원고가 건축물 상부에 태양광발전시설을 설치하기 위해 개발행위허가를 신청했으나, 피고 장수군수가 보완요구 미이행을 이유로 반려처분을 내림

- 1 - 전 주 지 방 법 원 제 2 행 정 부 판 결 사 건2024 구합 1938 개발행위불허가처분취소 원 고A 소송대리인 변호사 **** 피 고**** 소송대리인 변호사 **** 변 론 종 결2024. 11. 28. 판 결 선 고2025. 1. 9. 주 문 1. 피고가 2024. 4. 15. 원고에게 한 개발행위허가신청 반려처분 1) 을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다 . 1) 처분서(갑 제1호증 )의 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 원고가 이 사건 소를 통해 취소를 구하는 처분을 위와 같이 정정한 다. - 2 - 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 2023. 9. 26. 피고에게 전북 **** B, C, D(이하 위 토지들을 통틀어 ‘이 사건 신청지’라고 하고 , **** 소재 토지에 관하여는 리와 지번으로만 특정한다) 지 상 건축물 상부에 태양광발전시설을 설치하기 위한 개발행위허가를 신청 (이하 ‘이 사 건 신청 ’이라 한다 )하였다. 나. 피고는 2024. 4. 15. 원고에 대하여 아래와 같은 내용으로 민원 처리에 관한 법 률(이하 ‘민원처리법’이라 한다 ) 시행령 제25 조에 따라 이 사건 신청을 반려하는 처분 (이하 ‘이 사건 처분 ’이라 한다 )을 하였다. 제목 개발행위허가 신청 반려 통보 [ **** 태양광(건물 상부 )-A] 1, 2. 생략 3. B 일원의 건물 상부 태양광발전시설 설치를 위한 개발행위허가 신청 건과 관련 하여 3-1. 위 사업부지 내 동식물관련시설(축사 ) 건물 상부에 태양광발전시설을 설치하 는 사업계획을 제출하였으나, **** 군계획 조례 제20 조의 2 제1항 제1호에 의거 발전시설의 설치는 고속도로, 국도 , 지방도, 군도 , 농어촌도로 경계로부 터 사업부지 경계까지 최단거리 100 미터 이상일 것으로 되어 있는바, 3-2. 현재 사업부지 진입도로인 G 일원은 농어촌도로 정비법 제2조에 의거 H(농어 촌도로)으로 고시되어 있고 , 현재 농어촌지역 주민의 교통 편익과 생산 ·유통 활동 등에 공용되는 공로이므로 제출된 사업계획은 **** 군계획 조례에 저 촉됨 3-3. 다만 , 위 사항에도 불구하고 **** 군계획 조례 제20 조의 2 제5항에 따라 장 수군민이 소득창출을 목적으로 하고 일조 ·통풍 ·조망 및 경관 등 주변 토지 이 용과 건축물의 안정에 지장이 없을 경우 100 킬로와트 이하 소규모발전시설의 - 3 - [인정근거] 다툼 없는 사실 , 갑 제1호증 , 을 제3호증의 각 기재 , 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 1) 피고는 이 사건 신청지의 진입도로인 G 일원이 ‘H’에 포함되었음을 전제로 위 신청지의 입지가 **** 군계획 조례 제20 조의 2 제1항 제1호(이하 위 조례를 ‘이 사 건 조례 ’라고 하고 , 위 조례 조항을 ‘이 사건 조례 조항 ’이라 한다 ) 소정의 이격거리 기 준에 저촉된다고 보았으나, 피고가 제출한 자료만으로는 위 G 일원이 H의 일부로서 포함되어 있다고 볼 수 없다 . 또한 , 이 사건 처분은 H이 이 사건 조례 조항 소정의 농어촌도로에 해당함을 전 제로 하는 것이고, 위 조례 조항의 농어촌도로란 농어촌도로 정비법 제6조에 따른 도 로기본계획의 수립 및 고시 뿐 아니라 같은 법 제7조에 따른 도로정비계획의 수립 및 공고 , 제8조에 따른 도로사업계획의 수립 , 제9조에 따른 노선의 지정 및 공고 등의 절 차를 거쳐 도로 공사까지 마친 도로를 의미하는 것으로 해석해야 한다 . 그런데 H에 대 하여는 도시기본계획이 수립 ‧고시되었을 뿐인바 이는 서류상 도로에 불과하여 농어촌 설치가 가능하므로 사업계획의 재검토를 2회에 걸쳐 보완요청하였으나 제출 되지 않았습니다. 4. 이에 민원처리법 제22 조(민원문서의 보완‧취하 등) 및 같은 법 시행령 제24 조(민 원문서의 보완 절차 및 방법 등)에 의거 최종 제출 기간 내에 보완서류가 제출되 지 않아 민원처리법 시행령 제25 조(민원문서의 반려 등)에 따라 민원문서를 반려 하며 , 5. 위 처분에 불복이 있는 경우 , 아래 구제절차에 따라 청구할 수 있음을 알려드립 니다 . 가~다. 생략 - 4 - 도로 정비법이 정한 농어촌도로에 해당하지 아니하므로, 이 사건 조례 조항의 농어촌 도로에 해당한다고 볼 수 없다 . 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분은 사실오인의 위법 이 있다 . 2) 이 사건 처분의 근거가 된 이 사건 조례 조항은 어떠한 예외사유도 없이 농어촌 도로로부터 100m 이내에 모든 발전시설의 설치를 금지하고 있는바 이는 원고를 비롯 한 **** 지역 주민의 영업의 자유나 재산권을 과도하게 침해하는 것으로서 과잉금지 원칙에 위배되어 무효인 점, 이 사건 신청지 내 다른 건축물의 지붕에 이미 태양광발 전시설이 설치되어 있는 점을 고려할 때 동일한 장소에 태양광발전시설을 추가로 설치 한다고 하여 어떠한 공익 침해가 있는지 불분명한 점 등에 비추어 보면 , 이 사건 처분 은 비례원칙에도 반하여 위법하다. 나. 관계 법령 별지 기재와 같다 . 다. 판단 1) 관련 법리 가) 행정청이 문서에 의하여 처분을 한 경우 그 처분서의 문언이 불분명하다는 등 의 특별한 사정이 없는 한, 그 문언에 따라 어떤 처분을 하였는지 여부를 확정하여야 할 것이고, 처분서의 문언만으로도 행정청이 어떤 처분을 하였는지가 분명함에도 불구 하고 처분경위나 처분 이후의 상대방의 태도 등 다른 사정을 고려하여 처분서의 문언 과는 달리 다른 처분까지 포함되어 있는 것으로 확대해석하여서는 아니 된다 (대법원 2005. 7. 28. 선고 2003 두469 판결 등 참조 ). 나) 민원처리법 제9조 제1항, 제22 조 제1항, 민원처리법 시행령 제24 조 제1항, 제 - 5 - 3항, 제25 조 제1항에 의하면, 행정기관의 장은 민원의 신청을 받았을 때에는 다른 법 령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없고 , 접수된 민원문서를 부당하게 되돌려 보내서는 아니 되며 , 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 하 고, 그 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10 일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있으며, 위 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다 . 그런데 위 규정 소정 의 보완의 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우이어야 함은 물론이고, 그 내용 또한 형식적‧절차적인 요건이거나, 실질적인 요건에 관한 흠이 있는 경우라도 그것이 민원인 의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우 등이라야 한다 (대법원 2004. 10. 15. 선고 2003 두6573 판결 취지 등 참조 ). 다) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (이하 ‘국토계획법’이라 한다 ) 제56 조 제1항 은 공작물의 설치 등을 개발행위허가의 대상으로 정하고 있고 , 같은 법 제57 조 제1항 은 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보 , 위해 방지 , 환경 오염 방지 , 경관 , 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 제출하여야 한다고 규정하 고 있으며, 같은 법 제58 조 제1항 제4호, 제3항은 개발행위허가기준의 하나로 ‘주변지 역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이 , 토지의 경사도, 수목의 상태 , 물의 배수 , 하천 ‧호소 ‧습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것’을 규정하면 서, 구체적인 허가기준은 지역의 특성 , 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하 여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다 . 그 위임에 따른 국토계획법 시행령 제56 조 제1항은 [별표 1의2] 제2호 개발행 - 6 - 위별 검토사항 중 가목 (3) 항에서 ‘특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이 , 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시 ‧군계획조례로 정할 수 있다 ’고 규정하고 있고 , 이에 따라 이 사건 조례 조항은 발전시설 허가기준의 하나로 발전시설의 입지는 ‘고속 도로 , 국도 , 지방도, 군도 , 농어촌도로 경계로부터 사업부지 경계까지 100 미터 이상 ’의 기준에 적합하여야 한다고 규정하면서, 같은 조례 제20 조의 2 제2항 제9호 가목에서 건축물의 옥상이나 지붕에 태양광발전시설을 설치하는 경우에도 위 기준에 적합할 것 을 규정하고 있다 . 한편 , 이 사건 조례 제20 조의 2 제5항은 ‘****에 거주하는 자가 본인 소유의 토지를 이용하여 소득창출 목적으로 100 킬로와트 이하인 소규모 발전시 설을 설치하는 경우 ’ 등 일정한 경우 이 사건 조례 조항 소정의 이격거리 기준을 적용 하지 아니할 수 있는 예외사유를 규정하고 있다 . 2) 민원처리법 시행령 제25 조에 따른 이 사건 처분의 적법 여부 (직권 판단 ) 가) 관련 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면 , 이 사건 처분은 원고 가 2차례에 걸친 피고의 보완요구를 이행하지 아니하였다는 이유로 민원처리법 시행령 제25 조에 근거하여 ‘이 사건 신청 서류를 반려 ’한 처분임이 명백한데, 위 보완요구는 실질적 요건에 관한 것으로 민원처리법 시행령 제25 조에 따라 접수된 민원문서를 반 려할 수 있는 경우에 해당하지 않으므로, 이 사건 신청 서류 자체를 반려한 이 사건 처분은 위법하다. ① 피고는 원고가 제출한 사업계획상 이 사건 신청지의 입지가 이 사건 조례 조 항 소정의 이격거리 기준에 저촉되나 같은 조례 제20 조의 2 제5항에서 위 이격거리 기 준을 적용하지 아니할 수 있는 예외사유를 규정하고 있으므로, 위 사업계획을 재검토 - 7 - 하라는 내용의 보완요구(이하 ‘이 사건 보완요구’라고 한다 )를 2회에 걸쳐 원고에게 하 였다 . 이후 원고가 이 사건 보완요구를 이행하지 않자 , 피고는 이 사건 처분서에 ‘개발 행위허가 신청 반려 통보 ’라는 제목 하에 ‘민원처리법 제22 조 및 같은 법 시행령 제24 조에 의거 최종 제출 기간 내에 보완서류가 제출되지 않아 민원처리법 시행령 제25 조 에 따라 민원문서를 반려한다’는 내용의 처분사유와 근거법령을 기재하여 이 사건 처 분을 하였다. ② 이 사건 보완요구는 원고가 제출한 사업계획상 이 사건 신청지의 입지가 이 사건 조례 조항에서 정하고 있는 태양광발전시설의 입지 기준에 적합하지 아니하므로 위 조례 조항에 저촉되는 사업계획을 재검토하라는 것으로, 결국 ‘태양광발전시설 입지 기준 부적합’의 흠을 보완하라는 것이다. 그런데 이는 국토계획법 제58 조 제1항 제4 호, 제3항, 같은 법 시행령 제56 조 제1항 [별표 1의2] 제2호 가목 (3) 항 및 이 사건 조례 조항에 따른 태양광발전시설에 대한 개발행위허가기준에 관한 것으로서, 형식적‧ 절차적 요건의 흠이 아닌 실질적 요건에 관한 흠의 보완을 요구한 것이고, 그 실질적 요건에 관한 흠이 원고의 단순한 착오나 일시적인 사정에 기한 것이라고 보기 어렵다. ③ 피고가 보완을 요구한 사항은 개발행위허가 여부 단계에서 판단할 사항이다. 따라서 피고는 원고가 이 사건 보완요구에 응하지 않았다고 하더라도, 원고로부터 제 출받은 신청서 등의 서류를 종합하여 이 사건 신청이 국토계획법 등에 규정된 개발행 위허가기준을 충족하는지 여부를 실질적으로 심사하여 그에 따라 허가 또는 불허가 처 분을 하였어야 하고 , 이 사건 보완요구가 이행되지 않았다는 이유만으로 민원처리법 시행령 제25 조에 의하여 접수된 민원문서를 반려해서는 안 된다 . 그럼에도 피고는 위 와 같이 실질적 요건에 관한 서류보완이 미비하다는 이유를 내세워 이 사건 처분을 하 - 8 - 였는바, 이 경우 원고가 개발행위허가신청에 대한 실질적 요건의 심사를 받을 기회를 박탈하는 결과를 초래할 수 있다 . 나) 따라서 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이 사건 처 분은 위법하여 취소되어야 한다 . 3. 결론 그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 , 주문과 같이 판결한 다. 재판장 판사이평근 판사김민재 판사정유성 - 9 - 별지 관계 법령 ■ 민원 처리에 관한 법률 제9조(민원의 접수 ) ① 행정기관의 장은 민원의 신청을 받았을 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제 외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없으며, 접수된 민원문서를 부당하게 되돌려 보 내서는 아니 된다 . 제22 조(민원문서의 보완ᆞ취하 등) ① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다 . ② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취 하할 수 있다 . 다만 , 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ᆞ변경 또는 취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ■ 민원 처리에 관한 법률 시행령 제24 조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등) ① 행정기관의 장은 법 제22 조제 1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 문서 또는 구술 등으로 하되 , 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다 . ③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22 조제 1항에 따라 정한 보완기간 또는 이 조 제2항 전단에 따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10 일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있다 . 제25 조(민원문서의 반려 등) ① 행정기관의 장은 민원인이 제24 조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다 . ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 - 10 - 제56 조(개발행위의 허가 ) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 (이하 "개발행위"라 한다 )를 하려는 자는 특별시장ᆞ광역시장ᆞ특별자치시장ᆞ특별자치도지사ᆞ시장 또는 군수 의 허가 (이하 "개발행위허가"라 한다 )를 받아야 한다 . 다만 , 도시ᆞ군계획사업(다른 법률에 따라 도시ᆞ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 제57 조(개발행위허가의 절차 ) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보 , 위해 방지 , 환경오염 방지 , 경관 , 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권 자에게 제출하여야 한다 . 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요 한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만 , 제56 조제 1항제 1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다 . 제58 조(개발행위허가의 기준 ) ① 특별시장ᆞ광역시장ᆞ특별자치시장ᆞ특별자치도지사ᆞ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신 청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다 . 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이 , 토지의 경사도, 수목의 상 태, 물의 배수 , 하천ᆞ호소ᆞ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 ③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성 , 지역의 개발상황, 기반 시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 1. 시가화 용도 : 토지의 이용 및 건축물의 용도ᆞ건폐율ᆞ용적률ᆞ높이 등에 대한 용도지역 의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ᆞ상업지역 및 공업지역 2. 유보 용도 : 제59 조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ᆞ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으 로 정하는 지역 3. 보전 용도 : 제59 조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 하여 적용할 수 있는 보전관리지역ᆞ농림지역ᆞ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령 령으로 정하는 지역 - 11 - ■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56 조(개발행위허가의 기준 ) ① 법 제58 조제 3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다 . [별표 1의2] 개발행위허가기준 (제56 조관련 ) ■ **** 군계획 조례 제20 조의 2( 발전시설 허가기준) ① 발전시설 입지는 다음 각 목의 기준에 적합해야 한다 . 1. 고속도로, 국도 , 지방도, 군도 , 농어촌도로 경계로부터 사업부지 경계까지 최단거리 100 미 터 이상일 것 ② 발전시설 설치는 다음 각 호의 기준에 적합해야 한다 . 9. 건축물의 옥상 또는 지붕에 태양광발전시설을 설치하는 경우에는 다음 각 목의 기준에 적합해야 한다 . 가. 제1항제 1호부터 제3호의 기준에 적합할 것 ⑤ 군수는 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 볕쪼임, 통풍 , 조 망 및 경관 등 주변 토지이용과 건축물의 안전을 고려하여 허가할 수 있다 . 1. 국가 또는 지방자치단체 및 공공기관이 공익상의 필요에 의해 설치하는 경우 2. 자가소비용 목적으로 건축물 위에 설치하는 경우 3. ****에 거주하는 자(3 년 이상 ****에 주민등록을 두고 실제 거주하여 생활하고 있는 자)가 본인 소유의 토지를 이용하여 소득창출 목적으로 100 킬로와트 이하인 소규모 발전 시설을 설치하는 경우 [다만 , 소규모 발전시설 설치 후 2년 이내 한 필지를 여러 필지로 분할한 경우는 제외하며 공원마을지구, 자연취락지구 및 5호 이상의 주거밀집지역 경계 로부터 150 미터 이내의 경우 해당 마을주민(주민등록상 세대주)에 설명회를 개최하고 3 2. 개발행위별 검토사항 검토분야허 가 기준 가. 건축물의 건축 또는 공 작 물 의 설치 (3) 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이 , 배치 등에 대한 구체적 인 사항은 도시ᆞ군계획조례로 정할 수 있다 . 다만 , 특정 건축물 또는 공작 물에 대한 이격거리, 높이 , 배치 등에 대하여 다른 법령에서 달리 정하는 경우에는 그 법령에서 정하는 바에 따른다. - 12 - 분의 2 이상의 동의를 받아야 함] 4. 마을주민이 공동으로 소득 창출을 위하여 200 킬로와트 이하의 마을 태양광 발전시설을 설치하는 경우 (개발행위허가 신청 시 마을주민 전체의 동의서 및 회의록 첨부 ) 5. 「산업입지 및 개발에 관한 법률 」 제2조제 8호에 따라 조성된 산업단지(농공단지포함) 내 의 공장 건축물 위에 설치하는 태양광 발전시설인 경우 끝.