농업인이 아닌 원고가 지방자치단체와 공유재산 토지에 대한 대부계약을 체결하고 대부료를 납부함

- 1 - 전주지방법원 ****지원 제 1민 사 부 판 결 사 건2023가합1598 대부계약 유효 확인의 소 원 고A 피 고**** 변 론 종 결2024. 5. 29. 판 결 선 고2024. 7. 3. 주 문 1. 전북 **** B 전 225㎡에 관하여 원고와 피고 사이에 2023. 7. 24. 체결된 공유재 산 대부계약이 유효함을 확인한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1.기초 사실 - 2 - 가.당사자의 지위 ○ 원고는 전북 **** C 대 410㎡ 및 그 지상 주택의 소유자인 E의 배우자이다. ○ 피고는 전북 **** B 전 225㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 소유자인 F(E의 부)으로부터 2002. 9. 12. 공공용지의 협의취득을 원인으로 하여 이 사건 토지의 소유 권을 취득한 지방자치단체이다. 나.대부계약의 체결 등 ○ 원고는 2023. 7. 24. 피고와 사이에, 피고가 공유재산인 이 사건 토지를 원고에게 대부하는 계약(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결하였다. ○ 이 사건 계약의 주요 내용은 다음과 같다. ○ 원고는 2023. 7. 24. 이 사건 계약에 따른 대부료 27,980원을 납부하였다. 다.원고의 민원신청 ○ 원고는 2023. 9. 25.경 ****수, **** 재무과장, ****장을 상대로 ‘이 사건 토지 에 인접한 전북 **** D 전 1,329㎡에 농사를 짓기 위한 목적으로 이 사건 계약을 체 결하였는데, 이 사건 토지 위에 제3자가 불법으로 설치한 비닐하우스가 존재하므로, 원 상복구 조치를 요구한다’는 취지의 민원신청을 대리인 H(E의 동생)을 통하여 하였다. 제2조(대부기간) 대부기간은 2023. 7. 24.부터 2028. 7. 23.까지(5년간)로 한다. 제8조(피고에 의한 계약의 해지.해제) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 에는 피고는 언제든지 원고에게 대부재산의 전부 또는 일부에 대하여 계약을 해 지.해제할 수 있다. 2. 원고가 계약 후 (공란) 년 (공란) 월이 경과하여도 사용목적에 착수하지 아니하거 나 대부기간 만료일까지 사용목적을 달성할 수 없다고 피고가 인정할 경우 - 3 - 라.피고의 이 사건 계약에 대한 해지 통지 ○ 피고는 2023. 10. 10. 원고에게 다음과 같은 사유로 공유재산 및 물품 관리법(이 하 ‘공유재산법’이라 한다) 제35조 제1항 제5호, 이 사건 계약 제8조 제1항 제2호에 근 거하여 이 사건 계약을 해지한다고 통지하였다(이하 ‘이 사건 해지 통지’라 한다). 마.관련 법령 ○ 별지 기재와 같다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5 내지 10호증(가지번호 있는 것은 이를 포함 한다. 이하 같다)의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지 2.당사자들의 주장 요지 가.원고의 주장 1)피고가 2023. 10. 10. 이 사건 해지 통지를 하면서 주장한 해지 사유 및 피고가 이 사건 소송 과정에서야 비로소 주장한 취소 사유 및 해지 사유는 모두 존재하지 않 는다. 2)피고가 무효 사유라고 주장하고 있는 이 사건 계약 체결 자격과 관련하여, 원고 가 농업인이 아닌 것은 사실이지만 그와 같은 사유만으로 이 사건 계약을 무효라고 볼 수 없다. 3)따라서 피고의 이 사건 계약 해지는 적법하지 않고, 이 사건 계약의 효력은 여 ① 이 사건 토지를 ○○○씨가 무단 점유하고 있는 사실을 이 사건 계약 체결 전에 인지하고 있었으나 관련 기관에 알리지 않고 이 사건 계약 체결 ② 현재 설치된 시설물 등에 의해 이 사건 토지의 사용목적 달성이 불가 상태로 계 약일자내에 이용이 불가할 것으로 판단 - 4 - 전히 유효하게 존속하고 있으므로, 이 사건 계약이 유효하다는 확인을 구한다. 나.피고의 주장 1)공유재산법 제29조 제1항 및 공유재산법 시행령 제29조 제1항 제2호에 따라 농 업인이 아닌 원고는 공유재산 중 일반재산에 해당하는 이 사건 토지를 수의계약으로 대부받을 자격이 없다. 따라서 위와 같은 효력규정에 위반한 이 사건 계약은 무효이다. 2)설령 이 사건 계약이 무효가 아니더라도 다음과 같은 사유로 이 사건 계약은 취소 또는 해지되었다. 가)원고는 이 사건 계약 체결 자격에 관하여 피고를 기망하였거나 피고의 착오 를 유발하였으므로 이 사건 계약은 민법 제109조 또는 제110조의 취소 사유가 있다. 나)이 사건 계약의 목적은 이 사건 토지를 농지로 경작하기 위한 것인데 이 사 건 토지 위에 비닐하우스가 존재하여 농지로 경작할 수 없는 상태이므로 이 사건 계약 제8조 제1항 제2호의 해지 사유가 있다. 다)원고는 이 사건 토지를 제3자가 무단 점유하고 있는 사실을 알고 있었고 신 의성실의 원칙상 이를 피고에게 고지할 의무가 있었음에도 이 사건 계약 체결 전에 알 리지 않았다. 또한 원고는 이 사건 토지를 인접한 다른 토지의 통행로로 사용할 목적 이었음에도 이 사건 계약을 체결하면서는 이 사건 토지를 경작하기 위한 목적이라고 속였다. 따라서 이 사건 계약은 공유재산법 제35조 제1항 제5호의 해지 사유가 있다. 라)이 사건 토지 위에는 비닐하우스와 같은 불법 건축물이 존재하였고, 비록 해 당 불법 건축물을 원고가 설치한 것이 아니더라도 공유재산법 입법 목적에 비추어 원 고가 대부 목적에 위배되게 사용한 것에 해당하므로, 이 사건 계약은 공유재산법 제35 조 제1항 제2호의 해지 사유가 있다. - 5 - 3.판단 가.원고가 농업인이 아니기 때문에 이 사건 계약이 무효인지 여부 1)계약 등 법률행위의 당사자에게 일정한 의무를 부과하거나 일정한 행위를 금지 하는 법규에서 이를 위반한 법률행위의 효력을 명시적으로 정하고 있는 경우에는 그 규정에 따라 법률행위의 유ᆞ무효를 판단하면 된다. 법률에서 해당 규정을 위반한 법 률행위를 무효라고 정하고 있거나 해당 규정이 효력규정이나 강행규정이라고 명시하고 있으면 이러한 규정을 위반한 법률행위는 무효이다. 이와 달리 이러한 규정을 위반한 법률행위의 효력에 관하여 명확하게 정하지 않은 경우에는 규정의 입법 배경과 취지, 보호법익과 규율 대상, 위반의 중대성, 당사자에게 법규정을 위반하려는 의도가 있었는 지 여부, 규정 위반이 법률행위의 당사자나 제3자에게 미치는 영향, 위반행위에 대한 사회적ᆞ경제적ᆞ윤리적 가치평가, 이와 유사하거나 밀접한 관련이 있는 행위에 대한 법의 태도 등 여러 사정을 종합적으로 고려해서 효력을 판단해야 한다(대법원 2018. 10. 12. 선고 2015다256794 판결, 대법원 2024. 4. 25. 선고 2023다310471 판결 등 참 조). 2)위 법리에 비추어 보건대, 앞서 든 증거들과 아울러 갑 제17호증의 기재에 변 론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 농업인에 한하 여 일반재산인 농경지를 수의계약으로 대부받을 수 있도록 규정한 공유재산법 제29조 제1항 단서 및 공유재산 및 물품 관리법 시행령 제29조 제1항 제2호는 효력규정이 아 니라 단속규정에 불과하다고 봄이 타당하다. ○ 공유재산법에서는 공유재산법 제29조 제1항을 위반하여 체결된 대부계약의 효력 을 무효라고 정하고 있는 규정이 없다. - 6 - ○ 공유재산법은 공유재산 및 물품에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 공유재산 및 물품을 적정하게 보호하고 효율적으로 관리ᆞ처분하는 것을 목적으로 하는바(공유재산 법 제1조), 농업인이 아닌 사람이 일반재산인 농경지를 수의계약으로 대부받았다고 하 여 위와 같은 입법 목적이 심각하게 저해된다고 보기 어렵다. ○ 또한 위와 같은 입법 목적은 수의계약 체결 요건을 위반한 대부계약의 사법상 효 력을 부정하여야만 비로소 달성할 수 있는 것이라고 볼 수 없고, 행정적 규제나 형사 처벌 또는 공유재산법 제35조 제1항 제5호(거짓 진술, 거짓 증명서류의 제출, 그 밖의 부정한 방법으로 그 계약을 체결한 사실이 발견된 경우)에 따른 해지.해제를 통하여 도 충분히 달성할 수 있다. ○ 농업인이 아닌 사람이 일반재산인 농경지를 수의계약으로 대부받은 행위가 그 사 법상 효력까지 부정하지 않으면 안 될 정도로 현저히 반사회성, 반도덕성을 지닌 것이 라고 보기도 어렵다. ○ 실제로 피고는 이 사건 계약을 체결할 당시 원고가 농업인인지 여부를 확인하지 않았고, 이 사건 해지 통지 당시에도 원고가 농업인이 아님을 이유로 이 사건 계약이 무효라는 취지의 내용은 기재하지 않았다. 3)따라서 원고가 농업인이 아니라는 사정이 이 사건 계약의 효력에 영향을 미치 지 못하므로, 피고의 이 부분 주장은 받아들이기 어렵다. 나.원고가 이 사건 계약 체결 자격에 관하여 피고를 기망하였거나 피고의 착오를 유발하였는지 여부 1)피고가 제출한 증거들만으로는 원고가 이 사건 계약을 체결할 당시 자신이 농 업인이 아님에도 농업인인 것처럼 피고를 기망하였다거나 피고에게 그와 같은 착오를 - 7 - 유발하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 2)따라서 피고의 이 부분 주장도 받아들이기 어렵다. 다.이 사건 계약 제8조 제1항 제2호의 해지 사유 존재 여부 1)앞서 든 증거들과 아울러 갑 제15, 16호증의 각 영상에 변론 전체의 취지를 종 합하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 해지 통지 당시 이 사건 토지 위에 비닐하우스가 존재한 것을 두고 대부기간 만료일까지 이 사건 토지의 사용 목적을 달성할 수 없다고 보기 어렵다. ○ 이 사건 계약에서 정하고 있는 대부기간은 5년으로 상당히 긴 기간이다. ○ 이 사건 계약 체결 당시 이 사건 토지 위에 존재한 비닐하우스 등 시설물은 그 규모, 재질 등에 비추어 위 대부기간 내에 충분히 철거할 수 있다고 보인다. ○ 실제로 위 비닐하우스 등 시설물은 2024. 3. 16. 이전에 철거되었고, 현재는 농지 로 경작할 수 있는 상태에 있다. 2)따라서 이 사건 계약 제8조 제1항 제2호의 해지 사유가 존재한다는 피고의 주 장은 받아들이기 어렵다. 라.공유재산법 제35조 제1항 제5호의 해지 사유 존재 여부 1)앞서 든 증거들과 아울러 갑 제3호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 피고가 제출한 증거들만으로는 원고가 거 짓 진술, 거짓 증명서류의 제출, 그 밖의 부정한 방법으로 이 사건 계약을 체결하였다 고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. ○ 이 사건 계약 체결 당시 이 사건 토지 위에 제3자가 설치한 비닐하우스 등 시설 물이 존재한다는 사실을 원고가 알고 있었음에도 이를 속이고 이 사건 계약을 체결하 - 8 - 였다고 인정할 만한 객관적인 증거가 없다. 오히려 원고는 이 사건 계약을 체결한 때 로부터 얼마 지나지 않은 2023. 9. 25.경 민원신청을 하면서 이 사건 토지 위에 비닐하 우스가 존재한다는 사실을 피고에게 알렸다. ○ 설령 원고가 이 사건 계약 체결 당시 이 사건 토지 위에 비닐하우스 등 시설물이 설치되어 있는 사실을 알고 있었더라도 이를 피고에게 고지할 의무가 있었다고 보기도 어렵다. ○ 비록 이 사건 소송 과정에서 원고가 자신의 배우자인 E 등이 상속받은 전북 부 안군 D 전 1,329㎡를 경작하기 위한 목적으로 그 토지와 도로 사이에 있는 이 사건 토 지에 관한 대부계약을 체결한 것이라는 주장을 하고 있으나, 이와 같은 사정만으로 이 사건 토지를 경작할 의도가 전혀 없이 통행로로 사용할 목적으로만 이 사건 계약을 체 결한 것이라고 단정할 수 없다. 2)따라서 공유재산법 제35조 제1항 제5호의 해지 사유가 존재한다는 피고의 주장 은 받아들이기 어렵다. 마.공유재산법 제35조 제1항 제2호의 해지 사유 존재 여부 1)앞서 든 증거들과 아울러 갑 제18, 19, 20호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 피고가 제출한 증거들만으로는 원고가 대부 목적에 위배되게 이 사건 토지를 사용하였다고 인정하기에 부족하고, 달 리 이를 인정할 증거가 없다. ○ 이 사건 계약 체결 당시 이 사건 토지 위에 존재했던 비닐하우스 등 시설물은 원 고가 아닌 제3자가 설치하였다. ○ 위와 같은 설치 과정에 원고가 관여하였다거나 이를 묵인하였다고 볼 만한 사정 - 9 - 은 엿보이지 않는다. ○ 오히려 원고의 배우자인 E은 이 사건 계약 체결 직후인 2023. 8.경 이 사건 토지 가 있는 마을 주민들에게 문의하여 이 사건 토지 위에 존재하는 비닐하우스 등 시설물 을 설치한 사람을 찾아냈고, 원고는 민원신청을 통하여 이 사건 토지 위에 존재하는 비닐하우스 등 시설물을 철거해달라고 요청하는 등 이 사건 토지를 대부 목적에 맞게 사용하기 위해서 노력하였다. 2)따라서 공유재산법 제35조 제1항 제2호의 해지 사유가 존재한다는 피고의 주장 은 받아들이기 어렵다. 바.소결론 결국 이 사건 계약에 무효, 취소 또는 해지 사유가 존재한다고 인정하기 어려우므 로, 피고의 이 사건 해지 통지는 효력이 없고, 이 사건 계약은 유효하다. 또한 피고가 이 사건 계약이 무효, 취소 또는 해지되었다고 다투고 있는 이상 원고로서는 그 확인 을 구할 법률상 이익이 있다. 4.결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사전일호 판사함철환 - 10 - 판사전명재 - 11 - 별지 관련 법령 ｢공유재산 및 물품 관리법｣ 제1조(목적) 이 법은 공유재산 및 물품에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 공유재산 및 물품을 적 정하게 보호하고 효율적으로 관리ᆞ처분하는 것을 목적으로 한다. 제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유 재산을 사용하거나 수익하지 못한다. 제29조(계약의 방법) ① 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의계약 으로 할 수 있으며, 증권의 경우에는 ｢자본시장과 금융투자업에 관한 법률｣ 제9조 제9항에 따른 증권매출의 방법으로 하며, 이 법 제4조 제1항 제2호 및 제3호의 일 반재산을 매각하는 경우에는 제76조 제3항을 준용한다. 제35조(대부계약의 해지ᆞ해제) ① 지방자치단체의 장은 일반재산을 대부받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하 - 12 - 면 그 대부계약을 해지하거나 해제할 수 있다. 2. 대부받은 일반재산의 관리를 게을리 하였거나 그 대부 목적에 위배되게 사용한 경우 5. 거짓 진술, 거짓 증명서류의 제출, 그 밖의 부정한 방법으로 그 계약을 체결한 사실이 발견된 경우 ｢공유재산 및 물품 관리법 시행령｣ 제29조(일반재산의 대부계약 등) ① 법 제29조제1항 단서에 따라 일반재산은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 수의 계약으로 대부할 수 있다. 2. 일단의 면적이 1만 제곱미터 이하인 농경지를 경작의 목적으로 해당 지방자치단 체에 거주하는 농업인에게 대부하는 경우