코로나19 확산 시기에 교회에서 비대면 예배만 허용하고 교인들의 대면 모임을 금지하는 조치가 시행됨

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 7부 판 결 사 건2020구합74696 집합제한 조치 처분 취소청구의소 원 고 피 고 변 론 종 결2021. 7. 22. 판 결 선 고2021. 8. 26. 주 문 1. 원고들의 피고들에 대한 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고들이 부담한다. 청 구 취 지 피고들이 2020. 8. 19. 한 집합제한 조치 처분 중 대면예배 금지 부분을 취소한다. 이 유 1.처분의 경위 가.코로나바이러스감염증-19(이하 ‘코로나19’라 한다) 감염확산에 따라 정부는 범정 - 2 - 부적 차원의 통합 대응이 필요하다고 보고, 국무총리를 본부장으로 하고 피고 보건복 지부장관을 1차장, 행정안전부장관을 2차장으로 하는 중앙재난안전대책본부(이하 ‘중대 본’이라 한다)를 구성하였다[재난 및 안전관리 기본법(이하 ‘재난안전법’이라 한다) 제 14조 제1항, 제4항]. 피고 보건복지부장관은 재난안전법 제15조의2 제1항에 따라 설치 된 중앙사고수습본부의 본부장이고, 피고 서울특별시장은 같은 법 제16조 제1항에 따 라 설치된 서울특별시 재난안전대책본부의 본부장이다. 나.중대본 등은 코로나19 확산 등 현황에 따라 대응조치를 변경하였는데, 2020. 8. 경 수도권을 중심으로 코로나19 신규확진자가 급증하고 집단감염이 연쇄적으로 이어지 자 종전보다 강화된 방역조치를 시행하였다. 그 중 교회에 관하여, 피고 보건복지부장 관은 2020. 8. 19. ****에 대해 비대면 예배만을 허용하고 대면 모임을 금지하였고, 피고 서울특별시장은 같은 날 ****에 대해 비대면 예배 만 허용하는 조치를 시행하였다(이러한 피고들의 조치는 해당 지역 교회에서의 대면예 배를 금지하는 내용으로, 이하 대면예배 금지 부분을 ‘이 사건 처분’이라 한다). 다.원고들은 ****, 담임목사, 교인들이다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 25호증, 을가 제1 내지 9호증, 을나 제1, 5, 6, 7호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함. 이하 같다)의 각 기재, 변 론 전체의 취지 2.본안 전 항변에 관한 판단 가.감염병예방법 제49조 제1항은 보건복지부장관이 이 사건 처분과 같은 조치를 할 수 있는 것으로 규정한다. 앞서 본 바와 같이 피고 보건복지부장관은 2020. 8. 19. ****에 대해 비대면 예배만을 허용하고 대면 모임을 금지하였 - 3 - 고, 그 내용이 ****에 대한 피고 서울특별시장의 처분과 다르지 않다. 앞서 든 증거, 갑 제9호증의 영상에 의하면, 피고 보건복지부장관은 위와 같은 내용을 온라 인 방송(갑 제9호증, 보건복지부가 제작한 영상이다), 중대본 정례 비리핑 및 보도자료 (갑 제2호증, 보건복지부가 주관부서로 표시되어 있다) 등의 형식으로 대외적으로 공표 하였다. 피고 보건복지부장관의 행위는 대상 지역 교회, 교인 등을 수범자로 하는 공권 력 행사로서 처분에 해당한다. 나.피고들은 이 사건 처분이 2020. 10. 12.경 해제되었으므로(을가 제18호증, 을나 제2호증) 더 이상 그 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 항변한다. 앞서 본 바와 같이 피고들은 감염병예방법에 따라 감염병을 예방하기 위하여 필요한 조치로서 이 사건 처 분을 하였다. 현재에도 코로나19는 여전히 종식되지 않아 일일 확진자 수는 이 사건 처분 당시보다 큰 폭으로 증가하였고, 향후 다른 감염병이 창궐하여 유사한 상황이 재 발될 수 있다. 갑 제33호증, 을가 제29호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하면, 피 고들은 이 사건 처분을 해제한 이후에 새롭게 개편한 방역 지침에서도 가장 높은 수준 에 있어 대면예배 금지를 수반하는 집합금지를 정하였고, 실제로 2020. 12.경 및 2021. 7.경 강화된 방역조치 시행에 따라 이 사건 처분과 같은 수준의 처분이 시행되었다. 피 고들이 감염병 예방 필요에 따라 원고들에게 대면예배 금지 효과를 갖는 집합 금지를 명할 수 있는지에 관하여 법률적 해명이 필요하고, 따라서 원고들은 여전히 이 사건 소를 통해 다툴 법률상 이익을 갖는다. 3.이 사건 처분의 적법 여부 피고들은 감염병예방법 제49조 제1항 제2호에 따라 감염병을 예방하기 위하여 흥행, 집회, 제례 또는 그 밖의 여러 사람의 집합을 제한하거나 금지하는 조치를 할 수 있다. - 4 - 이 사건 처분은 교인들이 교회에 모여 대면하는 방식으로 예배하는 것을 금지하는 내 용으로, 여러 사람의 집합을 금지하는 조치에 해당한다. 행정청의 전문적인 정성적 평가 결과는 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있거나 그 판단이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 객관적으로 불합리하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 법원이 당부를 심사하기에 적절하지 않으므로 가급적 존중되어 야 한다. 여기에 재량권을 일탈.남용한 특별한 사정이 있다는 점은 증명책임분배의 일반원칙에 따라 이를 주장하는 자가 증명하여야 한다(대법원 2020. 7. 9. 선고 2017두 39785 판결 등 참조). 앞서 든 증거, 을가 제11, 13, 14, 20호증, 을나 제4, 8, 9, 10호 증의 각 기재, 이 법원에 현저한 사실, 변론 전체의 취지에 의하여 인정하거나 알 수 있는 아래와 같은 사실 또는 사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분 당시 미증유의 코로 나19 확산 상황에서 다중의 집합을 금지하고자 행한 이 사건 처분에 그 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있다거나 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 객관적으 로 불합리 하다는 등의 특별한 사정이 있다고 보기 어렵다. 이 사건 처분이 위법하다 는 원고들의 주장은 받아들이지 않는다. ① 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 있을 때의 법령과 사실 상태를 기준으로 판단 하여야 한다(대법원 2019. 7. 25. 선고 2017두55077 판결 등 참조). 코로나19는 이 사건 처분 당시인 2020. 8.경뿐만 아니라 현재까지도 그 유행양상이 끊임없이 변화하고 있다. 생물학적, 임상적, 역학적으로 아직 규명되지 못한 사실이 더 많다. 이에 대한 분석과 대 처는 과학, 의학, 역학 등의 전문영역에 속하는데, 처분 당시에는 아직 치료제나 백신조 차 개발되지 않은 상태였다(현재까지도 치료제는 개발되지 않았으며, 몇 종류의 백신이 개발되긴 하였으나 감염을 완전히 예방하지는 못하는 것으로 확인된다). 2019. 12.경 최 - 5 - 초 확진자 발생 이후 이 사건 처분 무렵인 2020. 8.경까지 코로나19로 전 세계에서 약 68 만 명이 사망하였다. 미지의 감염병으로 인한 감염자 수가 가파르게 증가하자 세계 각국 은 의료인력 및 물품의 급격한 소진 방지, 의료 환경 과밀화 해소, 공중보건체계 정비, 백 신과 치료제 개발 등의 조치가 준비될 시간과 여력을 확보하기 위해 감염확산 속도를 늦 추고자 국경 봉쇄, 외출금지, 집합금지, 휴교, 영업제한, 거리두기, 신속한 진단검사, 마스 크 착용 등 다양한 방식으로 감염 확산을 차단하려는 조치를 병행하였다. 이 사건 처분은 이러한 상황에서 코로나19의 감염 확산 차단을 위한 목적으로 행해진 여러 방어 조치 가 운데 하나로서 그 적법여부는 2020. 8.경 당시의 시대적 환경과 맥락에서 살펴야 한다. ② 여러 조치 가운데 하나의 방어 조치만을 따로 떼어 보면 그 자체가 코로나19 감 염 확산 방지에 완벽하지 못한 것으로 평가될 수 있다. 그러나 결함 없는 완벽한 방어 체계를 설정하는 것이란, 이 사건 처분 당시에는 물론 현재를 기준으로도 여전히 가능 하지 않다. 가장 효과적인 방어 조치 중 하나인 백신조차도 돌파감염, 면역 지속기간 등의 한계가 있다. 이러한 상황에서는 ‘유효할 수 있는’ 여러 조치들을 병행하는 것이 효과적이다. 개별 방어 조치들에 부분적인 결함이 있더라도, 여러 방어 조치들의 총합 은 결함의 발현 즉, 감염 확산의 가능성을 줄여준다. 이러한 과정을 반복하며 확인된 흠결을 보완하거나, 다른 조치를 추가하는 것은 예견 가능한 수순이다. 결함에만 주목 하여 조치 자체를 무용한 것이라 평가할 수 없다. 원고들은 피고들이 발표한 ‘거리두기 단계별 기준 및 실행방안’에 의하면 교회가 속하는 중위험시설은 거리두기 2단계에서 ‘집합금지’를 예정하고 있지 않다는 주장을 하나, 위 실행방안은 수규자들의 예측가능 성을 위해 마련된 것일 뿐, 그것이 중위험시설 상호간 차별성이 없다는 판단에 기초한 것이라거나 향후의 행정작용을 구속하는 제한이 된다고 볼 수 없다. 유행양상, 코로나 - 6 - 19에 대한 연구 수준, 추적관찰 자료의 증가 등 상황 변화에 따라 전문적인 판단에 의 해 시기별 방역조치 또한 달라질 수 있고, 선별적일 수 있다(원고들 제출 2021. 7. 9. 자 준비서면 제3쪽 이하 참조). ③ 피고들을 비롯한 방역 당국은 과거 축적된 감염 사례를 추적.관찰하여 그 중 감 염 위험이 높은 장소, 행위 등을 선별하였다(구체적인 선별 방식에 관하여는 피고 보건 복지부장관 제출 2021. 4. 19.자 준비서면 제7쪽 이하, 을나 제8호증 참조). 처분 당시 부터 현재까지 밀폐, 밀접, 밀집된 상황에서 비말에 의한 전파 가능성이 가장 높은 것 으로 추정되었다. 비말전파는 감염자가 기침이나 재채기를 하거나 힘주어 말을 할 때 바이러스를 다량 포함한 비말이 뿜어 나오면서 이를 통해 전파되는 형태이다. 일반적 으로 교회에서는 성가대, 찬송 등으로 인하여 비말이 분포되기 쉬운 환경에 해당하고, 대체로 실내에 위치하여 밀폐될 위험이 있으며, 예배를 전후로 하여 성경공부, 식사, 기타 소모임 등의 활동이 이어지고, 다수의 교인이 일시에 집합하여 일정한 시간을 함 께 보내어 교인 상호간 밀접.밀집하게 될 염려가 있다. 실제로 이 사건 처분 당시 서 울 성북구 사랑제일교회, 서울 노원구 안디옥 교회, 서울 영등포구 여의도순복음교회, 서울 양천구 되새김교회 등 일부 교회를 중심으로 교인 다수가 감염되는 상황이 발생 하였다(을가 제5, 6. 13호증, 을나 제4, 9, 10호증 참조. 피고들은 당시 서울 누적 확진 자 중 약 40% 가량이 교회 관련 확진자인 것으로 파악하였다). 지역적 동일성이 없는 여러 교회에 속한 불특정 다수에서 확진사례가 발생하자, 피고들은 교회라는 공간 혹 은 교회에서 하는 예배 및 기타 활동을 감염위험이 높은 것으로 분류하였다. 이러한 분류의 토대가 된 감염경로 및 사례에 관한 사실인정에 중대한 오류가 있다고 보기 어 렵다(이 사건 처분 이후에도 교회 관련 집단 감염 사례가 발생하였다. 을가 제14, 20호 - 7 - 증 참조). 감염위험을 줄이고자 교회에서의 다중 집합을 금지하려는 취지로 한 이 사건 처분은 적합한 수단으로 ‘유효할 수 있는 조치’에 해당한다. ④ 이 사건에서 문제되는 종교 활동에 있어 ‘장소’는 대체할 수 없는 것이 아니다(이 사 등의 사정으로 다니던 교회를 옮기는 모습은 주변에서 종종 볼 수 있다). 실제 이 사건 처분 당시 사랑제일교회 관련 확진자들로부터 다른 교회 등으로의 N차 감염이 확인되었는데(을가 제11호증 참조), 이는 교인들이 어느 하나의 특정 교회에 전속되지 않을 수 있다는 것을 뜻한다. 원고들은 확진자가 발생하였거나, 집단감염이 확인되었거 나, 방역조치를 준수하지 않은 일부 교회만을 지정하여 조치하지 않고 서울 등 해당지 역에 소재한 모든 교회를 대상으로 한 이 사건 처분에 위법이 있다고 주장하나, 이 사 건 처분은 위반행위에 대한 사후적 제재가 아닌 예방적.사전적 방역조치에 해당하고, 일부 교회를 특정하는 조치는 의도치 않게 해당 교회 교인들의 이동을 조장할 염려가 있어 대면 접촉과 과밀화를 최소화하려는 목적의 방역 조치로서 유효성이 떨어진다. 동일 집단에 대한 방역조치는 일시에 전면적으로 시행하는 것이 감염확산 방지에 보다 더 유효하다는 피고들의 판단이 객관적으로 불합리한 것으로 보이지 않는다. ⑤ 모든 국민은 종교의 자유를 가지지만(헌법 제20조 제1항), 다른 한편 모든 국민은 보건에 관하여 국가의 보호를 받는다(헌법 제36조 제3항). 종교의 자유도 본질적인 내 용이 아니면 공공복리를 위하여 필요한 경우에 법률로 제한할 수 있고(헌법 제37조 제 2항), 감염병예방법은 ‘감염병을 예방하기 위하여’ 이 사건 처분을 할 수 있도록 정한 다(위 법 제49조 제1항 제2호). 피고들은 감염 확산 상황에 따라 단계별로 교회에 대한 조치를 달리하여 예정하였고, 집합제한 조치로도 효과를 얻지 못하는 경우에 비로소 집 합금지를 할 수 있는 것으로 정하여 원고들의 피해를 최소화하고자 하였다. 이 사건 처 - 8 - 분이 종기를 명시하고 있지는 않았으나 감염 확산세가 완화되거나 방역 상황에 변화가 있는 경우 해제될 것을 전제로 하는 것임은 쉽게 짐작할 수 있고, 실제로 2020. 10. 12. 경 해제되었다. 이 사건 처분은 여러 사람의 집합을 금지하는 것 즉, 대면 예배를 금지 하는 것이어서 내면의 신앙의 자유와는 무관하고, 이 사건 처분을 대하는 방식에 관하 여 기독교 내부에서도 다양한 이견이 있다. 감염확산 방지를 위한 여러 조치는 감염된 타인으로부터 나를 지키려는 것과 감염된 나로부터 타인을 보호하려는 양면적 성격을 갖는다. 이 사건 처분은 타인의 생명과 건강을 배려하려는 목적의 것이고, 이는 ‘인간에 대한 사랑’을 근간으로 하는 종교의 본질에도 부합한다. 이 사건 처분이 종교의 자유의 본질적 부분을 침해한다는 주장은 쉽게 수긍하기 어렵다. 4.결론 원고들의 피고들에 대한 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.