교육연구소 건축을 위해 건축허가를 신청했으나 개발행위허가 제한지역이라는 이유로 불허가 처분을 받음

- 1 - 수 원 지 방 법 원 제 1 행 정 부 판 결 사 건2008구합11021 건축허가신청불허가처분취소 원 고학교법인 □□□□□ 서울 대표자 이사 000 소송대리인 법무법인 □□ 담당변호사 000,000 피 고□□□□ 소송수행자 000, 000 변 론 종 결2009. 4. 1. 판 결 선 고2009. 4. 29. 주 문 1. 피고가 2008. 11. 00. 원고에 대하여 한 건축불허가처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 - 2 - 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 2004. 2.경 A과 사이에, A이 2001. 7.경 일반주택부지 조성을 목적으로 산 림형질변경허가를 받아 형질변경한 **** 대 000㎡ 외 6필지 토지 및 같 은 동 000-00 도로 0,000㎡(이하 ‘이 사건 도로부지’라고 한다) 중 767/1546 지분 등을 매수하기로 하는 내용의 매매계약을 체결한 다음, 2004. 2. 00. 피고로부터 교육연구 및 복지시설 건축을 목적으로 한 토지거래허가를 받았다. 나. 원고는 2006. 12. 0. 위 각 토지 지상에 지하 2층, 지상 3층 규모의 대학부설연 구소 건물을 신축하기 위하여 피고에게 건축허가를 신청하였다가, 이 사건 도로부지에 관한 공유자들의 토지사용승낙을 얻지 못하여 위 신청을 취하하였고, 다시 2007. 2. 0. 피고에게 건축허가를 신청하였으나, 같은 해 3. 00. 역시 이 사건 도로부지에 대한 공 유자들의 토지사용승낙을 얻지 못하였다는 이유로 건축불허가처분을 받았다. 다. 한편, □□□□□□□은 2007. 7. 00. 건설교통부고시 제2007-294호(이하 ‘이 사 건 고시’라고 한다)로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라고 한다) 제63조의 규정에 의하여 다음과 같은 내용의 개발행위허가제한을 고시하였는데, 위 각 토지는 □□□□ 택지개발예정지구의 주변지 역으로 개발행위허가 제한지역에 포함되었다. [고시문] 1. 제한지역 - 3 - 화성시 □□면.□□동.□□동, 용인시 □□동.□□동.□□리.□리 등 일원 00,000,000㎡ 2. 제한사유 □□□□2 택지개발예정지구 및 주변지역에 대한 부동산 투기행위 및 난개발 방 지를 위해 도시관리계획 변경 추진 - 당해 도시관리계획 결정(변경) 시 용도지역.용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고, 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것이 예상 3. 제한대상행위 - 건축물의 신축.증축(용도변경을 포함) 또는 공작물의 설치 - 토지의 형질변경(경작을 위한 토지의 형질변경은 제외) 및 토석의 채취 4. 제한기간 - 고시일부터 3년(또는 도시관리계획 결정시까지) ※ 신도시 예정지는 택지개발예정지구 지정.고시일까지 5. 제한대상에서 제외되는 사항 - 개발행위허가로 토지형질변경이 완료 또는 진행 중인 토지에서의 건축행위로서 개발행위허가를 받은 당시의 사용목적 범위 내 건축행위(이하 생략) 라. 원고는 이 사건 도로부지에 대하여 공유물분할을 한 다음, 위 □□동 000-0 대 000㎡ 외 6필지 토지 및 이 사건 도로부지에서 공유물분할된 토지(이하 ‘이 사건 각 토 지’라고 한다) 지상에 위 대학부설연구소를 신축하기 위하여 2008. 11.경 건축허가를 신 청하였고, 이에 대하여 피고는 2008. 11. 00. ‘이 사건 각 토지는 법 제63조 및 법 시행령 제60조 규정에 의한 이 사건 고시에 의거, 법 제56조(개발행위의 허가) 및 법 시행령 제 - 4 - 51조의 개발행위허가의 대상(건축물의 건축) 제한고시지역임’이라는 이유로, 위 건축허가 를 불허가하는 이 사건 처분을 하였다. [인정근거] 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증의 1 내지 4, 6 내지 11, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 당사자들의 주장 가. 원고의 주장 원고는 다음과 같은 사유로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다. (1) 법 제63조 제1항 제3호에 의하면, □□□□□□□은 도시기본계획 또는 도시관 리계획을 수립하고 있는 지역으로서 도시관리계획상 특히 필요하다고 인정하는 지역에 대하여 개발행위허가를 제한할 수 있도록 규정하고 있는바, 이 사건 각 토지에 대해서 는 도시기본계획 또는 도시관리계획을 수립하고 있지도 않으며, 도시관리계획상 제한 할 필요성도 없다고 할 것이므로, 이 사건 각 토지와 관련한 이 사건 고시는 위 규정 의 위임의 범위를 벗어나는 것으로서 무효이고, 따라서 이 사건 고시에 기하여 한 이 사건 처분은 위법하다. (2) 이 사건 고시에 의하면, 개발행위허가로 토지형질변경이 완료된 토지에서의 건 축행위로서 개발행위허가를 받은 당시의 사용목적 범위 내 건축행위는 제한대상에서 제외되는 사항으로 규정되어 있는바, 이 사건 토지는 산림형질변경허가를 거쳐 일반주 택부지로 되었고, 이 사건 건축허가신청은 교육연구소 건립을 위한 것이며, 이 사건 고 시의 제한사유에도 반하지 않으므로, 위와 같은 건축행위는 위 고시의 제한대상에서 제외되는 사항에 해당한다고 보아야 한다. (3) 원고는 이 사건 각 토지 지상에 대학부설연구소를 신축할 것으로 믿고 이 사건 - 5 - 토지를 매수한 다음, 계속적으로 건축허가를 신청하던 중 이 사건 고시에 의하여 개발 행위허가가 제한되어 건축행위를 할 수 없게 되었으므로, 이 사건 각 토지에 건축행위 를 할 수 있으리라는 원고의 신뢰는 보호되어야 한다. 나. 피고의 주장 (1) □□□□□□□은, 신도시 개발에 따른 무계획적 주변지역 개발로 부동산 투기 야기 및 난개발에 의한 신도시 환경악화. 도시기반시설의 부족 등을 방지하고, 택지개 발 본래의 목적을 유지하면서 주변지역과 조화를 이루며 함께 발전할 수 있도록 하기 위하여 택지개발예정지구 뿐만 아니라 이 사건 도시가 위치한 지역을 포함한 반경 2Km 내의 주변지역도 개발행위허가 제한지역에 포함시킨 것이고, 이 사건 고시 이후 □□□□은 2020 용인도시기본계획 일부변경안을 작성하여 기흥구 □□동, □□동 일 원에 첨단 R&D 연구복합단지 등을 조성하는 등 토지이용계획을 변경하는 내용을 추 진한 바 있으며, 이 사건 고시의 위법 여부는 피고가 논할 대상이 아니다. (2) 이 사건 건축행위는 산림형질변경허가를 받은 당시의 사용목적인 일반주택의 범위에서 벗어난 것이므로, 이 사건 고시의 제한대상에서 제외되는 사항에 해당한다고 할 수 없다. (3) 원고가 주장하는 위와 같은 사유가 있다고 하더라도, 이 사건 고시에 기하여 이 사건 건축허가를 불허가한 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반하는 것이라고 할 수 는 없다. 3. 관계법령 : 별지 기재와 같다. 4. 판 단 먼저, 이 사건 고시가 무효인지 여부에 관하여 본다. - 6 - 법 제63조 제1항 제3호는 건설교통부장관, 시.도지사, 시장 또는 군수가 개발행위 허가를 제한할 수 있는 지역의 하나로 ‘도시기본계획 또는 도시관리계획을 수립하고 있는 지역으로서 당해 도시기본계획 또는 도시관리계획이 결정될 경우 용도지역.용도 지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역’을 들고 있으므로, □□□□□□□이 위 규정에 기하여 개발행위 허가 제한지역을 고시하려면 일단 그 제한지역이 ‘도시기본계획 또는 도시관리계획을 수립하고 있는 지역’에 해당하여야 한다. 그런데, 앞서 든 각 증거와 갑 제6호증의 1, 2, 갑 제7호증, 갑 제8호증의 1 내지 3의 각 기재, 이 법원의 국토해양부에 대한 사실조회결과를 종합하면, 이 사건 고시에 는 화성시 □□면.□□동.□□동 일원을 택지개발예정지구로 지정함에 앞서 부동산 투기행위 등의 방지를 위하여 위 예정지구와 함께 그 주변지역에 대해서도 도시관리계 획 변경을 추진한다고 되어 있기는 하지만, 당시 □□□□□□□이나 □□□□□ 또는 피고 중 어느 행정청에서도 위 주변지역에 관하여 어떤 도시관리계획 변경을 추진하고 있었던 것으로 볼만한 자료는 없고, 다만 위 택지개발에 따른 주변지역의 난개발 및 이에 따른 부동산투기를 방지하기 위하여 주변지역까지 개발행위허가 제한지역에 포함 시킨 것으로 보일 뿐인 점, 또한, 피고는 2007. 3.경 용인시 지역에 대하여 2020년을 목표로 한 2020년 용인도시기본계획을 수립하고 있었으나 이 사건 토지는 이에 포함 되어 있지 않았고, 이 사건 고시 이후인 2007. 10.경 이 사건 고시의 취지에 따라 2020 용인도시기본계획을 변경할 것인지 여부를 심의하여 2008. 9.경 도시기본계획변 경안을 작성하였으나 그 변경안에도 이 사건 토지에 대한 계획은 수립되어 있지 않았 던 사실 등을 인정할 수 있을 뿐인바, 그렇다면, 이 사건 각 토지는 이 사건 고시 당시 - 7 - 도시기본계획 또는 도시관리계획을 수립하고 있는 지역에 해당한다고 할 수 없고, 달 리 그와 같이 볼만한 자료도 없으므로(따라서 그 개발행위허가의 기준이 달라질 것으 로 예상되는 지역이라고 볼 수도 없음은 물론이다), 이 사건 고시 중 이 사건 각 토지 에 관한 부분은 도시기본계획 또는 도시관리계획을 수립하고 있지 않은 지역을 개발행 위허가 제한지역으로 삼은 것이므로 그 효력이 없다고 할 것이다. 5. 결론 그렇다면, 이 사건 처분은 그 효력이 없는 이 사건 고시에 기한 것이어서 나머지 점에 관하여 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하다고 할 것이므로, 그 취소를 구하는 원 고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 하종대 _________________________ 판사 서정현 _________________________ 판사 추성엽 _________________________