충청남도가 **** 관광지 개발사업의 우선협상대상자로 특정 컨소시엄을 선정한 처분에 대해 다른 업체가 무효확인과 취소를 구하며 소송을 냄

- 1 - 대 위 고 등 법 원 제 1 행 정 부 판 결 사 건2007누2591 우선협상대상자선정처분무효확인 등 원고, 피항소인**** **** 대표이사 **** 소송대리인 변호사 ****, ****, ****, **** 피고, 항소인충청남도지사 소송대리인 법무법인 새날로 담당변호사 **** 소송대리인 정부법무공단 담당변호사 ****, ****, **** 피고보조참가인, 항소인 **** **** 대표이사 **** 소송대리인 법무법인 광장 담당변호사 ****, **** 소송대리인 법무법인 화우 - 2 - 담당변호사 **** 제 1 심 판 결대전지방법원 2007. 10. 10. 선고 2007구합285 판결 변 론 종 결2008. 10. 16. 판 결 선 고2008. 11. 20. 주 문 1. 제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소한다. 2. 위 취소부분에 해당하는 원고의 예비적 청구를 기각한다. 3. 소송총비용은 원고가 부담한다. 청구취지 묏 항소취지 1. 청구취지 주위적으로, 피고가 2006. 12. 26.(소장 청구취지에는 2006. 12. 19.로 기재되어 있지 만 갑 2호증의 기재에 비추어 볼 때 2006. 12. 26.의 오기로 보인다) **** 관광지 개 발사업과 관련하여 인터퍼시픽 컨소시엄을 1순위 우선협상대상자로 선정한 처분이 무 효임을 확인한다. 예비적으로, 피고가 2006. 12. 26. **** 관광지 개발사업과 관련하 여 ****을 1순위 우선협상대상자로 선정한 처분을 취소한다(원고의 주 위적 청구는, 제1심 법원이 이를 기각하였으나 원고가 이에 대하여 항소하지 아니하여 당심의 심판범위에서 제외되었다). 2. 항소취지 주문과 같다. - 3 - 이 유 1. 인정사실 가. ****관광지 개발사업시행자 공모 경위 (1) 충청남도는 1990. 2.경 충남 태안군 안면읍 승언리, 중장리, 신야리 일원에 숙 박시설, 상업위락시설, 교육연수시설 등을 설치하는 내용의 ‘**** 국제관광지 개발계 획’을 수립하였고, 이에 따라 1991. 2. 27.경 충남 태안군 안면읍 .고남면 일원 3,096 ㎢가 관광지로 지정.고시되었다. (2) 충청남도는 1992. 12. 26. 관광진흥법에 의하여 ****관광지 조성계획(이하 ' 이 사건 조성계획‘이라 한다)을 승인받은 후 이를 고시하였고, 그 후 이 사건 조성계획 은 2001. 1. 29.경까지 3차례에 걸쳐 건축연면적, 관광시설의 규모 등이 변경되었다. (3) 충청남도는 이 사건 조성계획 승인 이후 2004년경까지 이 사건 조성계획에 따 른 **** 관광지 개발사업(이하 ‘이 사건 개발사업’이라 한다)을 시행하기 위하여 4차 례에 걸쳐 외국투자자와 사이에 투자협약 등을 체결하였으나, 모두 제대로 추진되지 못하였다. (4) 그 후 충청남도는 공개모집방식으로 이 사건 개발사업시행자를 선정하여 이 사 건 개발사업을 추진하기로 결정하였다. 나. 투자제안서 작성요령 및 평가절차 (1) 투자제안서 작성요령 피고는 이 사건 개발사업을 외국인투자촉진법에 의한 외국인 직접투자(총사업 비의 30% 이상 투자) 방식으로 개발하기로 하고, 2006. 3. 8. 투자제안서를 공모하기 위하여 충청남도 인터넷홈페이지를 통해 투자제안서 작성요령(이하 ‘제안서 작성요령’ - 4 - 이라 한다)을 게시하였는데, 그 주요내용은 [별지 1] 기재와 같다. (2) 평가절차 ① 1단계 평가 : 제안서 작성기준 준수 여부, 필수 구비서류 미비 여부, 제안서 내용의 하자 판별 등 접수된 제안서의 적격 여부를 평가함. ② 2단계 평가 : 「업체 일반.개발.재무분야」3개 분야로 실시하고, 최종 평가 점수는 각 분야별로 평가위원의 평가점수를 합산 산정하며, 평가에 필요한 자료를 제 출하지 아니하거나 제출된 자료가 현저히 미흡한 경우에는 0점으로 처리됨. 총점은 1,000점 중 800점 이상 고득점 3순위까지 충청남도투자유치위원회에 추천됨. ③ 충청남도투자유치위원회 심의 : 우선협상대상자로 추천된 자의 개발컨셉 및 사업이행의 적정성과 타당성 등을 전반적으로 심의하여 그 결과를 충청남도지사에게 제출함. ④ 충남도지사는 위 심의결과를 고려하여 순위를 두어 복수의 우선협상대상자를 선정함. 다. 입찰 업체 (1) 대림오션캔버스 컨소시엄 원고, 대림산업 주식회사, 주식회사 우리은행, 경남기업 주식회사, 주식회사 태 영, 목천랜드 주식회사, 신한레저개발 주식회사, 주식회사 한진중공업, 주식회사 테크노 스퀘어 및 해외투자자인 에이비엔 암로 뱅크(ABN AMRO Bank N.V., 이하 ‘에이비엔 암로’라 한다)로 구성되었다(이하 ‘원고 컨소시엄’이라 한다). (2) **** 보조 참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)(참여지분 45%,) 삼성생명 주식회사(이하 ‘삼 - 5 - 성생명’이라 한다)(참여지분 10%) 및 해외투자자인 모건스탠리 리얼에스테이트 5차 펀 드{MSREF(Morgan Stanley Real Estate Funds) V Acquisitions (Asia) Inc., 이하 ‘모건 스탠리펀드’라 한다}(참여지분 45%)로 구성되었다(이하 ‘참가인 컨소시엄’이라 한다). (3) 칼라리조트 컨소시엄 주식회사 대우건설 등 15개 업체로 구성되었다. (4) LINKS 컨소시엄 금호산업 주식회사 등 11개 업체로 구성되었다. (5) 마태 컨소시엄 등 기타 3개 업체 라. 1단계 평가 결과 (1) 1단계 평가는, 충청남도 공무원 9인, 외부인사 2인에 의해 행해졌는데, 제안서 작성요령에 기재된 아래의 투자참여 조건(못 갖출 경우 무효) 및 필수 구비서류 구비 여부를 평가대상으로 하였다. ※ 투자참여 조건 1. 외국인 30% 투자 준수, 2. ① 투자 이행 보증금 2억 달러 예치(의향서), ② 2천억 원의 개발이행보증금(은행권 의향서), ③ 국내 유수 기업과 공동협약 중 1개 항 의 조건 충족 (2) 원고 컨소시엄은 제안서의 필수 구비서류 중 에이비엔 암로의 자금조달 증빙서 류 및 확약서를 제출하지 않았고, 확약서 대신 투자의향서를 제출하였다. 참가인 컨소 시엄은 모건스탠리펀드의 자금조달 증빙서류, 감사보고서, 신용평가확인서를 제출하지 않았고, 이에 대신하여 미국 소재 모건스탠리 투자은행(이하 ‘모건스탠리’이라 한다)에 관한 재무제표 및 신용평가확인서를 제출하였다. - 6 - 이에 피고는 원고 컨소시엄에 대하여는 “① 에이비엔 암로 대표자의 서명의 공신 력을 객관적으로 입증할 것, ② 에이비엔 암로의 국적 및 설립증명을 공신력 있는 기 관이 발행한 것으로 증명할 것, ③ 사용인감을 1개로 통일할 것, ④ 에이비엔 암로가 금융회사인지 여부를 증명할 객관적 자료 제출할 것” 등을 요구하고, 참가인 컨소시엄 에 대하여는 “① 모건스탠리펀드와 모건스탠리의 법률적 관계 및 지배구조가 불명확한 상태에서 모건스탠리펀드가 아닌 모건스탠리의 감사보고서(재무제표)가 제출되어 그 유효성을 인정하기 어려우므로 그 법률적 관계 및 지배구조를 객관적으로 증명할 것, ② 모건스탠리 감사보고서를 재무제표로 대체 제출하였으므로 모건스탠리가 외부감사 대상기관인지 여부에 관해 증명 및 설명할 것, ③ 모건스탠리펀드의 국적 및 설립증명, 서명증명이 없으므로 공신력 있는 외부기관이 증빙한 국적증명, 설립증명, 서명증명서 등으로 진정성을 입증할 것, ④ 제출된 신용평가확인서 사본의 진정성을 원본 대조 등 에 의해 확인받을 것” 등을 요구하였다. 원고 컨소시엄 및 참가인 컨소시엄 관계자는 2006. 6. 14. 충청남도 담당 공무 원을 면담하였고, 원고 컨소시엄은 에이비엔 암로 대리인으로 서명한 김○○의 대리권 을 소명할 서류를 제출하였고, 참가인 컨소시엄은 모건스탠리펀드 관련 서명증명 소명 자료, 재무제표의 진정성을 소명할 자료, 모건스탠리펀드와 모건스탠리의 관계에 관한 자료를 제출하였다. (3) 충청남도는 2006. 6. 27. 마태 컨소시엄 등 3개 컨소시엄의 투자제안서에 대하 여는 투자참여조건 등이 충족되지 않았을 뿐 아니라 필수 구비서류를 제출하지 않은 하자로 인하여 무효라고 판단하였고, 나머지 원고 컨소시엄, 참가인 컨소시엄, 칼라리 조트 컨소시엄, LINKS 컨소시엄의 투자제안서에 대하여는 필수 구비서류에 하자가 존 - 7 - 재하기는 하나 제안서를 무효로 할 만한 중대한 하자는 아니라고 보아 유효하다고 판 단하였다. 마. 2단계 평가 결과 (1) 2단계 평가는 2006. 7. 27. 및 같은 달 28. 1단계 평가를 통과한 위 4개 컨소시 엄을 대상으로 실시되었다. 피고는 평가의 공정성, 전문성 및 객관성 확보를 위하여 전 문가 및 지역대표를 선정하여 평가위원을 구성하였는데, 그 구성은 관광개발분야 3명, 국제금융분야 1명, 재무회계분야 2명, 지역개발분야 2명, 토목건축분야 2명, 환경분야 2 명, 조경분야 1명 및 지역대표 2명(충청남도의원, 안면발전협의회장)이다. 2단계 평가는 업체일반, 개발분야, 재무분야로 나누어 상대평가 및 절대평가로 진행되었는바, 평가분 야 및 배점기준은 [별지 1] 제안서 작성요령 IV의 4항 기재와 같다. (2) 2단계 평가결과 원고 컨소시엄이 1위(평균 939.73점), 칼라리조트 컨소시엄이 2 위(평균 931.33점), 참가인 컨소시엄이 3위(평균 846.33점), LINKS 컨소시엄이 4위(평균 835.27점)를 차지하였는데, 구체적인 평가점수는 [별지 2] 기재와 같다. (3) 원고 컨소시엄은 각 평가항목에서 3곳을 제외하고 최고점을 얻었고, 참가인 컨 소시엄에 비하여 적은 점수를 얻은 평가분야는 시설계획 및 토지이용계획 분야이다. (4) 한편, 2단계 평가 후 칼라리조트 컨소시엄 및 LINKS 컨소시엄이 제출한 해외투 자자의 투자의향서가 허위임이 판명되었고, 위 각 컨소시엄이 2006. 11. 하순경 사업제 안서를 철회함에 따라 원고 컨소시엄 및 참가인 컨소시엄만이 충청남도투자유치위원회 (이하 ‘투자유치위원회’라 한다)의 심의대상에 상정되었다. 바. 투자유치위원회 심의 (1) 투자유치위원회의 위원은 피고가 임명하는데, 투자유치위원회는 위원장(피고), - 8 - 부위원장(행정부지사), 충청남도 경제통상국장, 도의원 1명, 외부 위촉위원 7명(KOTRA 대전.충남 무역관장, 인베스트코리아 법률전문위원, 국제변호사, 경영학부 교수, 회계사, 국제통상학과 교수, 국제관계학과 교수)으로 구성되었다. (2) 피고는 투자유치위원회 심의에 앞서 원고 컨소시엄과 참가인 컨소시엄에게 2단 계 평가 결과를 바탕으로 외국인투자금조달, 사업부실화대책, 컨소시엄 구성 운영의 내 실화, 환경대책, 사업계획의 적정성, 주민의견 수렴, 법 절차 이행 중 이견 해소 방안 등 7개 분야 21항 47개 세부항목에 관한 질의서를 보냈고 각 컨소시엄은 위 질의서에 대한 답변서를 제출하였다(을가 4호증, 이하 ‘심의질의답변서’라 한다). (3) 피고는 투자유치위원회를 2006. 12. 19. 16:00 충청남도청 대회의실에서 개최하 기로 하고 이를 원고 컨소시엄과 참가인 컨소시엄에게 통보하면서, ① 심의절차에 관 하여는 투명성 제고를 위해 투자유치위원회의 심의 전 과정을 언론에 공개하고, 심의 과정에서 위원별 이견이 있을 경우 출석위원 과반수 찬성으로 의결하되, 각 위원은 [별 지 3] 기재와 같은 심의서 양식을 이용하여 심의의견을 기술하고 우선협상대상자 순위 를 표기하여 서명 후 위원장에게 제출하면 위원장이 위 심의서를 확인한 후 다수 위원 이 선택한 컨소시엄을 우선협상대상자로 선정발표하고, ② 심의대상에 관하여는 컨소 시엄의 PPT 보고내용, 제안서, 심의질의서답변서를 바탕으로 개발컨셉, 투자의 신뢰성 및 개발능력, 사업이행의 적정성과 타당성 등 전반을 심의하되 점수 평가 방식이 아닌 심층심의방식을 취하겠다는 방침을 밝혔다. (4) 한편, 피고는 참여 컨소시엄이 개발.운영하는 시설에 대한 답사 일정을 투자 유치위원회 심의일정에 넣었고, 투자유치위원들은 2006. 12. 18. 및 19. 원고가 운영하 는 덕산 스파캐슬과 참가인이 운영하는 남해 하모니리조트를 방문.답사하였다. - 9 - (5) 2006. 12. 19. 16:00경 충청남도청 대회의실에서 위원장인 피고를 포함한 10명 의 투자유치위원이 참석한 가운데 투자유치위원회가 개최되었는데, 원고 컨소시엄, 참 가인 컨소시엄이 제안내용 및 심의질의답변 내용을 발표한 후, 위원들이 제안내용 및 심의질의답변서 내용을 기초로 질의하고 각 컨소시엄은 그에 대한 답변을 하는 방식으 로 투자유치위원회의 심의가 진행되었고, 위 심의과정은 모두 공개되었다. (6) 심의과정에서, 원고 컨소시엄에 대하여는, 골프장, 콘도 등 시설물 분양대금으 로 총 사업비의 58%를 조달한다는 계획은 분양이 100% 순조롭게 진행될 것을 전제로 하는 것인데 분양이 순조롭지 않을 경우 자금을 마련할 방법이 없어 사업진행이 어렵 게 되는 문제가 있고, 2009년도에 자기자본 500억 원을 추가 투자하도록 계획되어 있 는데 컨소시엄 참여 업체의 자금력에 비추어 비현실적이라는 등 주로 자금조달계획에 대한 질의가 집중되었다. 한편, 참가인 컨소시엄에 대하여는, 미국의 모건스탠리가 모 건스탠리펀드와 별개의 회사로서 모건스탠리펀드의 파산 등 경영문제에 대하여 아무런 책임을 지지 않으므로 모건스탠리펀드에 경영상 문제가 발생하였을 경우의 대책이 무 엇인지, 모건스탠리펀드가 자금을 어떤 방법으로 조달할 것인지 등 역시 자금조달계획 에 대한 질의가 집중되었다. 피고는 위와 같은 질의.답변이 모두 끝나자 ‘위원장으로서 심사위원들과 여러 가지 절차 등을 의논하겠다’며 정회를 선포한 후, 투자유치위원들을 충청남도청 도지사 실 옆 회의실에 모이도록 하여 그 자리에서 비공개로 우선협상대상자 선정에 관한 무 기명투표를 하도록 하였다. 투자유치위원들은 도지사실에 비치되어 있던 메모지에 ’M' 또는 ‘I'('M'은 원고를, ‘I'는 참가인을 각 지칭하는 것으로 보인다)라고 표시하였고, 위 투표결과 ‘I'가 9표, ’M'이 1표로 집계되었다. - 10 - (7) 피고는 대회의실로 돌아와 투표결과 99%의 의견일치로 1순위 우선협상대상자 로 참가인 컨소시엄이, 2순위 우선협상대상자로 원고 컨소시엄이 선정되었다고 발표하 였다. 사. 우선협상대상자 지정 통보 피고는 투자유치위원회의 심의결과에 따라 2006. 12. 26. 참가인 컨소시엄을 1순 위 우선협상대상자로(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다), 원고 컨소시엄을 2순위 우선협상 대상자로 각 지정하고, 이를 원고 컨소시엄 및 참가인 컨소시엄에게 통보하였다. [인정근거] 갑 2 내지 4호증, 갑 8 내지 12호증, 갑 21호증, 갑 30호증, 갑 36 내지 38호증, 을가 1 내지 5호증, 을가 7호증, 을가 9호증, 을가 11호증, 을가 14호증, 을가 15호증, 을가 22호증, 을가 33호증, 을가 35호증, 을가 38 내지 45호증, 을가 47 내지 51호증, 을가 53 내지 55호증, 을가 57호증, 을가 60호증의 각 기재(각 가지번호 포 함), 을가 12호증의 영상, 제1심 증인 사○○의 일부 증언, 변론 전체의 취지 2. 당사자들의 주장 가. 피고 및 참가인의 본안전 항변 (1) 피고의 이 사건 우선협상대상자 선정행위는 충청남도가 사경제주체로서 사법상 계약인 도유지(道有地) 매매계약을 체결하기 위한 전단계로 경쟁 입찰을 통하여 협상 의 대상자를 고르는 것으로 사적자치의 원칙이 지배하는 영역에 속하는 행위이므로 행 정청의 공권력의 행사에 해당되지 아니하고, 원고의 권리.의무에 직접적인 영향을 미 치는 행위도 아니어서 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없으므로 이 사 건 소는 부적법하다. (2) 이 사건 소는 민법상 조합인 컨소시엄의 업무집행행위에 해당하는 것으로서 조 - 11 - 합원 전체가 필수적 공동소송으로서 제기하거나 업무집행조합원이 조합원 전부로부터 임의적 소송신탁을 받아서만 제기할 수 있는바, 원고가 이러한 자격을 구비하지 못하 였으므로 이 사건 소는 부적법하다. (3) 이 사건 우선협상대상자 선정행위는 원고 컨소시엄을 대상으로 하는 것으로서, 그 구성원에 불과한 원고는 처분의 제3자에 불과하여 이 사건 우선협상대상자 선정행 위로 인한 직접적.구체적 이익 침해가 있다고 볼 수 없으므로 이 사건 소는 부적법하 다. (4) 설사 참가인 컨소시엄이 1순위 우선협상대상자의 지위를 잃는다고 하더라도, 원고 컨소시엄의 제안서에도 아래와 같은 중대한 하자가 있어 원고 컨소시엄이 우선협 상대상자가 되는 것은 불가능하므로 이 사건 소는 소의 이익이 없어 부적법하다. 원고 컨소시엄은 ① 에이비엔 암로가 투자의향서에 “투자 또는 주선 하기로 한다” 로 기재하여 유보적인 투자의향을 표명함으로써 1단계 평가의 기본인 외국인투자기업 의 30% 투자 요건을 충족하지 못하였고, ② 협정서에 연대책임 부담약정 부분이 누락 되었으며, ③ 에이비엔 암로의 자금조달 증빙서류가 누락되었고, ④ 에이비엔암로의 투 자의향서, 컨소시엄 협정서, 확약서에 대표자로 서명한 김○○에게 그 서명권한이 없으 며, ⑤ 에이비엔암로의 대표자 성명 및 주소가 허위 기재되어 있고, ⑥ 법인설립추진계 획서를 공증받지 않았으며, ⑦ 원고의 열악한 신용도와 재무현황을 숨길 목적으로 신 한레저개발, 목천랜드, 테크노스퀘어 등을 구성원으로 끌어들여 원고의 지분을 위장 분 산하였고, ⑧ 2단계 평가위원 중 손○○, 최○○이 부당하게 원고 컨소시엄에 유리한 평가를 하였다. (5) 원고는 우선협상대상자 및 계약자 선정과 관련된 절차, 선정기준, 선정방법 및 - 12 - 그 선정결과에 대하여 민.형사상 이의를 제기하지 않는다고 확약하였는바, 이 사건 소 는 위 부제소특약에 위배된 것이어서 부적법하다. 나. 원고의 주장 이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 위법하다. (1) 신뢰보호원칙에 위배된다는 주장 피고는 2단계 전문가 평가 후 원고 컨소시엄이 이 사건 개발사업의 1순위 우선협 상대상자로 선정되었다고 발표하였고, 이를 신뢰한 원고 컨소시엄으로 하여금 이에 따 른 후속조치를 진행하게 하였음에도, 아무런 합리적 이유 없이 원고 컨소시엄을 1순위 우선협상대상자의 지위에서 배제하였으므로 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위배된다. (2) 피고가 원고 컨소시엄의 사업제안내용을 공개하여 위법하다는 주장 피고가 2단계 평가결과를 발표하면서 원고 컨소시엄의 사업제안내용을 일방적으 로 공개함에 따라 참가인 컨소시엄으로 하여금 원고 컨소시엄을 모방하여 개발콘셉트 를 수정하고, 원고 컨소시엄의 사업제안내용의 취약점을 부각시킬 기회를 제공하였고, 이러한 것들이 투자유치위원회의 심의에 반영되어 이 사건 처분이 이루어졌는바, 피고 가 원고 컨소시엄의 사업제안내용만을 일방적으로 공개한 것은 위법하다. (3) 투자유치위원회에는 새로운 평가권한이 없다는 주장 투자유치위원회는 투자유치를 홍보하고 촉진하기 위한 보조심의기관에 불과할 뿐 투자후보자들을 평가하고 특정사업자를 투자자로 선정할 수 있는 권한은 없으며, 투자 유치위원회의 심의절차에서는 각 분야별 전문가들이 심도있게 평가한 2단계 평가결과 를 전반적으로 살펴 사업이행의 적정성이나 타당성에 특별한 문제가 없는지만을 검토 하여야 하고, 이러한 검토결과 특별한 하자가 없는 한 투자유치위원회는 2단계 평가결 - 13 - 과를 존중하여 2단계 평가순위대로 우선협상대상자를 추천하여야 한다. 그런데 투자유치위원회는 원고 컨소시엄의 사업제안내용에 특별한 하자가 없음에 도 2단계 평가결과와 다르게 참가인 컨소시엄을 1순위 우선협상대상자로 추천하였는 바, 이러한 위법한 투자유치위원회의 심의결과를 전제로 이루어진 이 사건 처분은 위 법하다. (4) 투자유치위원회의 구성이 위법하다는 주장 2단계 평가에 관여한 심사위원은 투자유치위원회의 심의절차에 관여할 수 없음에 도 2단계 평가위원인 강○○이 다시 투자유치위원회의 심사위원으로 참여하여 심의절 차에 관여하였으므로 투자유치위원회의 구성에 중대한 하자가 있고, 외국인투자유치협 의회의 설치의 근거가 되는 외국인투자촉진법 시행령 제23조 제2항에 의하면 외국인 투자유치협의회의 위원장은 시.도 소속 공무원이 맡도록 되어 있음에도 위 시행령에 따라 제정된 ‘충청남도 외국인기업 등 투자유치 촉진에 관한 조례’가 도지사로 하여금 투자유치협의회 위원장을 맡도록 규정한 것은 상위 법령에 저촉되어 무효이므로 무효 인 조례에 근거하여 피고가 투자유치위원회의 위원장으로 참여한 것은 위법하다. (5) 투자유치위원회의 심의절차가 위법하다는 주장 (가) 제안서 작성요령에 의하면 투자유치위원회의 심의절차는 당초 각 후보업체가 출석하여 사업보고를 한 후 이를 평가하도록 예정되어 있었음에도, 피고가 심의기준으 로 제시되지 않았던 각 컨소시엄의 운영시설을 방문하는 일정을 투자유치위원회의 심 의일정에 포함한 것은 위법하다. (나) 피고는 투자유치위원회의 위원장으로서 심의절차를 진행하면서 원고 컨소시엄 의 사업제안내용에 문제가 많다는 취지로 발언하였을 뿐 아니라 참가인 컨소시엄에게 - 14 - 유리하게 회의를 진행하였는바, 위와 같은 불공정한 회의 진행에 따라 이루어진 투자 유치위원회의 심의절차는 위법하다. (다) 피고는 투자유치위원회의 심의의 전 과정을 공개하겠다고 약속하였음에도 투 자유치위원회의 의결과정을 공개하지 않았으므로 투자유치위원회의 심의절차는 위법하 다. (라) 투자유치위원회의 회의가 정지된 상태에서 이루어진 의결은 법적 효력이 없 고, 투자유치위원회가 의결에 사용할 정식 심의서 양식이 있음에도 투자유치위원회 위 원들은 위 심의서가 아닌 메모지를 이용하여 투표하였을 뿐 아니라 심의의견과 우선협 상대상자의 순위도 제대로 기재하지 않았으므로 투자유치위원회의 의결절차는 위법하 다. (6) 이유부기의무를 위반하였다는 주장 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 함에도 피고는 원고 컨소시엄에게 이 사건 처분에 관한 근거와 이유를 명확하게 제시하지 아 니하였으므로 이 사건 처분은 위법하다. (7) 참가인 컨소시엄의 제안서에 중대한 하자가 있다는 주장 (가) 제안서 작성요령에 의하면 컨소시엄 참가자는 협정서를 통하여 공동연대책임 을 질 것을 약속하여야 한다고 되어 있으나, 참가인 컨소시엄은 참여회사 사이에 연대 책임에 관한 약정을 하지 아니하였으므로 당초 1단계 투자제안서 적격성 평가단계에서 탈락하였어야 함에도 자격요건을 갖추지 않은 참가인 컨소시엄을 1순위 우선협상대상 자로 선정한 이 사건 처분은 위법하다. (나) 참가인 컨소시엄 구성원 중 삼성생명은 보험회사임에도 컨소시엄 구성원으로 - 15 - 서의 연대책임을 확약하였는바, 이는 보험회사가 타인을 위하여 그 소유자산을 담보로 제공하거나 채무의 보증을 할 수 없도록 하는 보험업법 제113조의 규정에 위배되므로, 참가인 컨소시엄은 적법한 사업자로서의 자격요건을 갖추지 못하였다. (다) 참가인 컨소시엄은 1단계 평가 당시 모건스탠리펀드의 감사보고서, 신용평가 확인서, 자금조달증빙서류 등을 제출하지 아니하였는바, 이는 제안서 작성요령이 요구 한 필수 구비서류를 갖추지 못하여 사업제안서 자체가 무효로 되는 사유로서 2단계 평 가는 물론 투자유치위원회의 심의대상후보로 추천되지 못하였을 중대한 하자이다. (라) 모건스탠리펀드를 대표하여 컨소시엄 협정서, 확약서, 법인설립 추진계획서에 서명한 유○○은 그 서명권한이 없다. (마) 참가인 컨소시엄은 참가인의 자금조달능력이 떨어지고 사업비 중 91.9%를 타 인자본으로 조달할 계획이며 시공사가 컨소시엄에 참여하지 않아 책임시공이 보장되지 않는 등의 문제점이 있어 이 사건 개발사업을 수행할 능력이 부족하다. 3. 관계 법령 [별지 4] 기재와 같다. 4. 피고 및 참가인의 본안전 항변에 대한 판단 가. 이 사건 우선협상대상자 선정행위가 행정처분이 아니라는 주장에 관하여 갑 2, 8호증, 을가 8호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하면, 피고는 외국인 투자촉진법, 관광진흥법에 따라 이 사건 조성계획에 따른 이 사건 개발사업을 시행할 사업자를 지정하기 위하여 우선협상대상자를 선정한 사실, 피고 스스로도 우선협상대 상자의 지위에 관하여 후순위 협상대상자에 우선하여 이 사건 개발사업에 대해 충청남 도와 협상권을 가진다고 밝힌 사실이 인정된다. 또한, 이 사건 개발사업의 시행사업자 - 16 - 로 지정받은 자는 이 사건 개발사업부지에 대하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 제2종 지구단위계획을 수립하고 환경.재해.교통 영향평가를 실시한 후 이 사건 조성계획의 변경안에 대한 승인을 얻게 되면 관광진흥법 제55조에 의하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 및 관광단지 개발에 필요한 각종 법령에 정한 인.허가를 받거나 신고를 한 것으로 의제되고{구 관광진흥법(2006. 9. 27. 법률 제8014호로 개정되기 전 의 것, 이하 ‘관광진흥법’이라 한다) 제52조, 제55조}, 외국인투자촉진법에 의하여 외국 인투자지역으로 지정될 경우 이 사건 개발사업 부지 중 국공유지를 수의계약에 의하여 매수할 있을 뿐 아니라 조세감면, 각종 보조금의 지급 등 외국인투자의 성공적인 사업 수행을 위한 각종 행정적.재정적 지원을 받을 수 있게 되는 한편{외국인투자촉진법 (2007. 4. 6. 법률 제8337호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제9조, 제13조, 제14조, 제19조), 이 사건 개발사업시행자로 지정된 이후에도 법에 규정된 일정한 사유가 발생 한 경우 관할 관청으로부터 조성계획 승인 취소, 개선명령, 외국인투자지역 지정 해제, 허가.등록 등의 취소 등의 처분을 수인할 의무를 부담하게 되므로(관광진흥법 제53조 의2, 외국인투자촉진법 제18조의2, 제21조), 이 사건 개발사업의 시행자를 지정하는 행 위는 행정청이 우월적 지위에서 특정인에게 공법상 권리 및 의무를 부과하는 공권력적 인 행위라고 보아야 한다. 그런데, 이 사건 개발사업시행자 공모 내용 및 위와 같은 관계 법령을 종합하면 1 순위 우선협상대상자로 지정된 자는 우선적으로 피고와 협상을 거쳐 이 사건 개발사업 의 시행자로 지정될 수 있는 자격을 부여받게 되는 반면, 차순위 우선협상대상자로 지 정된 사업자는 피고와의 협상에서 배제됨으로써 사업시행자로 지정받을 수 있는 지위 를 유보당하게 된다. 따라서 우선협상대상자 지정행위는 이 사건 개발사업의 시행자라 - 17 - 는 공법적 지위를 부여받기 위해 선행되는 절차로서 사업제안서를 제출한 사업자의 실 체적 권리관계에 묀접하게 관련되어 있으므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해 당한다고 할 것이다. 따라서, 이 사건 우선협상대상자 선정행위가 단순히 도유지 매각 이라는 사법상의 계약을 체결하기 위한 사실상의 준비행위 또는 사경제주체로서의 행 위라는 피고 및 참가인의 주장은 이유 없다. 나. 이 사건 소가 필수적 공동소송에 해당하므로 원고 적격이 없다는 주장에 관하여 원고 컨소시엄은 그 구성원들이 약정한 지분 비율로 출자하여 이 사건 개발사업을 공동으로 시행하는 것을 약정함으로써 구성된 결합체이므로 민법상 조합에 해당한다고 보아야 할 것이고, 조합소송이 원칙적으로 필수적 공동소송에 해당함은 원고 주장과 같다. 그러나, 조합의 합유권리에 관한 보존행위는 조합원 각자가 단독으로 제기할 수 있는바, 이 사건 처분으로 인하여 원고 컨소시엄은 1순위 우선협상대상자가 될 수 있 는 이익을 박탈당하였다고 할 것이고 그 처분의 취소를 구하는 것은 1순위 우선협상대 상자가 될 수 있는 이익을 보존하기 위한 것으로서 합유물에 관한 보존행위라고 볼 수 있다. 설령, 이를 보존행위라고 보지 않는다 하더라도, 조합소송의 경우 업무집행조합원 이 조합원들로부터 소송신탁을 받아 자기의 이름으로 소송을 수행하는 것이 예외적으 로 허용되고, 민법상 업무집행조합원을 수인으로 선임할 수 있으며(민법 706조 2항), 업무집행조합원에게 위임된 업무의 내용을 내부 약정으로 정할 수 있다고 보아야 할 것이므로, 소송을 위한 업무집행조합원의 선임도 허용된다고 할 것인바, 갑 53호증의 기재에 의하면 원고가 컨소시엄 구성원들로부터 이 사건 소송에 관한 임의적 소송신탁 - 18 - 을 받은 사실이 인정되므로, 원고 적격이 없어 이 사건 소가 부적법하다는 주장은 어 느 모로 보나 이유 없다. 다. 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다는 주장에 관하여 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률 상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송 을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있는 것인바, 피고가 참가인 컨소시엄을 1 순위 우선협상대상자로 선정함으로 인하여 원고 컨소시엄은 장차 협상을 거쳐 이 사건 개발사업의 시행자가 될 수 있는 우선적 지위를 상실하게 되었는바, 원고 컨소시엄은 이 사건 개발사업의 시행을 위하여 구성된 조합체이므로 이 사건 개발사업의 시행자가 되는 것이 불가능해지는 경우 해체될 수밖에 없고 그로 인하여 그 구성원인 원고도 이 사건 개발사업의 시행에 참여할 기회를 박탈당하게 되므로, 이러한 경우에는 원고는 컨소시엄의 구성원으로서 직접적이고 구체적인 법률상 이해관계를 가진다고 보아야 할 것이어서, 피고 및 참가인의 이 부분 주장 역시 이유 없다. 라. 원고 컨소시엄의 제안서에 우선협상대상자로 선정되기 불가능한 중대한 하자가 있어 소의 이익이 없다는 주장에 관하여 (1) 피고 및 참가인은 원고 컨소시엄의 제안서상 에이비엔 암로의 투자의향이 확정 적이지 않고 연대책임 부담 약정 부분이 누락되었다고 주장하나, 사업자 선정 여부가 불확정적인 상태에서 외국인 투자자에 대하여 확정적 투자의향을 밝히도록 한다거나 연대책임 확약을 하도록 강요함은 무리라고 할 것이고 피고도 1, 2단계 평가에서 이를 문제 삼지 않은 점에 비추어 보아도 위와 같은 사유가 제안서를 무효로 할 중대한 하 자라고 할 수 없다. - 19 - (2) 자금조달 증빙서류는 즉시 현금화 가능한 재산을 소명하는 자료로서 투자금 조 달 능력을 확인하기 위한 것인데, 에이비엔 암로는 예금주들로부터 자금을 수신하여 이를 운용하는 것을 본업으로 하는 금융기관이므로 자금조달 증빙서류를 제출하지 아 니하였다고 하여 원고 컨소시엄의 제안서에 중대한 하자가 있다고 볼 수 없다. (3) 피고 및 참가인은 에이비엔 암로의 투자의향서, 컨소시엄 협정서, 확약서에 대 표자로 서명한 김○○에게 그 서명권한이 없다고 주장하나, 갑 52호증의 1, 2, 을가 23호증의 2, 을 27호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하면, 김○○이 에이비엔 암로를 대리하여 위 투자의향서 등에 서명할 권한이 있음이 인정된다. (4) 피고 및 참가인은 또한 원고가 열악한 신용도와 재무현황을 숨길 목적으로 신 한레저개발, 목천랜드, 테크노스퀘어 등을 구성원으로 끌어들여 지분을 위장 분산하였 다고 주장하나, 위 주장을 인정할 증거가 없다. (5) 피고 및 참가인은 2단계 평가위원 중 손○○, 최○○이 부당하게 원고 컨소시 엄에 유리한 평가를 하였다고 주장하나, 위 주장을 인정할 아무런 증거가 없다. (6) 에이비엔 암로의 대표자 성명 및 주소가 잘못 기재된 점, 법인설립추진계획서 를 공증받지 않은 점과 같은 하자는 모두 경미한 것이어서 제안서를 무효로 할 중대한 하자가 있다고 할 수 없다. 따라서, 피고 및 참가인의 위 각 주장은 모두 이유 없다. 마. 부제소 특약에 위배된다는 주장에 관하여 행정청에 대하여 처분의 위법을 이유로 한 항고소송을 제기할 권리는 공권으로서 그 공익적 성격에 비추어 당사자의 합의에 의하여 미리 포기할 수 없으므로, 이 부분 주장도 이유 없다. - 20 - 5. 본안에 관한 판단 가. 신뢰보호원칙에 위배된다는 주장에 관하여 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개 인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해 표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행 정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 다섯째 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이 로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어 야 한다. 그런데, 갑 1호증의 1 내지 10의 각 기재에 의하면 충청남도 담당공무원이 2단계 평가 후 “2단계 평가결과 원고 컨소시엄이 1위를 차지하여 1순위 우선협상대상자가 되 었다”는 취지의 발언을 하고 이를 언론에 공표한 사실 및 충청남도 홈페이지에 원고의 개발사업계획의 개략적 내용이 고지된 사실은 인정되나, 한편 갑 1호증의 1에 의하면 충청남도 담당공무원은 위와 같은 발언을 함과 아울러 “앞으로 투자유치위원회의 심의 를 마친 후 우선협상대상자가 최종 확정된다”는 발언을 한 사실이 인정되는 데다가, 제안서 작성요령 및 피고가 배포한 보도자료에 의하여 “2단계 평가점수가 800점 이상 인 컨소시엄 중 고득점 3순위까지 투자유치위원회에 상정되고, 투자유치위원회는 추천 된 자의 개발컨셉트 및 사업이행의 적정성과 타당성 등을 전반적으로 심의하여 그 결 과를 충청남도지사에게 제출하며, 피고가 심의결과를 고려하여 우선협상대상자를 선정 한다.”는 선정절차가 미리 고지되었으므로, 우선협상대상자는 투자유치위원회의 심의 - 21 - 결과 최종 확정되는 것이고, 원고도 그러한 사정을 알고 있었다고 보아야 할 것이다. 따라서, 충청남도 담당공무원이 위와 같은 발언을 하였다거나 충청남도 홈페이지 에 원고의 개발사업 내용을 공개한 일이 있다는 사정만으로 피고가 원고를 우선협상대 상자로 선정한다는 공적 견해를 표명하였다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 위와 같은 행위 로 인하여 원고에게 어떠한 손해가 발생하였다고 볼 자료도 없으므로, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 나. 피고가 원고 컨소시엄의 사업제안내용을 공개하여 위법하다는 주장에 관하여 갑 1호증의 1, 2의 각 기재에 의하면 피고가 2단계 평가결과를 발표한 후 보도자 료를 통하여 원고 컨소시엄의 재원조달계획, 컨소시엄 구성계획, 개발컨셉트 등의 개략 적인 내용을 공개한 사실은 인정되나, 갑 1호증의 1 내지 10, 갑 25호증, 을가 10호증 의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 피고가 여 론의 관심이 집중된 이 사건 개발사업의 진행상황에 대한 이해를 돕기 위하여 2단계 평가에서 1위를 차지한 원고 컨소시엄을 소개하는 과정에서 원고 컨소시엄의 사업제안 내용의 일부가 공개된 점, 참가인 컨소시엄은 당초 개발컨셉트를 ‘퍼블릭 씨사이드 골 프&빌리지, 리조트&스파, 기업마을, 베니스 파크’로 제안하였다가 2단계 평가 후 개발 컨셉트를 ‘퍼블릭 골프, 힐튼리조트&스파, 기업마을, 베니스, 아쿠아리움, 워터파크’로 수정하였으나 ‘퍼블릭 골프, 힐튼리조트&스파, 기업마을, 베니스’뿐만 아니라 ‘아쿠아리 움과 워터파크’도 당초 제안서에 포함되어 있었던 점, 투자유치위원회 심의과정에서 중 요하게 논의된 것은 재원조달계획에 대한 것이고 원고 컨소시엄 및 참가인 컨소시엄의 개발컨셉트의 차이가 우선협상대상자 선정 결정에 영향을 미쳤다고 보이지는 않는 점 등에 비추어 보면, 피고가 원고의 사업제안내용을 일부 공개한 것이 이 사건 우선협상 - 22 - 자 선정 절차의 공정성을 해하였다고 볼 수 없다. 다. 투자유치위원회에는 새로운 평가권한이 없다는 주장에 관하여 (1) ① 외국인투자촉진법 시행령(2007. 10. 26. 대통령령 제20344호로 개정되기 전 의 것, 이하 같다) 제23조 제1항 제4호 및 충청남도 외국인기업 등 투자유치촉진에 관 한 조례 제3조 제6항에 의하면 외국인투자유치협의회는 시.도지사가 외국인투자유치 를 위하여 필요하다고 인정하는 사항을 심의할 수 있으므로, 외국인투자촉진법이 적용 될 외국인투자조건을 갖춘 사업시행자 선정도 외국인투자유치와 관련된 사항으로 투자 유치위원회의 심의대상이 될 수 있는 점, ② 제안서 작성요령에 의하더라도 2단계 평 가와 투자유치위원회 심의는 분리되어 있고, 2단계 평가에서는 「업체일반.개발.재 무분야」3개 분야로 평가하여 평가점수가 800점 이상인 업체 중 점수가 높은 순으로 3순위까지 투자유치위원회에 상정되며, 투자유치위원회가 위 업체들의 사업의 적정성 과 타당성 등을 전반적으로 심의하여 그 결과를 피고에게 제출하고, 피고는 그 심의결 과를 감안하여 우선협상대상자를 선정한다고 명시한 점, ③ 이 사건 우선협상대상자 선정은 충청남도의 100만 평에 이르는 토지에 1조 원에 달하는 거액을 투자하는 대규 모 사업을 실시할 자를 결정하기 위한 것이고, 사업의 성공적인 수행을 위하여는 사업 자의 자금조달능력, 신용도, 관광지 개발사업 수행능력 등에 대한 전문적이고 종합적인 검증이 필요한데 이 사건 개발사업의 시행권자인 피고에게도 이를 검증할 권한이 있다 고 보아야 하는 점 등을 종합하면, 피고의 회부에 따라 이 사건 우선협상대상자에 관 한 심의권을 가지게 된 투자유치위원회로서는 2단계 평가를 거쳐 우선협상대상자 후보 로 추천된 업체들에 대하여 2단계 평가 순위에 기속됨이 없이 각 업체의 사업의 적정 성과 타당성을 전반적으로 심의하여 우선협상대상자를 선정할 수 있다고 할 것이므로, - 23 - 원고의 위 주장은 이유 없다. (2) 원고는 투자유치위원회가 평가나 의결권한이 없는 심의기관에 불과하고, 구체 적인 평가기준이 설정되어 있지 않았으며, 비전문가들로 구성되었다는 이유로 투자유 치위원회가 2단계 평가에 반하는 심의를 할 수 없다고 주장하나, 투자유치위원회가 심 의기구라 하여 당연히 2단계 평가에 기속된다고 볼 수 없고, 투자유치위원회의 심의는 2단계 평가를 거쳐 우선협상대상자 후보로 추천된 업체들 중 어떤 업체를 우선협상대 상자로 선정하는 것이 바람직한가에 관한 최종적 심의로서 반드시 2단계 평가와 같이 점수제의 방법을 통하여야만 적정한 심의를 할 수 있다고 단정할 수 없으며, 투자유치 위원회가 피고, 충청남도 부지사, 경제통상국장 및 법률전문가, 회계사, 관련 학과 교수 등 외국인투자유치와 관련한 전문성이 있는 자들로 구성되어 있음은 앞서 인정한 바와 같으므로, 위 주장은 이유 없다. 라. 투자유치위원회의 구성이 위법하다는 주장에 관하여 2단계 평가에 심사위원으로 참여한 강○○이 투자유치위원회의 위원으로서 심의절 차에 관여한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없으나, 2단계 평가에 참여한 심사위원이 투자유치위원회의 심의절차에 관여하는 것을 배제하는 아무런 규정이 없으므로 위와 같은 사정만으로는 투자유치위원회의 구성이 위법하다고 할 수 없다. 또한, 외국인투자촉진법 시행령 제23조 제2항은 외국인투자유치협의회의 위원장은 시.도 소속 공무원 중 국장급 이상의 공무원이 된다고 규정하고 있는바, 지방공무원 법 제2조 제3항 제1호에 의하면 도지사는 정무직 공무원에 해당하므로 외국인투자촉진 법 시행령 제23조 제2항의 ‘시.도 소속공무원’에 포함된다고 보아야 할 것이고, 따라 서 도지사가 외국인투자유치협의회의 위원장이 될 수 있다고 할 것이므로, 피고가 투 - 24 - 자유치위원회의 위원장이 될 수 없다는 원고의 주장도 이유 없다. 마. 투자유치위원회의 심의절차가 위법하다는 주장에 관하여 (1) 운영시설 방문일정이 위법한지 여부 제안서 작성요령에 의하면 투자자의 과거 3년간 관광분야 개발 및 운영실적증명 서를 제출하도록 되어 있는바, 이는 사업시행자로 입찰한 업체들의 관광분야 개발 및 운영실적을 우선협상대상자 선정에 있어 평가요인으로 삼겠다는 취지이므로, 제안서 작성요령 공고 당시 투자유치위원회 심의 절차에 각 컨소시엄 운영시설의 방문 일정을 포함하지 않았다 하더라도 피고로서는 투자유치위원들의 더 정확하고 실질적인 심의를 위해 각 컨소시엄이 운영하는 시설물을 직접 방문하여 시설 및 이용현황 등을 비교하 는 절차를 심의 절차에 포함할 수 있다고 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. (2) 회의진행이 불공정하였는지 여부 을가 9호증의 기재 및 을가 12호증의 영상에 의하면, 투자유치위원회의 모두 발 언으로 피고가 “분양권 팔아서 사업을 하려고 한다는 것은 받아들일 수 없습니다. 이 사업이 괜찮다고 한다면 얼마든지 분양권 팔아 댈 수 있죠. 거기서 자금을 조달해 가 지고 이 사업을 꾸려 나가려고 한다면 참 받아들이기 힘든 방법입니다.”라고 발언한 사실, 원고 컨소시엄의 제안서는 투자금의 50% 이상을 1차로 건설하는 골프장 및 콘 도미니엄 등을 분양한 수익으로 조달한다는 계획을 담고 있는 사실, 이에 비하여 참가 인 컨소시엄의 제안서는 투자금을 골프장 및 콘도미니엄 분양수익이 아니라 100% 자 기 자본 또는 차입금으로 투자한다는 내용인 사실이 인정되는바, “분양권 팔아서 사업 을 하려고 한다.”는 것은 원고 컨소시엄을 가리키는 것으로 보이므로 피고의 위 발언 - 25 - 은 원고 컨소시엄이 이 사건 개발사업의 우선협상대상자로 선정되기에 부적절하다는 취지로 이해될 수도 있고, 피고가 우선협상대상자 선정의 최종결정권자인 점을 고려하 면 위와 같은 발언이 원고 컨소시엄에게 불리한 방향으로 다른 투자유치위원들의 의사 결정에 영향을 미칠 가능성을 배제할 수 없으므로, 피고가 한 위 발언은 투자유치위원 회 심의의 모두 발언으로서는 부적절하다고 볼 여지가 있다. 그러나, 골프장 및 콘도미니엄 등의 분양을 통해 다음 단계 사업의 투자금을 마 련하겠다는 계획은 분양실적이 기대에 미치지 못할 경우 다음 단계 사업에 중대한 장 애를 초래할 수 있으므로 피고나 투자유치위원들로서는 의구심을 가질 수 있다는 점, 피고도 투자유치위원회의 1인으로 심의 의견을 밝힐 권한이 있는 점, 실제로 투자유치 위원회 심의 과정에서 투자유치위원들이 골프장 및 콘도미니엄 등을 분양하여 자금을 조달하려는 원고 컨소시엄의 계획에 대해 의구심을 표시하며 분양실적이 저조할 경우 어떤 방식으로 자금을 마련할 것인지를 집중적으로 질의한 점, 피고 및 투자유치위원 들은 참가인 컨소시엄에 대해서도 자금조달계획, 삼성생명의 지분이 작은 이유, 모건스 탠리펀드와 본사와의 관계 등에 대하여 집중적으로 질의한 점 등을 종합하면, 피고가 위와 같은 한차례의 발언을 한 사정만으로는 피고가 투자유치위원회의 심의를 불공정 하게 진행하였다고 볼 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. (3) 의결과정을 공개하지 않은 것이 위법한지 여부 피고가 투자유치위원회의 심의의 전 과정을 공개하겠다고 밝힌 점 및 투자유치위 원회의 의결절차가 비공개로 진행되었음은 앞서 본 바와 같은바, “심의”라 함은 통상 의결절차까지 포함하는 개념으로 이해할 수 있으므로 이 사건 투자유치위원회의 심의 전 과정을 공개하겠다는 당초의 약속이 지켜지지 않은 것은 원고의 주장과 같다. - 26 - 그러나 다음과 같은 이유에서 심의과정 중 의결과정만을 공개하지 아니한 것이 위법하다고까지는 볼 수 없다. 우선, 피고는 투자유치위원회 심의 절차의 대부분을 구 성하는 중요 부분인 각 컨소시엄의 운영시설 답사 과정, 각 컨소시엄의 프리젠테이션, 각 컨소시엄에 대한 질의.답변 과정을 모두 공개하였다. 다음으로, 투자유치위원회 회 의의 질의.답변 과정에서, 원고 컨소시엄에 대해서는 골프장, 콘도 등 시설물 분양대 금으로 총 사업비의 50% 이상을 조달한다는 계획이 분양실적이 저조할 경우 사업진행 의 장애가 된다는 점 및 자기자본 500억 원을 추가로 조달하는 계획의 비현실성 등이 주로 지적되었고, 참가인 컨소시엄에 대하여는 모건스탠리펀드에 파산 등 경영상 문제 가 발생하였을 경우의 대책 및 자금조달계획에 대한 질의가 집중되는 등 각 컨소시엄 에 대한 질의 위원들의 의견이 충분히 드러났다고 볼 수 있다. 셋째, 투자유치위원회의 의결은 이미 진행된 심의 내용을 기초로 각 위원이 어느 업체를 우선협상대상자로 선 정하는 것이 바람직한지에 관한 최종의사를 표명하는 것인바, 그 절차에서 중요한 것 은 위원들이 제3자의 강요나 간섭 없이 고유의 결단에 따른 자유로운 의사표명을 할 수 있도록 하는 것이므로, 이에 적합하다면 경우에 따라 비공개된 곳을 의결 장소로 선택할 수도 있다고 보아야 한다. 넷째, 의결절차의 비공개가 위원들에게 영향력을 행 사하려거나 의사결정을 강요할 의도에서 행해졌다고 볼 아무런 자료가 없다. 다섯째, 피고가 당초의 공개방침과 달리 의결절차를 비공개로 진행함으로 인하여 의결절차의 공정성에 대한 의심을 불러일으킬 가능성이 있다는 사정만으로는 의결절차의 공정성, 공공성이 현저히 침해되어 위법하다고 볼 수 없다. (4) 의결절차가 위법한지 여부 의결절차는 각 투자유치위원이 어느 컨소시엄을 우선협상대상자로 선정하는 것이 - 27 - 적정한가에 관한 최종적 의사를 표명하는 것인바, 각 위원이 각자의 전문적인 식견과 이미 진행된 심의 내용을 바탕으로 제3자의 강요나 간섭 없이 고유의 결단에 따른 자 유로운 의사표명을 할 수 있는 방법을 취하였다면, 이로써 의결절차는 적법하게 진행 되었다고 보아야 할 것이다. 따라서, 그 의사표명 방법이 피고가 당초 공고한 것과 달 리 도지사실에 있던 메모지를 이용한 무기명 투표의 방식이라고 하여 의결절차가 적법 성, 공정성을 갖추지 않았다고 단정할 수 없다(제안서 작성요령에도 우선협상대상자 선 정에 있어 선정절차, 선정기준, 선정방법 등에 이의를 제기할 수 없다고 규정되어 있 다). 또한, 각 투자유치위원의 심의의견을 쓰도록 하는 것이 무기명 투표에 의하는 경 우에 비하여 결정의 적정성과 공정성을 더 도모할 수 있어 바람직하다고 보이나, 심의 의견을 기재하지 아니하였다고 하여 의결절차를 위법하다고 볼 수는 없다. 더욱이, 심 의의견은 입찰 참여 업체에게 심의의 타당성 여부를 검증할 수 있도록 하기 위하여 작 성되는 것이 아니라 투자유치위원회의 내부자료이고 공개를 전제로 하는 것이 아니므 로, 심의의견을 기재하지 않는 경우 입찰 업체가 심의결과의 타당성 여부를 판단할 근 거가 없게 된다는 사정은 의결절차를 위법하게 하는 사유가 될 수 없다. 원고는, 투자유치위원회의 위원들이 정회 중에 회의장소를 떠나 투표절차를 진행 한 점, 우선협상대상자가 될 컨소시엄의 기재 방식이 부적절하다는 점을 들어 의결절 차가 위법하다고 주장하나, 당심 증인 김○○의 증언에 변론 전체의 취지를 더하면, 피 고는 도지사실에서 투자유치위원들의 의견을 물어 심의를 속개하고 그곳에서 의결절차 를 진행한 사실이 인정되므로 이 부분 주장은 이유 없고, 투자유치위원회는 원고 컨소 시엄과 참가인 컨소시엄 중에서 1순위 우선협상대상자를 가리기 위하여 개최된 것이 고, 1순위 우선협상대상자가 결정되면 남은 컨소시엄은 2순위 우선협상대상자가 되는 - 28 - 것이 당연하므로 투표용지에 1순위와 2순위를 가려 쓰지 않았다고 하여 의결절차가 위법하다고 볼 수 없으므로 이 부분 주장도 이유 없다. 바. 이유부기의무를 위반하였다는 주장에 관하여 갑 2호증의 기재에 의하면, 피고는 이 사건 처분서에 투자유치위원회의 심의결과 에 따라 우선협상대상자를 지정하였음을 기재함으로써 이 사건 처분사유를 밝혔음을 알 수 있고, 이 사건 처분을 하기에 앞서 피고는 제안서 작성요령의 공개 등을 통해 우선협상대상자 선정을 위한 평가방법을 자세히 고지하였으며, 1, 2단계 평가 및 투자 유치위원회 심의 과정을 거치면서 원고 컨소시엄 및 참가인 컨소시엄의 제안서 내용에 대한 충분한 공개적 평가절차를 거쳤고 원고도 그 내용을 잘 알고 있으므로, 이러한 사정에 비추어 보면 피고가 우선협상대상자로 참가인 컨소시엄을 선정한 사유에 관하 여 구체적으로 세세히 기재하지 아니하였다고 하여 이 사건 처분을 위법하다고 볼 수 없다. 사. 참가인 컨소시엄의 제안서에 중대한 하자가 있다는 주장에 관하여 이 사건 개발사업은 충청남도의 100만여 평의 토지에 1조 원에 달하는 거액을 투 자하여 관광지를 개발하는 것으로서, 사업기간이 10년 이상 장기간 소요되리라 예상되 고 사업비도 거액이 투자되는데 반해 관광단지의 특성에 비추어 그 성공 여부를 장담 하기 어렵고 투자금의 회수기간도 길 것으로 예상된다. 이 사건 우선협상대상자 선정 은 위와 같은 대규모 투자사업을 성공적으로 실시할 사업자를 결정하기 위한 것이고, 우선협상대상자로 선정되어 실시협약을 거쳐 사업자로 지정된 경우에는 앞서 인정한 바와 같이 관광진흥법 및 외국인투자촉진법상의 공법상 권리와 지위를 취득하게 된다. 따라서, 이 사건 우선협상대상자 선정 행위는 재량행위로서 우선협상대상자 선정을 위 - 29 - 한 평가기준 및 평가방법에 대하여 사업시행권자에게 합목적적 재량권이 인정된다. 다 만, 사업시행권자의 평가가 명백하게 합리성과 공정성을 결여하여 절차의 공공성과 공 정성을 현저히 침해한 경우에는 재량권의 일탈, 남용으로 위법하다고 보아야 할 것이 다. 원고는, 참가인 컨소시엄의 제안서에 아래와 같은 중대한 하자가 있다는 이유로 피고의 1, 2단계 평가 및 투자유치위원회의 심의가 위법하다고 주장하는바, 참가인 컨 소시엄의 제안서에 중대한 하자가 존재하고, 그 결과 위와 같은 하자를 간과한 1, 2단 계 평가 및 투자유치위원회의 심의가 합리성과 공정성을 결여한 것으로 재량권의 일 탈.남용에 해당하여 위법한지에 관하여 본다. (1) 연대책임 약정이 없다는 주장에 관하여 을가 11호증의 기재에 의하면 참가인 컨소시엄 협정서에는 ‘컨소시엄 대표자에 의한 혹은 컨소시엄 대표자에 대한 의사표시, 통지 및 컨소시엄 대표자가 체결한 양해 각서, 투자계약서 등은 모든 컨소시엄 구성원들에게 각각 연대하여 효력이 있다’라고 기재되어 있는 사실이 인정되는바, 이는 컨소시엄 구성업체들이 이 사건 사업 시행과 관련하여 연대하여 책임을 진다는 의미로 해석할 수 있으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다. (2) 보험업법 제113조를 위반하였다는 주장에 관하여 보험업법 제113조는 보험가입자를 보호하기 위하여 보험회사가 권리취득 없이 책 임만을 부담하는 행위인 담보제공이나 채무보증을 금지하는 규정으로서 이 사건과 같 이 개발사업 시행자로서 개발사업에 대한 권리를 취득함과 동시에 이에 관련된 채무에 대하여 연대하여 책임을 지는 경우에는 위 규정에 위반된다고 보기는 어려우므로 원고 - 30 - 의 위 주장은 이유 없다. (3) 감사보고서, 신용평가확인서, 자금조달증빙서류를 갖추지 않았다는 주장에 관하여 (가) 제안서 작성요령에 의하면 컨소시엄을 구성하는 개별업체의 감사보고서, 신용 평가확인서, 자금조달증빙서류 등을 필수 구비서류로 제출하도록 되어 있음에도, 참가 인 컨소시엄은 피고에게 모건스탠리펀드에 관한 감사보고서, 신용평가확인서, 자금조달 증빙서류 등을 제출하지 아니한 사실은 위 1항에서 인정한 바와 같다. 또한, 컨소시엄 을 구성하는 개별업체들로 하여금 감사보고서, 신용평가확인서, 자금조달증빙서류를 제 출하도록 한 취지는 위 각 서류들을 기초로 각 업체들의 재무현황, 신용도, 자금조달능 력 등을 판단하여 사업수행능력이 있는 업체를 이 사건 사업 시행자로 선정하기 위함 에 있다 할 것이고, 모건스탠리는 모건스탠리펀드와는 경영상으로나 법률상 독립된 회 사로서 모건스탠리의 감사보고서, 신용평가확인서를 모건스탠리펀드의 것과 동일시할 수 없음은 원고 주장과 같다. (나) 그러나 나아가 위와 같은 서류를 제출하지 아니한 것이 참가인 컨소시엄의 제 안서를 무효로 할 중대한 사유에 해당하는지 여부에 관하여 살피건대, 아래와 같은 이 유에서 참가인 컨소시엄의 제안서를 무효로 할 중대한 하자라고 보지 아니한다. 1) 인정사실 을가 3호증, 을가 9호증, 을가 21호증의 1, 을가 29호증, 을가 47호증, 을가 48호증, 을가 49호증, 을가 50호증, 을가 52호증의 각 기재와 제1심 증인 사○○의 증 언에 변론 전체의 취지를 더하면, 다음 사실이 인정된다. 가) 피고는 1단계 평가에 앞서 제안서 제출 업체들의 제안서 작성요령과 관련 된 질의에 대하여 2006. 5. 17. 아래와 같이 답변하였고, 그 내용은 인터넷으로 공개 - 31 - 되었다. 질의 : 외국인 투자자 중 통상적으로 신용평가를 받지 않는 것으로 알려진 외국 그룹 사의 계열사, 개인기업, 투자펀드(신규 또는 기존)인 경우에도 신용평가 확인서의 제출이 필요 한지 여부, 외국인 투자자가 그룹사의 계열사인 경우 그룹사의 신용평가확인서를 제출하는 것 으로 해당회사의 신용평가확인서 제출로 갈음되는지 여부, 신용평가가 어려운 투자펀드의 경 우에는 펀드에 참여하는 기업들의 신용평가확인서로 갈음될 수 있는지 여부 답변 : 당해 외국인 투자자에 대한 신용평가확인서를 제출하도록 하되 부득이한 경우 다른 내용의 형식으로 대체될 수도 있으나 평가자가 분명하고 충분하게 납득할 수 있는 사유 를 붙여야 한다. 나) 참가인 컨소시엄이 모건스탠리의 신용평가확인서 및 재무제표를 제출하자, 피고는 참가인 컨소시엄에게 모건스탠리펀드와 모건스탠리의 법률적 관계 및 지배구조 가 불명확하므로, 그 법률적 관계 및 지배구조를 객관적으로 증명하라고 보완을 요구 하였다. 이에 대하여 참가인 컨소시엄은 관계 공무원을 면담하고, 모건스탠리펀드가 케 이만군도에 본점을 둔 면제회사로서 신용평가서가 별도로 발급되지 않고, 감사보고서 가 작성되지 아니하여 이를 제출할 수 없다고 해명하면서, 아래와 같은 모건스탠리와 모건스탠리펀드의 지배구조를 설명한 후 모건스탠리가 실질적으로 모건스탠리펀드를 소유하고 있을 뿐만 아니라 모건스탠리펀드가 인천 송도 신도시 개발사업 투자를 비롯 한 다수의 국내 부동산 투자 실적이 있는 점에 비추어 보아도 투자능력이 충분하다고 설명하였다. 다) 케이만군도에 본점을 둔 MSREF V Investments (China) Ltd.가 모건스탠 리펀드의 지분을 100% 소유하고 있고, 모건스탠리의 계열회사인 MSREF V International-GP L.L.C.가 MSREF V International-T, L.P., MSREF V International, - 32 - L.P., MSREI V International, L.P., MSREF V TE Holding, L.P.을 통하여 간접적으로 위 MSREF V Investments (China) Ltd.의 지분을 100% 소유하고 있다. 모건스탠리펀 드는 케이만군도 회사법에 따라 설립된 회사로서 감사보고서 작성이 강제되지 않는 회 사이다. 라) 충청남도의 실무자는 위 설명을 바탕으로 별도의 조사를 통해 모건스탠리 펀드가 인천 송도 국제업무단지 개발사업, 여의도 파크원 개발사업 등 국내부동산 투 자에 참여한 실적이 있다는 사정을 확인한 후 모건스탠리펀드의 투자능력이나 신용도 를 믿을만하다고 보아 그 내용을 보고하였고, 1단계 평가위원들은 모건스탠리펀드 자 체에 대한 신용평가확인서, 감사보고서가 없다는 이유로 제안서를 무효로 하기 어렵다 고 보고 대신 모건스탠리의 신용평가확인서, 재무제표를 제출할 수 있다고 판단하여 참가인의 제안서가 유효하다고 평가하였다. 마) 2단계 평가위원들은 참가인 컨소시엄에 대한 질의.답변을 통해 참가인 컨 소시엄이 모건스탠리펀드가 아닌 모건스탠리에 대한 감사보고서(재무제표), 신용평가확 인서를 제출한 것에 대해 지적하고 모건스탠리가 모건스탠리펀드에 대하여 아무런 법 률상 책임을 지지 않는다는 점을 질의하였고, 이에 대하여 참가인 컨소시엄은 모건스 탠리가 모건스탠리펀드와 별개의 회사로서 파산 등 경영상 문제에 대해 법률상 책임을 지지 않는 것은 사실이지만 모건스탠리에 의해 실질적으로 지배되는 회사인만큼 투자 약속을 어기는 일은 없을 것이라고 답변하였다. 2단계 평가위원들은 모건스탠리가 모 건스탠리펀드와 별개의 회사임을 인정하면서도, 모건스탠리를 통해 모건스탠리펀드의 신용상태나 자금조달능력을 판단할 수 있다고 보아 모건스탠리의 재무제표 및 신용평 가확인서를 기초로 모건스탠리펀드의 재무현황 및 외자유치계획의 적정성 등을 평가하 - 33 - 였다(다만, 모건스탠리펀드에 대한 투기성 자본 의혹 및 신용평가확인서와 감사보고서 대체 서류가 모건스탠리의 것이 제출되었다는 점이 감점 요인으로 작용하였다). 바) 1, 2단계 평가 당시 칼라리조트 컨소시엄도 외국인투자자인 와코비아 자회사 가 아닌 와코비아 본사의 신용평가확인서를 제출하였는데, 1, 2단계 평가위원들은 그 제안서가 유효하다고 보아, 그 자료를 기초로 평가하였다. 2) 살피건대, 피고가 1단계 평가에 앞서 투자펀드 형식의 외국인 투자자에 대하 여 그룹사의 신용평가확인서, 펀드 참여 기업의 신용평가확인서 등으로 증빙서류를 대 체할 수 있는 여지를 두었고, 그 방침은 평가 이전에 공개된 점, 피고가 참가인 컨소시 엄에 대해 모건스탠리와 모건스탠리펀드의 법적 관계 등에 대하여 보완을 요구하였고 참가인 컨소시엄이 모건스탠리가 모건스탠리펀드를 계열회사를 통해 간접적으로 지배 하고 있음을 소명한 점, 1단계 평가위원들 및 2단계 평가위원들 모두 모건스탠리의 신 용평가확인서 및 재무제표를 기초로 모건스탠리펀드의 재무상황 등을 평가할 수 있다 고 보아 제안서를 무효로 하지 아니한 점, 제안서가 무효로 되는 중대한 하자가 있는 지 여부는 우선협상대상자 선정에 관한 평가권한을 가진 1단계 평가위원들, 2단계 평 가위원들, 투자유치위원들에게 1차적인 재량적 판단 권한이 있다고 보아야 할 것인데, 위 평가위원들 중 어느 누구도 참가인 컨소시엄의 제안서에 모건스탠리의 재무제표 및 신용평가확인서가 첨부되었다는 이유로 그 제안서를 무효라고 평가하지 아니한 점, 모 건스탠리가 모건스탠리펀드와 법률적으로 별개인 회사이나 실질적으로 모건스탠리에 의하여 간접적으로 지배되는 회사인 이상 1, 2단계 평가 및 투자유치위원회 심의 당시 의 모건스탠리의 높은 인지도 및 신용에 비추어 그 신용도 및 자금조달능력이 모건스 탠리펀드의 신용도 및 자금조달능력을 평가하는 데에 고려할만한 요소가 될 수 있는 - 34 - 점, 참가인 컨소시엄의 제안서에 대해 적용한 기준이 다른 컨소시엄에 대하여도 동등 하게 적용된 점 등을 종합하면, 참가인 컨소시엄이 모건스탠리펀드의 것이 아닌 모건 스탠리의 신용평가확인서, 재무제표를 제출한 점만을 가지고서는 그 제안서를 무효로 할 중대한 하자가 있다고 볼 수 없다. 또한, 참가인 컨소시엄은 모건스탠리펀드에 대한 자금조달증빙서류를 제출하지 아니하였으나, 자금조달증빙서류는 즉시 현금화 가능한 재산을 소명하는 자료로서 투자금 조달 능력을 확인하기 위한 것인데, 모건스탠리펀드 는 투자자로부터 자금을 수신하여 이를 운용하는 것을 본업으로 하는 회사이므로 자금 조달증빙서류를 제출하지 아니하였다는 점만으로 참가인 컨소시엄의 제안서를 무효로 할 중대한 하자가 있다고 볼 수 없다. (다) 원고는 다시, 2단계 평가가 모건스탠리의 신용등급인 ‘Aa3’을 모건스탠리펀드의 신용등급으로 보아 참가인 컨소시엄의 사업제안서를 평가한 점 및 모건스탠리펀드의 신용평가확인서를 제출하지 아니한 이상 주요투자자의 신용도, 외자유치계획을 0점으 로 처리하여야 한다는 점을 들어 2단계 평가가 위법하다고 주장한다. 살피건대, 2단계 평가위원들이 모건스탠리펀드가 아닌 모건스탠리의 신용평가확인 서 등이 제출되었음을 잘 알고 있었음은 앞서 본 바와 같으므로, 2단계 평가위원들은 모건스탠리의 신용평가확인서를 통해 모건스탠리펀드의 신용도를 평가할 수 있다는 전 문적 판단 아래 평가절차를 진행하였다고 보아야 할 것이고, 이는 앞서 본 바와 같이 평가위원들의 합목적적 재량 범위 내의 것으로 일응 존중되어야 할 것이다. 또한, 참가 인 컨소시엄이 주요투자자의 신용도 및 외자유치계획의 자료로서 모건스탠리펀드의 신 용평가확인서 대신 모건스탠리의 신용평가확인서를 제출하였고, 1, 2단계 평가위원들이 이를 그대로 수용한 이상 참가인 컨소시엄이 주요 투자자의 신용도 및 외자 유치계획 - 35 - 의 평가자료를 전혀 제출하지 않았다고는 볼 수 없다 할 것이므로, 주요 투자자의 신 용도 및 외자 유치계획이 0점 처리되어야 한다는 주장도 이유 없다. (4) 유○○에게 서명권한이 없다는 주장에 관하여 을가 26호증, 을나 4호증의 각 기재에 의하면, 유○○이 모건스탠리펀드의 대표 이사로부터 컨소시엄 협정서, 확약서, 법인설립 추진계획서에 서명할 권한을 위임받은 사실이 인정되므로, 이 부분 주장도 이유 없다. (5) 참가인 컨소시엄이 이 사건 개발사업을 수행할 능력이 부족하다는 주장에 관하여 사업비에서 타인자본이 차지하는 비중이 크다거나 시공사가 컨소시엄 구성원으로 참여하지 않았다는 사유만으로 개발사업을 수행할 능력이 부족하다고 단정할 수 없을 뿐만 아니라, 참가인 컨소시엄이 이 사건 개발사업을 수행할 능력이 있는지 여부는 원 칙적으로 1, 2단계 평가 및 투자유치위원회의 심의사항이라고 할 것이고, 위 각 평가 및 심의가 현저히 합리성, 공정성이 없어 그 평가가 재량권의 일탈.남용이라고 볼 자 료가 없으므로, 이 부분 주장도 이유 없다. 6. 결론 그렇다면, 이 사건 처분은 적법하다고 보아야 할 것이므로 원고의 예비적 청구는 이 유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 피고 및 참가인의 항소를 받아들여 제1심 판결 중 피고 패소부분을 취소하고 그 취소부분에 해 당하는 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사 여상훈 _________________________ - 36 - 판사 정정미 _________________________ 판사 이동연 _________________________ - 37 - [ 별지 1] 제안서 작성요령 I. 투자유치 개요 1. 목적 2. 사업개요 - 위치 : 태안군 안면읍 승언.중장.신야리 일원 - 관광지 지정 : 3,815㎢ (1,154,000평) - 소요사업비 : 807,134,000,000원 (단, 제안내용에 따라 사업비 변동 가능) - 사업기간 : 2006년 ~ 2015년 (10년간) 3. 개발방식 - 외국인투자촉진법에 의한 외국인 직접투자 (FDI) 4. 투자참여조건 - 외국인투자촉진법에 의한 외국인투자는 총사업비의 30% 이상을 투자하여야 합니다. - **** 관광지 개발사업에 참여하고자 하는 컨소시엄(개인 포함)은 다음 3개항 중 1개항 의 조건을 반드시 충족하여야 함. ① 개발이행 담보를 위한 투자이행보증금(US$ 2억)을 본계약 체결시까지 충청남도가 지 정하는 은행계좌에 예치 ② 충청남도가 인정하는 금융기관에서 2,000억원 이상 이행보증(P-Bond) ③ 충청남도가 인정하는 국내 유수기업과 공동투자협약 - 국내 유수기업이란 가. 건설사의 경우 건설교통부 발표 토건부문 시공능력 공시액 5,000억원 이상인 업체 나. 건설사가 아닌 경우 자산총액 5조원 이상인 상장기업(게시일 기준) 5. 컨소시엄 구성 컨소시엄이란 외국인투자촉진법에 의한 외국인투자기업으로서 법인의 형태로 설립하여야 함. II. 제안서 작성 및 제출서류 3. 기본제출서류 ○ 컨소시엄 구성신청의 경우 - 컨소시엄 참가자는 협정서를 통하여 공동연대책임 질 것을 약속하여야 함. 4. 필수 구비서류 (1) 확약서 - 38 - (2) 개발구상안 조감도 도판 (3) 법인설립 추진계획 (4) 투자자(컨소시엄인 경우 개별업체)의 과거 3년간 관광분야 개발 및 운영 실적 증명서 (5) 투자자(컨소시엄인 경우 개별업체)의 과거 3년간 유사분야 개발 및 운영 실적 증명서 (6) 투자자(컨소시엄인 경우 개별업체)의 과거 3년간 감사보고서 (7) 투자자(컨소시엄인 경우 개별업체)의 본점이 소재하는 국가의 신용평가기관에서 발행 한 신용평가 확인서 (8) 자금조달증빙서류 (9) 개발이행 보증금 담보계획의 증빙서류 5. 무효로 하는 제안서 ○ 접수된 제안서가 아래의 사항에 하나라도 해당되는 경우에는 무효로 처리됨. ① 투자 참여조건(I- 4항) 중 어느 하나의 항을 충족하지 않은 경우 ② 제안서 및 기타 제출서류가 허위이거나 중대한 하자가 있는 경우 ③ 담합하거나 타인의 제안서 제출을 방해한 경우 ④ 제안서를 제출한 투자자가 본 제안서와 관련하여 위법.부당한 행위를 하였다고 인정되는 경우 ⑤ 제안서에 대한 「2단계 평가심의」및 우선협상대상자 선정을 위한 「충청남도투자유치 위원회」에서 실시하는 사업보고회의에 참여하지 않은 경우 ⑥ 기타 투자유치 안내서에서 정한 사항을 위반한 경우 IV. 평가방법 1. 1단계 평가 일반 기준 제안서 작성기준 준수 여부, 필수 구비서류 미비 여부, 제안서 내용의 하자 판별 등 접수 된 제안서의 적격 여부를 평가함. 2. 2단계 평가 일반 기준 ○ 「업체 일반.개발.재무분야」3개 분야로 실시함. ○ 평가는 절대평가와 상대평가 방법으로 함. ○ 최종 평가점수는 각 분야별로 평가위원의 평가점수를 합산 산정하여야 함. ○ 평가에 필요한 자료를 제출하지 아니하거나 제출된 자료가 현저히 미흡한 경우에는 0점 으로 처리함. ○ 총점은 1,000점으로 하며, 평가점수가 800점 이상 고득점 3순위까지 정한 후 충청남도투 자유치위원회 상정을 추천합니다. - 39 - 평가분야 평가항목 비고 1,000점 합 계 업체 일반 (300) ○ 개인/컨소시엄 구성 계획 (120) - 개인/컨소시엄 구성원의 적정성 상대평가 - 개인/컨소시엄 참여 업체의 전문성 ○ 주요투자자의 신용도(80) - 주요 투자자의 본점이 소재한 국가의 신용 평가기관의 신용평가 ※ 지분율 상위 3개 업체 절대평가 ○ 투자자의 재무현황(100) - 매출액 규모 절대평가 - 자산 규모 - 자기자본 규모 개발 분야 (530) ○ 개발컨셉 및 계획의 적정성 (200) - 개발컨셉의 창의성 등 - 상위 및 관련법 기준 적합성 등 상대평가 - 명확한 개발주체 설정 - 단계별 개발계획의 수립 - 개발기간의 적정성 - 10년 이내 사업 준공계획 ○ 시설계획 및 토지이용계획 (60) - 시설계획 수립 및 적정성 상대평가 - 토지이용계획의 수립 및 적정성 ○ 사업성 분석의 타당성 (20) - 사업성 분석의 현실성 및 타당성 상대평가 ○ 관광분야 개발 및 운영실적 (80) - 단일사업기준 부지면적 최대 프로젝트 참여 개발 실적 절대평가 - 게시일 기준 운영실적(매출액) 기준 / 유사분야는 60% 인정 ○ 친환경적 개발 및 - 자연 친환경적 개발, 환경훼손 최소화 방안 상대평가 3. 우선협상대상자 선정 ○ 충청남도투자유치위원회에서는 우선협상대상자로 추천된 자를 동 위원회에 출석요구하여 사업보고를 하도록 하고, 사업보고자는 위원들의 질문에 성실하게 답변하여야 함. ○ 충청남도투자유치위원회에서는 우선협상대상자로 추천된 자의 개발컨셉 및 사업이행의 적정성과 타당성 등을 전반적으로 심의하여 그 결과를 충청남도지사에게 제출함. ○ 충청남도지사는 동 심의결과를 감안하여 복수(순위 명기)의 우선협상대상자를 선정하고 당사자에게 개별적으로 통보함. ○ 우선협상대상자의 선정은 전적으로 충청남도지사의 고유권한이며, 선정절차 및 선정기 준, 선정방법, 선정결과 또는 이의 변경에 대하여 어떠한 이의도 제기할 수 없음. 4. 평가분야 및 배점기준 - 40 - 보존계획 수립 (100) 등 합리적 개발방안 ○ 운영계획 수립의 적정성 (50) - 지구별, 단계별, 시설별로 준공 전후 운영계 획의 적정성 상대평가 ○ 지역주민의 참여도(20) - 지역 주민의 참여도 상대평가 재무 분야 (170) ○ 재원조달계획의 적정성 (50) - 재원조달금액과 개발계획과 연계성 상대평가 ○ 외자 유치계획 (120) - 외자유치금액의 규모 ※ 자기자본의 참여비율 반영 절대평가 - 외국인 투자기업 본점이 소재한 국가의 신용 평가기관의 신용평가 끝. - 41 - 구분 평가항목 컨소시엄별 득점표 대림오션캔버스 (원고컨소시엄) 인터퍼시픽 (피고컨소시엄) 칼라리조트 LINKS 업체 일반 1. 개인/컨소시엄 구성의 계획 (적정성 및 전문성) 1,752점 1,404점 1,560점 1,404점 2. 주요투자자의 신용도 1,200점 1,104점 1,200점 1,040점 3. 투자자의 재무현황 1,500점 1,500점 1,490점 1,360점 개발 분야 1. 개발컨셉 및 계획의 적정성 2,720점 2,220점 2,700점 2,560점 2. 시설계획 및 토지이용계획 780점 798점 816점 666점 3. 사업성 분석의 타당성 288점 276점 230점 226점 4. 관광분야 개발 및 운영실적 1,184점 1,040점 1,168점 1,032점 5. 친환경적 개발 및 보존계획 수립 1,170점 1,160점 1,470점 1,300점 6. 운영계획 수립의 적정성 725점 600점 655점 570점 7. 지역주민의 참여도 262점 220점 298점 240점 재무 분야 1. 재원조달계획의 적정성 715점 705점 595점 535점 2. 외자 유치계획 1,800점 1,668점 1,788점 1,596점 합계(15,000점) 14,096점 12,695점 13,970점 12,529점 평 균 939.73점 846.33점 931.33점 835.27점 [별지 2] 2단계 평가결과표 끝. - 42 - - 43 - [별지 4] 관 계 법 령 ■ 관광진흥법 (2006. 9. 27. 법률 제8014호로 개정되기 전의 것) 제50조 (관광지의 지정등) ①관광지 및 관광단지(이하 "관광지등"이라 한다)는 문화관광부령이 정하는 바에 따라 시장· 군수·구청장의 신청에 의하여 기본계획 및 권역계획을 기준으로 하여 시·도지사가 지정한다. ③관광지등의 지정의 취소 또는 그 면적의 변경은 관광지등의 지정에 관한 절차에 따라야 한 다. 이 경우 대통령령이 정하는 경미한 면적의 변경은 제2항 본문의 규정에 의한 협의를 하지 아니할 수 있다. ④시·도지사는 제1항 또는 제3항의 규정에 의하여 지정, 지정의 취소 또는 그 면적변경을 한 때에는 이를 고시하여야 한다. 제52조 (조성계획의 수립등) ①관광지등을 관할하는 시장·군수·구청장은 조성계획을 작성하여 시·도지사의 승인을 얻어야 한다. 이를 변경(대통령령이 정하는 경미한 사항의 변경을 제외한다)하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 관광단지의 경우에는 관광단지를 개발하고자 하는 정부투자기관등 문화관광부령 이 정하는 공공법인 또는 민간개발자(이하 "관광단지개발자"라 한다)가 조성계획을 작성하여 대통령령이 정하는 바에 따라 시·도지사의 승인을 얻을 수 있다. ②시·도지사는 제1항의 규정에 의한 조성계획을 승인하고자 하는 때에는 관계행정기관의 장과 협의하여야 한다. 이를 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. ③시·도지사가 제1항의 규정에 따라 조성계획을 승인한 때에는 지체없이 이를 고시하여야 한 다. ④민간개발자가 관광단지를 개발하는 경우 제55조제13호, 제58조 및 제59조의 규정은 이를 적 용하지 아니한다. 다만, 조성계획상의 조성대상 토지면적중 사유지의 3분의 2 이상을 취득한 경우 잔여사유지에 대하여는 그러하지 아니하다. 제53조 (조성계획의 시행) ①조성계획을 시행하기 위한 사업(이하 "조성사업"이라 한다)은 이 법 또는 다른 법령에 특별 한 규정이 있는 경우를 제외하고는 조성계획의 승인을 얻은 자(이하 "사업시행자"라 한다)가 행한다. ②사업시행자가 관광지등의 개발촉진을 위하여 조성계획의 승인전에 시·도지사의 승인을 얻어 당해조성사업에 필요한 토지를 매입한 경우에는 사업시행자로서 토지를 매입한 것으로 본다. 제53조의2 (관광지 지정 등의 실효 및 취소 등) - 44 - ①제50조의 규정에 따라 관광지로 지정·고시된 관광지에 대하여 그 고시일부터 2년 이내에 제 52조제1항의 규정에 의한 조성계획의 승인신청이 없는 경우에는 그 고시일부터 2년이 경과한 다음날에 그 관광지 지정은 효력을 상실한다. 제2항의 규정에 따라 조성계획의 효력이 상실된 관광지에 대하여 그 조성계획의 효력이 상실된 날부터 2년 이내에 새로운 조성계획의 승인신 청이 없는 경우에도 또한 같다. ②제52조제1항의 규정에 따라 조성계획의 승인을 얻은 관광지의 사업시행자(제53조제3항의 규 정에 따라 조성사업을 행하는 자를 포함한다)가 동조제3항의 규정에 의한 조성계획의 승인고 시일부터 2년 이내에 사업을 착수하지 아니하는 경우에는 조성계획의 승인고시일부터 2년이 경과한 다음날에 그 조성계획의 승인은 효력을 상실한다. ③시·도지사는 제52조제1항의 규정에 따라 조성계획의 승인을 얻은 민간개발자가 사업중단 등 으로 환경·미관을 크게 저해할 경우에는 조성계획의 승인을 취소하거나 이의 개선을 명할 수 있다. ④시·도지사는 제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 행정절차의 이행 등 부득이한 사유로 조성 계획 승인신청 또는 사업착수 기한의 연장이 불가피하다고 인정하는 경우에는 1년 이내의 범 위에서 1회에 한하여 그 기한을 연장할 수 있다. ⑤시·도지사는 제1항 또는 제2항의 규정에 따라 지정 또는 승인의 효력이 상실된 경우 및 제3 항의 규정에 따라 승인이 취소된 경우에는 지체없이 그 사실을 고시하여야 한다. 제55조 (인·허가 등의 의제) 제52조제1항의 규정에 의하여 조성계획의 승인을 얻은 때에는 다 음 각호의 인·허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 본다. 1. 국토의계획및이용에관한법률 제30조의 규정에 의한 도시관리계획(동법 제2조제4호 다목의 계획중 대통령령이 정하는 시설 및 동호 마목의 계획중 동법 제49조제2호의 규정에 의한 제2 종지구단위계획에 한한다)의 결정, 동법 제32조제2항의 규정에 의한 지형도면의 승인, 동법 제86조의 규정에 의한 도시계획시설사업 시행자의 지정 및 동법 제88조의 규정에 의한 실시계 획의 인가 2. 수도법 제12조의 규정에 의한 일반수도사업의 인가 및 동법 제36조의 규정에 의한 전용상 수도설치의 인가 3. 하수도법 제13조의 규정에 의한 공공하수도 공사시행 등의 허가 4. 공유수면매립법 제9조의 규정에 의한 매립의 면허, 동법 제15조의 규정에 의한 실시계획의 인가 및 동법 제38조의 규정에 의하여 국가 등이 시행하는 매립의 협의 또는 승인 5. 공유수면관리법 제5조의 규정에 의한 점·사용허가 및 동법 제8조의 규정에 의한 실시계획 의 인가 또는 신고 6. 하천법 제30조의 규정에 의한 하천공사 등의 허가 및 실시계획의 인가와 동법 제33조의 규 - 45 - 정에 의한 점용허가 및 실시계획의 인가 7. 도로법 제34조의 규정에 의한 도로공사시행의 허가 및 동법 제40조의 규정에 의한 도로점 용의 허가 8. 항만법 제9조제2항의 규정에 의한 항만공사시행의 허가 및 동법 제10조제2항의 규정에 의 한 항만공사 실시계획의 승인 9. 사도법 제4조의 규정에 의한 사도개설의 허가 10. 산지관리법 제14조·제15조의 규정에 의한 산지전용허가 및 산지전용신고와 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제36조제1항·제4항 및 제45조제1항·제2항의 규정에 의한 입목벌 채 등의 허가·신고 11. 농지법 제36조제1항의 규정에 의한 농지전용허가 12. 자연공원법 제20조의 규정에 의한 공원사업시행 및 공원시설관리의 허가와 동법 제23조의 규정에 의한 행위허가 13. 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제20조제1항의 규정에 의한 사업인정 14. 초지법 제23조의 규정에 의한 초지전용의 허가 15. 사방사업법 제20조의 규정에 의한 사방지 지정의 해제 16. 장사등에관한법률 제23조의 규정에 의한 분묘의 개장허가 17. 폐기물관리법 제30조의 규정에 의한 폐기물처리시설의 설치승인 또는 신고 18. 온천법 제7조의 규정에 의한 온천개발계획의 승인 ■ 외국인투자촉진법(2007.4. 6. 법률 제8337호로 개정되기 전의 것) 제9조 (외국인투자에 대한 조세감면) 외국인투자에 대하여는 「조세특례제한법」이 정하는 바 에 따라 법인세·소득세·취득세·등록세·재산세 및 종합토지세등의 조세를 감면할 수 있다. 제13조 (국·공유재산 등의 임대 및 매각 ) ①재정경제부장관, 국유재산의 관리청, 지방자치단체의장, 정부투자기관관리기본법에 의한 정 부투자기관(이하 "정부투자기관"이라 한다)의 장 또는 지방공기업법에 의한 지방공기업(지방 직영기업을 제외하며, 이하 이 조에서 "지방공기업"이라 한다)의 장은 국가·지방자치단체·정 부투자기관 또는 지방공기업이 소유하는 토지·공장 그 밖의 재산(이하 "토지등"이라 한다)을 국유재산법·지방재정법 또는 정부투자기관관리기본법 등의 관련규정에 불구하고 수의계약에 의하여 외국인투자기업 또는 외국인투자환경개선시설운영자(이하 이 조 및 제14조에서 "외국 인투자기업등"이라 한다)에게 사용·수익 또는 대부(이하 "임대"라 한다)하거나 매각할 수 있 다. 제14조 (지방자치단체의 외국인투자유치활동에 대한 지원) - 46 - ①국가는 지방자치단체가 제18조의 규정에 의한 외국인투자지역의 조성, 외국인투자기업등에 임대할 용지매입비의 융자, 토지등의 임대료감면 및 분양가액인하(대통령령이 정하는 자가 소 유하고 있는 토지등을 외국인투자기업등에게 임대료를 감면하여 임대하거나 조성원가이하로 분양할 수 있도록 그 감면분 또는 분양가액과 조성원가의 차액에 대하여 지방자치단체가 지원 하는 경우를 포함한다), 교육훈련보조금등 각종 보조금의 지급 기타 외국인투자유치사업에 소 요되는 자금의 지원을 요청하는 경우에는 이를 최대한 지원하여야 한다. ④지방자치단체는 외국인투자를 촉진하기 위하여 필요한 경우 외국인투자기업에 대하여 대통 령령이 정하는 고용보조금등을 조례가 정하는 바에 따라 지급할 수 있다. 제18조 (외국인투자지역의 지정·개발) ①특별시장·광역시장 및 도지사(이하 "시·도지사"라 한다)는 다음 각호의 지역을 제27조의 규 정에 의한 외국인투자위원회의 심의를 거쳐 외국인투자지역(이하 "외국인투자지역"이라 한다) 으로 지정할 수 있다.(후문 생략) 2. 외국투자가가 대통령령이 정하는 기준에 해당하는 외국인투자를 하는 경우 그 외국투자가 가 투자를 희망하는 지역 제18조의2 (외국인투자지역의 지정해제) ①시·도지사는 외국인투자기업이 제18조제1항 및 제2항의 규정에 의한 대통령령이 정하는 기 준에 적합하지 아니하게 된 경우에는 제27조의 규정에 의한 외국인투자위원회의 심의를 거쳐 외국인투자지역의 지정을 해제하여야 한다. ②제1항의 규정에 의한 외국인투자지역의 지정해제에 관한 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제19조 (외국인투자지역에 대한 지원) ①외국인투자지역의 개발에 필요한 비용의 부담과 외국인투자지역의 원활한 조성을 위하여 필 요한 항만·도로·용수시설·철도·통신·전기시설 등 기반시설의 지원에 관하여는 산업입지및개발 에관한법률 제28조 및 동법 제29조의 규정을 준용한다. ②외국인투자지역안의 시설물 등의 건축에 대하여는 도시교통정비촉진법 제18조의 규정에 의 한 교통유발부담김을 면제한다. 제21조 (외국인투자의 사후관리) ③산업자원부장관은 외국투자가 또는 외국인투자기업이 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그 허가를 취소하거나 등록을 말소할 수 있다. 1. 제1항의 규정에 의하여 등록된 외국인투자기업이 폐업하거나 계속하여 2년이상 사업활동을 하지 아니한 경우 2. 제1항의 규정에 의하여 등록된 외국인투자기업 또는 제6조제3항의 규정에 의하여 허가를 - 47 - 받은 외국투자가가 제28조제4항의 규정에 의한 시정명령 기타 필요한 조치를 이행하지 아니한 경우 3. 제1항의 규정에 의하여 등록된 외국인투자기업에 해산사유가 발생한 경우 4. 외국투자가가 대통령령이 정하는 바에 의하여 등록말소를 신청한 경우 5. 외국인투자기업 등록증을 다른 사람에게 양도하거나 대여한 경우 6. 출자목적물의 납입을 가장하여 외국인투자기업의 등록을 한 경우 ■ 외국인투자촉진법 시행령(2007. 10. 26. 대통령령 제20344호로 개정되기 전의 것) 제23조 (외국인투자유치협의회) ①다음 각호의 사항을 심의하기 위하여 특별시·광역시 및 도(이하 "시·도"라 한다)에 외국인 투자유치협의회(이하 "협의회"라 한다)를 둘 수 있다. 1. 외국인투자의 유치·홍보 및 지원계획 2. 외국투자가 또는 외국인투자기업의 고충사항의 처리협의 3. 법 제17조의 규정에 의한 민원사무 처리의 협의에 관한 사항 4. 기타 특별시장·광역시장 및 도지사(이하 "시·도지사"라 한다)가 외국인투자유치를 위하여 필요하다고 인정하는 사항 ②협의회의 위원장은 시·도 소속공무원중 국장급 이상의 공무원이 되고, 위원은 다음 각호의 자가 된다. 1. 시·도지사가 소속공무원 중에서 지정하는 자 2. 관할 시·군·구(자치구를 말한다), 관할 특별지방행정기관 또는 법 별표 1 및 법 별표 2에 규정된 민원사무의 처리에 관련되는 기관의 공무원 또는 직원중에서 시·도지사의 요청에 의하 여 당해 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다), 당해 특별지방행정기관의 장 또는 기관의 장이 지정하는 자 3. 대한무역투자진흥공사의 무역관·지사 및 사무소의 장중에서 시·도지사의 요청에 의하여 투 자지원센터의 장이 지정하는 자 4. 외국인투자에 관하여 풍부한 경험과 식견을 갖춘 자 중에서 시·도지사가 위촉하는 자 ③제2항의 규정에 의한 위원을 지정 또는 위촉함에 있어서는 협의회의 모든 회의에 참석할 수 있는 위원과 위원장의 결정에 따라 당해 위원과 관련되는 안건이 부의된 회의에 한하여 참석 할 수 있는 위원으로 구분하여 지정 또는 위촉할 수 있다. ④협의회의 회의는 제3항의 규정에 의하여 당해 회의에 참석할 수 있는 위원과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. ⑤제1항 내지 제4항 외에 협의회의 운영에 관하여 필요한 사항은 협의회의 의결을 거쳐 시·도 - 48 - 지사가 정한다. ■ 충청남도 외국인기업 등 투자유치 촉진에 관한 조례 제3조 (투자유치위원회) ①투자유치활동을 효율적이고 체계적으로 추진하기 위하여 충청남도투자유치위원회(이하“위 원회”라 한다)를 둔다. ②위원회는 위원장과 부위원장 각 1인을 포함한 11인 이내의 위원으로 구성하되, 위원장은 충 청남도지사(이하“도지사”라 한다)로 하며, 부위원장은 행정부지사로 한다. ③위원은 다음 각호의 자 중에서 도지사가 임명 또는 위촉한다. 1. 충청남도의회 의원 2. 투자유치 관련기관.단체의 임원 3. 투자유치 관련분야의 변호사.공인회계사 및 대학교수 4. 기타 외국인투자 유치에 관하여 전문적 식견과 경험을 가진 자 ⑥위원회는 다음 각호의 사항을 심의한다. 1. 투자유치 기본계획 수립 및 투자유치에 관한 중요시책 2. 국내외에 투자기업에 대한 각종 지원에 관한 사항 3. 기금의 운용계획 수립.결산 및 지원에 관한 사항 4. 기타 투자유치와 관련하여 도지사가 부의하는 사항 ⑧위원회의 회의는 위원장이 필요하다고 인정할 때 소집하며 회의는 재적위원 과반수의 출석 으로 개의하고, 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다. ■ 보험업법 제113조 (타인을 위한 채무보증의 금지) 보험회사는 타인을 위하여 그 소유자산을 담보로 제 공하거나 채무의 보증을 할 수 없다. 다만, 이 법의 규정에 의하여 채무의 보증을 할 수 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 끝.