방송사업자가 재허가 조건으로 약속한 UHD 콘텐츠 투자금액을 일부 집행하지 않아 과징금을 부과받고, 그 처분의 취소를 구함

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 1부 판 결 사 건2024구합56580 과징금부과처분취소 원 고주식회사 A 피 고방송통신위원회 변 론 종 결2025. 3. 28. 판 결 선 고2025. 4. 25. 주 문 1.피고가 2023. 11. 30. 원고에 대하여 한 25,000,000원의 과징금 부과 처분을 취소한다. 2.소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 2016. 11. 11. 피고로부터 **** 허가(허가유효기간: 2019. 12. 31.까 지)를 받은 후 그 허가유효기간이 만료되기 전인 2019. 6. 28. 피고에게 재허가를 신청 - 2 - 하였다. 나. 피고는 2019. 12. 11. 원고에 대하여 허가유효기간을 2023. 12. 31.까지로 정하여 **** 재허가를 하되, ‘허가신청서의 콘텐츠 투자금액 이상을 집행할 것, 향후 피고 의 지상파 UHD 방송 정책방안이 수립될 경우 그에 따른 의무편성비율을 준수할 것(새 로운 정책방안 수립 전까지는 피고가 정한 UHD 프로그램 인정기준에 따라 UHD 프로 그램을 최소 20% 이상 편성할 것)’ 등을 재허가 조건으로 부가하였다. 다. 피고는 2021. 12. 29. 원고에 대하여,『원고가 피고로부터 2019년 **** 재허 가를 받을 당시 ‘허가신청서의 콘텐츠 투자금액 이상을 집행할 것’이라는 조건을 부가 받았음에도, 재허가 신청시 제출한 2020년 UHD 콘텐츠 투자계획 금액 144,000백만원 이 아닌 120,392백만원(144,000백만원 대비 83.6%)만을 집행하여 재허가 조건을 이행 하지 못하였다』는 이유로, 방송법 제99조 제1항 제2호에 따라, ‘2020년 UHD 콘텐츠 투자금액 중 미이행 금액 23,608백만원을 2022년 말까지 집행하여 재허가 조건 위반상 태를 시정할 것’을 명하였다(이하 ‘이 사건 시정명령’이라 한다). 라. 원고는 2022. 4. 1. 피고에게, 2019년 **** 재허가 관련 UHD 프로그램 투자 계획 변경 승인 신청을 하였고, 피고는 2022. 4. 27. 아래와 같은 내용으로 이를 승인 하였다. [생략] 마. 피고는 2023. 11. 30. 원고에 대하여,『원고가 이 사건 시정명령에 따라 2022년 UHD 콘텐츠 투자계획 금액(124,254백만원) 및 미이행 금액(23,608백만원) 합계 147,862 - 3 - 백만원을 집행하여야 함에도, 145,781백만원을 집행하고, 2,081백만원을 미집행하여 이 사건 시정명령을 위반하였다』는 이유로, 방송법 제99조 제1항 제2호, 제18조 제1항 제 9호, 제19조 제1항에 따라 25,000,000원의 과징금을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이 라 한다)을 하였다. 【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1, 5 내지 9호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기 재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 원고의 주장 요지 이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다. ❶ 원고는 2022년 UHD 콘텐츠 투자계획 금액(124,254백만원) 및 미이행 금액(23,608 백만원) 합계 147,862백만원을 초과한 177,304백만원을 콘텐츠 투자금액으로 집행하였 는바, 이 사건 처분은 그 처분사유가 부존재한다. ❷ 피고는 **** 허가 및 재허가 과정에서 전혀 제시한 바 없는 조건에 따라 콘 텐츠 투자금액 집행 실적을 평가하였는바, 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 반한다. ❸ 피고는 기존에 전혀 제시되지 않았던 조건 내지 평가방식을 자의적으로 적용하 고, 원고가 제출한 추가 투자 집행내역을 전혀 고려하지 아니한 채 이 사건 처분을 하 였는바, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반한다. ❹ 피고는 총 5인의 위원 중 2인의 위원으로만 구성된 상태에서 이 사건 처분을 심 의ᆞ의결하였는바, 절차상 하자가 존재한다. 4. 이 사건 처분의 위법 여부 - 4 - 앞서 인정한 사실과 거시한 증거들 및 갑 제2, 3, 10 내지 13, 16, 17, 27호증, 을 제 1 내지 4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정들을 종합하면, 이 사건 처분은 그 처분사유가 존재하지 아니하거나 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있다고 볼 수밖에 없어 위법하므로, 원 고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 취소되어야 한다. ❶ 피고는, 원고가 2022년에 지출한 중계권료(카타르 월드컵 중계권료 및 베이징 동 계올림픽 중계권료) 전액이 아닌 그 중 UHD 편성비율(카타르 월드컵의 경우 66.1%, 베이징 동계올림픽의 경우 59.1%)에 따른 투자금액을 재산정한 결과 등에 의하면, 원 고가 이 사건 시정명령을 위반하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였고, 이에 대하여 원고는 위 중계권료 전액이 UHD 콘텐츠 투자금액으로 인정되어야 하고, 그 경우 원고 가 이 사건 시정명령을 위반한 사실이 존재하지 않으므로 이 사건 처분은 위법하다는 취지로 주장한다. ❷ 살피건대, 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고가 지출한 중계권료 전액이 아닌 그 중 UHD 편성비율에 따라 재산정한 금액을 원고의 UHD 콘텐츠 투자집행금액이라 고 본 피고의 판단이 현저히 불합리하다거나 위법하다고 보기는 어렵다. ㉠ 피고는 2019. 12. 11. 원고에 대하여 **** 재허가를 하면서, UHD 콘텐츠 투자금액 집행 조건 및 UHD 프로그램 편성 비율 조건을 부가하였다. 위 각 조건은 모 두 피고가 지상파 UHD 방송 활성화를 위해 UHD 콘텐츠 투자계획 및 편성계획을 심 사ᆞ관리하기 위한 것으로 상호 연관성을 갖는다고 할 것인데, 원고가 주장하는 바와 같은 방식으로 UHD 콘텐츠 투자금액을 산정할 경우 위와 같은 취지를 제 대로 달성하기 어려워지고, 피고의 UHD 콘텐츠 투자집행금액의 산정 내지 평가방식이 - 5 - UHD 콘텐츠 투자금액 집행 조건에 관한 문언 해석에 반한다고 볼 수도 없다. ㉡ 비록 피고가 2019. 12. 11. 원고에게 **** 재허가를 할 당시 UHD 콘텐츠 투자금액의 집행과 관련한 명확한 기준을 제시하지는 않았으나, 원고는 2019. 6. 28. 피고에게 **** 재허가를 신청할 당시 전체 방송시간(분)에서 UHD 프로그램 방송 시간(분)이 차지하는 비율을 계산하여 UHD 방송프로그램 편성실적 및 편성계획을 작 성하였고(갑 제5호증, 제151면 및 제159면), 2022. 4. 29.경 피고에게 제출한 ‘지상파 UHD 추진실적 및 계획 보고서’ 중 ‘2021년도 UHD 투자실적 및 2022년도 투자계획’ 부분에도 UHD 투자금액과 HD 투자금액을 구분하여 작성하였는바(갑 제10호증, 제2 면), 원고로서도 UHD와 HD로 병행 제작ᆞ방송되는 콘텐츠의 경우에는 해당 투자금액 전액이 아닌 해당 투자금액 중 UHD 편성비율에 따라 산정한 금액만이 UHD 콘텐츠 투자집행금액으로 인정된다는 점에 대하여 충분히 인식하거나 예상할 수 있었을 것으 로 보인다. 더욱이 원고가 지출한 중계권료는 올림픽 및 월드컵 경기를 중계하기 위한 것으로, 당초부터 UHD 콘텐츠만을 제작ᆞ방송하기 위하여 지출한 투자금액이라고 단 정하기 어려운 면도 일정 부분 존재한다. ㉢ 원고는, 피고의 방송평가 세부기준에 의할 때, UHD 방송프로그램이란 단위 방 송프로그램의 50% 이상이 4K 화질 이상으로 구성된 텔레비전 방송프로그램을 의미하 는데, 원고의 월드컵ᆞ동계올림픽의 UHD 편성비율은 각 66.1% 및 59.1%이므로, UHD 방송프로그램에 해당하여 그 투자금 전액이 ‘UHD 콘텐츠 투자집행금’에 해당한다는 취 지로도 주장한다. 그러나 위와 같은 월드컵ᆞ동계올림픽의 UHD 편성비율은 단위 방송 프로그램에서 4K 화질 이상이 차지하는 비중을 나타낸 수치가 아니므로, 이와 다른 전 제에 선 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다. - 6 - ㉣ 나아가 원고가 2022. 4. 29.경 피고에게 제출한 ‘지상파 UHD 추진실적 및 계획 보고서’ 등에 ‘카타르 월드컵 중계권료’ 및 ‘베이징 동계올림픽 중계권료’ 전액이 UHD 콘텐츠 투자계획금액으로 포함되어 있었음에도, 피고가 원고에 대하여 해당 투자계획 금액이 구체적으로 어떻게 산정된 것인지 등에 대하여 문제 삼지 않았다는 사정 등을 들어, 피고가 UHD 콘텐츠 투자집행금액의 산정 내지 평가방식에 관하여 어떠한 공적 견해를 표명하였다고 보기도 어렵다[원고가 2022. 4. 29.경 피고에게 제출한 ‘지상파 UHD 추진실적 및 계획 보고서’에는 개별 프로그램의 제작비가 경영ᆞ영업상 비밀에 해당한다는 이유로, 구체적인 투자계획금액(제작비)이 기재되어 있지도 아니하다(갑 제 10호증, 제7면)]. ❸ 그러나, 이 사건 처분은 원고가 피고에게 제출한 약 53억 원 상당의 UHD 콘텐츠 투자집행내역(이하 ‘이 사건 추가 투자집행내역’이라 한다)에 대한 검토가 배제된 채 이루어졌는바, 그 처분사유에 관한 피고의 입증이 부족한 경우에 해당하거나 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있는 경우에 해당한다고 볼 수밖에 없다. ㉠ 피고는, 원고가 피고로부터 최소 3회 이상의 공식적인 자료제출 기회를 부여받 았음에도 이 사건 추가 투자집행내역을 제출하지 아니하다가 명시적으로 제시한 기한 이 도과한 이후에서야 이를 제출하였으므로, 이 사건 추가 투자집행내역을 이 사건 처 분에 반영하지 않은 것을 위법하다고 평가할 수는 없다는 취지로 주장한다. ㉡ 그러나, 아래와 같은 사실 내지 사정들에 비추어 보면, 피고의 위 주장은 자의 적ᆞ행정편의적인 발상에 기초한 것이므로, 받아들일 수 없다. ▶ 피고가 2023. 2. 20. 원고에게 발송한 ‘시정명령 이행결과에 대한 자료제출 요청’ 공문에 의하더라도, ‘시정명령 이행 여부 및 관련 증빙자료를 2023. 3. 3.까지 제 - 7 - 출해 달라’는 내용만이 기재되어 있을 뿐, 그 이후에는 자료제출을 금한다는 취지의 내 용은 기재되어 있지 않다. ▶ 더욱이 피고는 2023. 3. 3. 이후에도 원고에게 자료제출을 요구하였고, 이에 원고는 2023. 6. 9. 피고에게 외부 회계법인의 검증을 받은 ‘2022년 UHD콘텐츠 투자실 적 검증내역’을, 2023. 8. 20.경 ‘UHD 콘텐츠 투자 관련 소명자료’를 각 제출하였다. 원 고가 피고에게 이 사건 추가 투자집행내역을 제출한 일자는 2023. 7. 18.이다. ▶ 피고는 2023. 6. 27. 원고에게 ‘지상파방송사업자 재허가 이행실적 점검을 위 한 현장실사 협조 요청’ 공문을 발송하였는데, 위 공문에는 현장실사의 주요내용으로 ‘이행실적 근거자료(증빙자료) 추가 확인 및 관계자 면담 등’이 기재되어 있었다. 이 사 건 추가 투자집행내역은 이행실적 근거자료에 해당하고, 원고는 피고의 현장실사 마지 막 날인 2023. 7. 18. 피고에게 이 사건 추가 투자집행내역을 제출하였다. ▶ 피고는 원고로부터 이 사건 추가 투자집행내역을 제출받은 2023. 7. 18.로부 터 약 4개월이 경과한 2023. 11. 30. 비로소 이 사건 처분을 하였다. 피고에게는 이 사 건 추가 투자집행내역을 검토할 충분한 시간이 존재하였을 뿐만 아니라, 이 사건 추가 투자집행내역이 제출될 당시 이 사건 처분이 시급하거나 임박한 상황이었다고 보기도 어렵다. ▶ 더욱이 이 사건 추가 투자집행내역은 단순한 참고자료가 아닌 이 사건 처분 사유의 존부와 직접적으로 관련되어 있는 자료로서, 피고의 UHD 콘텐츠 투자집행금액 의 산정 내지 평가방식에 의하더라도, 원고에게 유리한 결정을 가져다주었을 가능성이 있는 핵심적인 자료에 해당한다. 5. 결론 - 8 - 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용한다. - 9 - 별지 【관계 법령】 ▣ 방송법 제18조(허가ᆞ승인ᆞ등록의 취소 등) ① 방송사업자ᆞ중계유선방송사업자ᆞ음악유선방송사업자ᆞ전광판방송사업자 또는 전송망사업 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 과학기술정보통신부장관 또는 방송통신 위원회가 소관 업무에 따라 허가ᆞ승인 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하 여 그 업무의 전부 또는 일부를 정지하거나 광고의 중단 또는 제16조에 따른 허가ᆞ승인의 유효기간 단축을 명할 수 있다. 다만, 제13조 제3항의 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 법인의 대표자 또는 방송편성책임자가 된 경우로서 3개월 이내에 그 임원을 변경하는 때에 는 허가ᆞ승인 또는 등록의 취소, 업무정지, 광고의 중단 또는 허가ᆞ승인의 유효기간 단축 을 명하지 아니한다. 9. 제99조 제1항에 따른 시정명령을 이행하지 아니하거나 같은 조 제2항에 따른 시설개선명 령을 이행하지 아니한 때 제19조(과징금 처분) ① 과학기술정보통신부장관 또는 방송통신위원회는 방송사업자ᆞ중계유선방송사업자ᆞ음악유 선방송사업자ᆞ전광판방송사업자 또는 전송망사업자가 제18조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하여 업무정지처분을 하여야 할 경우로서 그 업무정지처분이 시청자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해할 우려가 있는 때에는 그 업무정지처분을 갈음하여 1억원 이하 의 과징금을 부과할 수 있다. 제99조(시정명령등) ① 과학기술정보통신부장관 또는 방송통신위원회는 소관 업무에 따라 방송사업자ᆞ중계유선방 송사업자ᆞ전광판방송사업자 또는 음악유선방송사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하 는 때에는 시정을 명할 수 있다. 2. 이 법 또는 허가조건ᆞ승인조건ᆞ등록요건을 위반하고 있다고 인정될 때. 끝.