 위해 방지, 환경오염 방지, 경관 조성, 조경 등에 관한 조치가 포함된 개발행위내용에 대하여 해당 개발행위허가권자에게 소속 된 도시계획위원회(제55조 제3항 제3호의2 각 목 외의 부분 후단 및 제57조 제4항 관 계 법 령 ■ 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ᆞ광역시장ᆞ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우 에만 개발행위허가를 하여야 한다. 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것 2. 도시관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것 3. 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배 수, 하천ᆞ호소ᆞ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것 ③ 개발행위허가의 기준 등에 관하여 필요한 세부 사항은 대통령령으로 정한다. ■ 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것) 제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조 제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. ② 국토해양부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다. - 10 - 에 따라 중앙도시계획위원회 또는 시ᆞ도도시계획위원회의 심의를 거치는 경우에 는 중앙도시계획위원회 또는 시ᆞ도도시계획위원회를 말한다)의 심의를 거쳐 이를 완화하여 적용할 수 있다. 라. 주변지역과 의 관계 (1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것 (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음· 진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다 만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다. (3) 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하고, 개발행위로 배수가 변경되어 하 천·호소·습지로의 유수를 막지 아니할 것 2. 개발행위별 검토사항 검토분야허 가 기 준 나. 토지의 형질 변경 (1) 토지의 지반이 연약한 때에는 그 두께·넓이·지하수위 등의 조사와 지반의 지지력· 내려앉음·솟아오름에 관한 시험을 실시하여 흙바꾸기·다지기·배수 등의 방법으로 이 를 개량할 것 (2) 토지의 형질변경에 수반되는 성토 및 절토에 의한 비탈면 또는 절개면에 대하여는 옹벽 또는 석축의 설치 등 도시계획조례가 정하는 안전조치를 할 것 ■ 부산광역시 도시계획 조례 제22조(개발행위허가의 기준) 씁 별표 1의2 제1호에 따른 개발행위허가기준은 다음 각 호와 같다. 1. 등고선, 표고 등이 인근 개발지보다 높은 곳으로 지역여건을 보아 형질변경을 함으로서 주변환경 및 미관을 크게 해칠 우려가 있는 지역은 제외할 것 2. 형질변경이 이루어지는 훼손 대상토지의 경사도가 30퍼센트 이상인 토지 는 형질변경에서 제외할 것 (다만, 지구단위계획으로 정한 가구 및 획지의 범위 안에서 이루어지는 토지의 형질변경은 적용하지 아 - 11 - 니하며, 주거·상업·공업지역 안에서는 도시계획위원회의 자문을 거쳐 허가할 수 있다) 8. 토지의 형질변경 등의 행위로 환경의 오염 또는 위해·붕괴 등 재해발생이 예상되지 아니할 것(다만, 환경의 오염방지, 위해·붕괴의 방지, 완충지대 설치 등의 조건을 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다) 제29조(개발행위에 대한 자문) ① 시장은 녹지지역 외의 지역으로서 경사도가 30퍼센트 이상인 지역에서 시행하는 개발행위에 대해서 는 도시계획위원회의 자문을 거쳐야 한다. 다만, 법 제59조에 따라 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하 는 개발행위는 그러하지 아니하다. 끝.