건물 2층을 근린생활시설로 용도변경해 토지 지목이 창고용지에서 대지로 바뀌었고, 이에 대한 개발부담금 부과처분 취소를 다툼

【심급】 2심 【세목】 세외수입 【주문】 1. 원고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고가 부담한다. 【이유】 1. 제1심 판결의 인용 이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는 아래 제2항과 같이 고쳐 쓰거나 추가하는 외에는 제1심 판결의 이유와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다. 2. 고쳐 쓰거나 추가하는 부분 ○ 제1심 판결 제2쪽 제7행의 “2000. 4. 17. 신축된 건물로 2011년 이전에”를 “2000. 4. 11. 신축되어”로 고쳐 쓴다. ○ 제1심 판결 제3쪽 아래에서 제3~4행의 [인정근거]에 “갑 제8 내지 10호증”을 추가한다. ○ 제1심 판결 제4쪽 제1행의 “2000. 4. 17. 신축되어 2011년 이전에”를 “2000. 4. 11. 신축되어”로 고쳐 쓴다. ○ 제1심 판결 제5쪽 제6행부터 제7쪽 제15행까지를 아래와 같이 고쳐 쓴다. 『2) 이 사건의 쟁점은 시행규칙 [별표 2] 제1호의 이 사건 괄호 부분인 “건축법 제22조에 따른 사용승인을 받은 날부터 5년 이내에 건축법 제19조에 따라 다음 각 목의 건축물로 용도를 변경하는 경우를 포함한다”는 부분이 지목변경을 수반하는 건축법 제19조에 따른 건축물의 용도변경 중 건축법 제22조에 따른 사용승인을 받은 날부터 5년 이내의 용도변경만을 개발부담금 부과대상으로 제한하는지 여부이다. 앞서 든 증거들과 위 규정들의 문언과 체계 및 그 취지에 비추어 보면, 지목변경을 수반하는 건축법 제19조에 따른 건축물의 용도변경은 건축법 제22조에 따른 사용승인을 받은 날부터 5년 이내의 제한 없이 개발부담금 부과 대상에 해당한다고 보아야 하고, 이 사건 괄호 부분을 개발부담금의 부과 대상에 해당하는 지목변경을 수반하는 용도변경의 범위를 제한하는 규정으로 해석할 수 없다. 그 이유는 다음과 같다. ㈎ 일정한 건축물의 건축으로 지목변경이 수반되는 사업을 개발부담금 부과 대상으로 별도로 규정한 취지는, 근린생활시설이나 일반 업무시설과 같은 일정한 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상 지목변경이 수반되면 그로써 바로 개발사업이 있은 것으로 보아 개발부담금을 부과함으로써 토목공사 등 토지에 대한 물리적인 개발사업뿐만 아니라 건축물의 건축과 그에 따른 지목변경으로 인한 개발이익도 개발부담금으로 환수하려는 데 있다고 할 것이므로, 여기서 말하는 개발사업에는 반드시 토지 자체에 대한 물리적인 개발행위가 요구되는 것이 아니다(대법원 1999. 12. 16. 선고 98두18619 전원합의체 판결 등 참조). 같은 이유에서 개발이익환수법의 위임을 받은 개발이익환수법 시행령에서 위 일정한 건축물의 건축에 용도변경까지 포함시킨 것은 건축물의 부지에 대한 물리적인 형질변경 없이 일정한 건축물의 용도변경만으로 그 부지의 지목이 변경되어 그로 인한 지가상승의 이익이 발생한 경우에 이를 개발부담금으로 환수하고자 하는데 그 취지가 있다고 해석되고, 이를 개발사업이 있은 것으로 보는 데에 토지 자체에 대한 물리적인 개발행위를 요구하지 않고 용도변경으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 것으로 족하다고 보아야 함은 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 경우와 달리 볼 이유가 없다. ㈏ 개발이익환수법 제5조 제1항 제7호의 위임에 따라 개발부담금의 부과 대상이 되는 ‘지목 변경이 수반되는 사업’의 범위를 구체화한 시행령 [별표 1] 제7호에 따르면, 개발이익환수법 제5조 제1항 제7호에 해당하는 개발사업이 되기 위한 요건은 ① 건축물이 건축법에 따른 건축물 중 국토교통부령으로 정하는 건축물일 것, ② 위 건축물의 건축(건축법 제19조에 따른 용도변경을 포함한다) 행위가 있을 것, ③ 이로 인하여 사실상 또는 공부상의 지목변경이 될 것이라고 볼 수 있다. 개발이익환수법 시행령은 위 요건 중 ① 요건인 개발부담금의 부과 대상이 되는 건축물의 종류를 국토교통부령으로 정하도록 위임하였고, 이에 따라 개발이익환수법 시행규칙 제4조 제5항이 이를 ‘[별표 2]에 따른 개발사업의 용도로 건축하는 건축물’이라고 규정하면서 시행규칙 [별표 2]가 해당 개발사업을 규정하고, 그 제1호에서 개발사업의 대상인 건축물의 종류를 열거하고 있다. 개발이익환수법 시행령은 국토교통부령으로 위 ① 요건의 개발부담금 부과 대상이 되는 건축물의 범위를 한정하도록 위임하였을 뿐 ② 요건의 ‘건축’에 포함되는 건축법 제19조에 따른 ‘용도변경’의 범위를 제한하도록 위임하지 않았음은 문언상 명백하므로, 위와 같은 위임에 따라 개발부담금의 부과 대상이 되는 건축물의 종류를 규정한 시행규칙 [별표 2] 제1호의 이 사건 괄호 부분을 위 ② 요건의 ‘용도변경’의 범위를 제한하기 위한 규정으로 볼 수 없다(이 사건 괄호 부분이 개발이익환수법 시행령에서 정한 위 ② 요건의 ‘용도변경‘의 범위를 제한한 것으로 해석한다면, 이는 모법의 위임한계를 벗어난 것이 될 것이다). ㈐ 이 사건 괄호 부분은 시행규칙 [별표 2]가 시행령의 위임에 따라 개발부담금 부과 대상이 되는 개발사업의 대상 건축물의 종류를 한정함에 있어, 개발부담금 부과 대상이 아닌 건축물로 건축허가를 받았다가 사용승인 후 용도변경을 함으로써 개발부담금 부과를 회피하는 것을 막기 위하여 둔 규정이다(대법원 2012. 10. 11. 선고 2012두12907 판결 참조). 즉 건축허가와 사용승인 당시에는 시행규칙 [별표 2] 제1호의 각 목에서 정한 용도가 아닌 건축물의 건축으로서 지목변경을 수반하더라도 개발부담금 부과 대상이 아니었으나 사용승인을 받은 날부터 5년 이내에 시행규칙 [별표 2] 제1호의 각 목에서 정한 용도의 건축물로 용도변경을 한 경우에는 용도변경 시에 지목변경이 수반되지 않더라도 건축 행위부터 용도변경 행위까지의 일련의 행위를 전체적으로 보아 시행규칙 [별표 2] 제1호의 ’다음 각 목에 해당하는 건축물을 건축하기 위한 용도로 토지를 개발하는 사업’에 포함시키려는 규정으로 해석된다. ㈑ 시행령 [별표 1] 제7호는 1993. 8. 12. 시행령이 개정되면서 처음 도입된 규정으로1) 당시는 ‘건설교통부령이 정하는 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업’으로 규정하였다가 2000. 5. 10. 위 건축에 ‘건축법 제14조2)에 따른 용도변경’을 포함하는 것으로 개정되었다. 그 외에도 시행령 [별표 1]은 2006. 12. 15. 개정되면서 제10호에 건축을 수반하지 아니하면서 개발행위허가 등에 의하여 지목변경이 수반되는 사업3)을 개발부담금 부과 대상 사업에 추가하는 등 개발이익환수법 시행령은 실질적으로 개발이익이 발생하는 지목변경에 대하여 개발이익을 환수하고 유사한 개발사업에 대하여 개발부담금을 부과함으로써 형평을 기하기 위하여 기존에 개발부담금 부과 대상 사업에 해당하지 않았던 것을 새로이 부과 대상 사업으로 추가하여 왔다. 이 사건 괄호 부분을 지목변경을 수반하는 용도변경 중 사용승인일부터 일정 기간 이내의 용도변경만을 개발부담금 부과대상으로 제한하는 규정으로 해석하는 것은 위와 같은 개발이익환수법 시행령의 입법 연혁이나 취지에 반한다. --------------------------------------------------- 주1) 당시의 시행령 [별표 1] 제10호이다. 주2) 현행 건축법 제19조에 해당하는 규정이다. 주3) 현행 시행령 [별표 1] 제8호 마.목 2)와 거의 같은 취지의 내용이다. --------------------------------------------------- ㈒ 이 사건 괄호 부분의 문언에 의하더라도 위 ② 요건의 ‘용도변경’의 범위를 제한하는 규정이 아님을 알 수 있다. 즉 만일 개발부담금의 부과 대상이 되는 지목변경을 수반하는 용도변경을 사용승인일부터 5년 이내의 용도변경만으로 제한하려는 취지였다면, 상위 법령인 개발이익환수법 시행령이 ‘건축’에 포함되는 ‘건축법 제19조에 따른 용도변경’에 기간의 제한을 두지 않고 규정하고 있으므로, 적어도 이 사건 괄호 부분에서는 사용승인일부터 5년 이내의 용도변경을 ‘포함한다’는 문언이 아닌 ‘한정한다’ 또는 ‘제한한다’는 문언을 사용하였어야 할 것이다. 나아가 위 ① 요건의 건축물의 종류를 한정함에 있어 개발이익환수법 시행규칙 제4조 제5항에서 ‘[별표 2]에 따른 개발사업의 용도로 건축하는 건축물’, [별표 2] 제1호에서 ‘다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물을 건축하기 위한 용도로 토지를 개발하는 사업’과 같이 복잡한 구조로 규정한 것은 단순히 건축물의 종류만 열거할 경우 위와 같이 개발부담금 부과 대상이 아닌 건축물로 건축허가를 받았다가 사용승인 후 용도변경을 함으로써 개발부담금 부과를 회피하는 경우가 발생할 수 있어 이 사건 괄호 부분을 두는 등으로 이를 막기 위한 것으로 보인다. 이에 따라 처음 개발부담금 부과 대상이 아닌 건축물을 건축하여 지목을 변경한 후 사용승인일부터 5년 이내에 지목 변경 없이 개발부담금 부과 대상 건축물로 용도를 변경하는 경우는 이 사건 괄호 부분에 따라 시행규칙 [별표 2] 제1호에서 정한 ‘다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물을 건축하기 위한 용도로 토지를 개발하는 사업’에 포함되어 개발부담금 부과 대상 개발사업에 해당하게 되었고, 그러한 개발사업의 용도로 건축하는 건축물의(위 ① 요건) 용도변경으로(위 ② 요건) 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는(위 ③ 요건) 사업은 개발이익환수법 시행령 [별표 1] 제7호에서 정한 ‘지목변경이 수반되는 사업’에 해당하게 되었다. ㈓ 게다가 시행규칙 [별표 2] 개발부담금 부과 대상 개발사업은 개발이익환수법 시행규칙 제4조 제5항 외에 제4조 제6항{시행령 [별표 1] 제8호 마목 1)의 ‘국토교통부령으로 정하는 사업’}에서도 인용되고 있고, 이에 따라 이 사건 괄호 부분은 ‘용도변경’에 대하여 전혀 정하지 않고 있는 시행령 [별표 1] 제8호 마목 1)에도 적용되는 점에 비추어 보더라도 이 사건 괄호 부분을 시행령 [별표 1] 제7호에서 정한 ‘용도변경’의 범위를 제한하기 위한 규정으로 보기 어렵다. ㈔ 국토교통부 훈령인 ‘개발부담금 부과·징수 업무처리규정’ 제2조의2(건축물의 건축 관련 부과대상사업) 제1항도 “지목변경, 개발행위허가 등을 수반하는 건축물의 건축으로서 당초에는 시행규칙 [별표 2]의 부과대상인 건축물의 종류에 해당하지 아니하였으나, 건축물 사용승인일부터 5년 이내에 부과대상인 건축물의 종류로 건축법 제19조에 따라 용도변경을 하는 경우는 지목변경, 개발행위허가 등을 수반하지 않더라도 시행규칙 [별표 2] 제1호(이 사건 괄호 부분)에 따라 개발부담금 부과대상사업에 포함되며, 이 경우 부과개시시점은 용도변경 인가일이 된다.”고 규정하고 있다. 위 업무처리규정이 법원을 구속하는 효력이 없는 행정청 내부의 사무처리지침에 불과하기는 하지만(대법원 2014. 5. 16. 선고 2011두20970 판결 참조), 국토교통부령인 시행규칙 [별표 2] 제1호에서 규정한 이 사건 괄호 부분을 해석하면서 그와 같이 규정한 경위를 이해하는 데 참고할 수 있다. 3) 이 사건 건물의 주된 용도가 2018. 5. 11. 시행규칙 [별표 2] 제1호 나목에서 정한 제2층 근린생활시설로 변경된 이 사건 용도변경으로 인하여 이 사건 토지의 사실상 지목이 ‘창고용지’에서 ‘대지’로 변경되었고, 실제로 2020. 6. 17. 공부상의 지목도 위와 같이 변경되었다. 이 사건 용도변경은 ‘이 사건 건물의 건축(용도변경)으로 지목변경이 수반된 경우’로서 시행령 [별표 1] 제7호, 시행규칙 [별표 2] 제1호가 적용되는 개발부담금 부과 대상에 해당한다.』 3. 결론 원고의 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당함로, 원고의 항소는 이유 없어 기각한다.