폐기물처리시설 주변영향지역 지정기간 만료 후 새로운 절차 없이 기간을 연장하는 고시를 반복함

【원 고】 별지 1 기재와 같다. (소송대리인 법무법인 창조 담당변호사 박창신) 【피 고】 춘천시장 【변론종결】2014. 4. 4. 【주 문】 1. 피고가 2013. 1. 3. 한 △△리 폐기물처리시설 주변영향지역 결정 고시처분(춘천시 고시 제2013-13호)을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이 유】 1. 처분의 경위 가. 피고는 춘천시 (주소 1 생략) 일원에 총 사업면적 179,390㎡, 매립면적 121,901㎡ 규모의 △△리 폐기물처리시설(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)을 설치한 기관이고, 원고들은 이 사건 시설 인근에 있는 춘천시 (주소 2 생략)(이하 ‘이 사건 지역’이라 한다)에 거주하는 주민들이다. 나. 피고는 1997. 5. 2. 이 사건 시설 설치에 따른 주변영향지역을 다음과 같이 결정하고 춘천시 고시 제1997-92호로 이를 고시(이하 ‘1차 고시’라 한다)하였다. ○ 규모: 179,390㎡ - 매립면적: 121,901㎡, 제방: 14,680㎡, 침출수처리장: 9,856㎡, 진입도로: 5,425㎡, 지구외: 2,452㎡, 기타: 25,076㎡ ○ 운영기간: 1998년 ~ 2011년(14년간) ○ 주변영향지역: 6.57㎢ [춘천시 신동면 △△2리, □□□리, ◇◇리(거문관이)] - 직접영향지역: 춘천시 신동면 △△2리 1.92㎢ - 간접영향지역: 춘천시 신동면 △△2리, □□□리, ◇◇리(거문관이) 4.65㎢ ○ 지정기간: 1998년 ~ 2011년 다. 피고는 1차 고시에서 지정한 기간이 만료되자 2012. 1. 1. 이 사건 시설에 따른 주변영향지역의 범위는 당초와 동일하게 유지하면서 다음과 같이 이 사건 시설 주변영향지역 지정기간 연장 결정을 하고 춘천시 고시 제2011-384호로 이를 고시(이하 ‘2차 고시’라 한다)하였다. ○ 규모: 200,529㎡ - 매립면적: 143,040㎡, 제방: 14,680㎡, 침출수처리장: 9,856㎡, 진입도로: 5,425㎡, 지구외: 2,452㎡, 기타: 25,076㎡ ○ 운영기간: 1998년 ~ 2012년 ○ 지정기간 - 당초: 1998년 ~ 2011년 - 변경: 1998년 ~ 2012. 12. 31. (1년 연장) - 연장사유: 주변영향지역 결정·고시 만료에 따라 환경상 영향조사의 재실시가 필요하며 재조사 용역기간을 감안하여 △△리 폐기물처리시설 주변영향지역 지정기간을 연장하고자 함. 라. 피고는 2차 고시에서 연장 지정한 기간이 만료되자 2013. 1. 3. 이 사건 시설에 따른 주변영향지역의 범위는 당초와 동일하게 유지하면서 재차 다음과 같이 이 사건 시설 주변영향지역 결정을 하고 춘천시 고시 제2013-13호로 이를 고시(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)하였다. ○ 규모: 200,529㎡ ○ 운영기간: 1998년 ~ 사용종료 시까지 ○ 지정기간 - 당초: 1998년 ~ 2012. 12. 31. - 변경: 1998년 ~ 사용종료 시까지 (환경상 영향의 변동이 있을 시 조정) - 연장사유: 주변영향지역 지정기간 만료 마. 원고들은 이 법원에 2013. 3. 11. 원고들이 이 사건 시설의 주변영향지역 내 거주자라는 사실의 확인을 구하는 소를 제기하였다가, 2013. 11. 20. 이 사건 고시의 취소를 구하는 것으로 청구취지 및 청구원인 변경신청서를 제출하였고, 이 법원은 2014. 4. 24. 소의 변경을 허가하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 19, 20호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 본안전항변에 관한 판단 가. 제소기간이 지났는지 여부: 부정 1) 피고의 주장 불특정 다수인을 상대방으로 하는 고시의 위법성을 다투고자 하는 경우 고시의 효력이 발생하는 날로부터 90일 이내에 취소소송을 제기하여야 하고, 구 소가 취하되고 새로운 소가 제기된 것으로 변경되었을 때에 새로운 소에 대한 제소기간의 준수 여부 등의 판단은 소의 변경이 있은 때를 기준으로 하여야 하는데, 원고는 이 사건 고시의 효력 발생일로부터 90일이 지난 2013. 11. 20. 소를 변경하였으므로 이 사건 소는 제소기간을 도과한 것으로서 부적법하다. 2) 판단 취소소송은 행정소송법 제20조 제1항 단서에 규정된 경우를 제외하고는 취소 등의 원인이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하여야 하고, 통상 고시 또는 공고에 의하여 행정처분을 하는 경우 그 처분의 상대방이 불특정 다수인이고 그 처분의 효력이 불특정 다수인에게 일률적으로 적용되는 것이므로, 그 행정처분에 이해관계를 갖는 자는 고시 또는 공고가 있었다는 사실을 현실적으로 알았는지 여부에 관계없이 고시가 효력을 발생하는 날에 행정처분이 있음을 알았다고 보아야 하며(대법원 2006. 4. 14. 선고 2004두3847 판결 참조), 고시·공고 등 행정기관이 일정한 사항을 일반에 알리기 위한 공고문서의 경우에는 그 문서에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 고시 또는 공고가 있은 후 5일이 경과한 날부터 효력을 발생한다(사무관리규정 제7조 제3호, 제8조 제2항 단서). 한편 취소소송을 제기하였다가 나중에 당사자소송으로 변경하는 경우에는 행정소송법 제21조 제4항, 제14조 제4항에 따라 처음부터 당사자소송을 제기한 것으로 보아야 하므로 당초의 취소소송이 적법한 기간 내에 제기된 경우에는 당사자소송의 제소기간을 준수한 것으로 보아야 할 것인데(대법원 1992. 12. 24. 선고 92누3335 판결), 행정소송법 제42조는 당사자소송을 항고소송으로 변경하는 경우에도 위 규정을 준용하고 있으므로 이러한 법리는 당사자소송을 제기하였다가 나중에 취소소송으로 변경하는 경우에도 마찬가지로 적용된다. 이 사건에 관하여 보건대, 원고는 2013. 11. 20. ‘청구취지 및 청구원인 변경신청서’를 제출하기는 하였으나 그 내용은 당초 원고들이 이 사건 시설의 주변영향지역 내 거주자라는 사실의 확인을 구하는 당사자소송을 제기하였다가 청구의 기초에 변경이 없는 이 사건 고시의 취소를 구하는 항고소송으로 소를 변경한다는 것이고, 이 사건 고시는 2013. 1. 3.경 관보에 게시되어 2013. 1. 8.경 그 효력을 발생하였으므로, 원고가 이 사건 고시의 효력 발생일로부터 90일 이내인 2013. 3. 11. 당초의 당사자소송을 제기한 이상 변경된 취소소송의 제소기간도 준수한 것으로 보아야 한다. 따라서 피고의 위 주장은 이유 없다. 나. 원고적격이 있는지 여부: 긍정 1) 피고의 주장 이 사건 지역은 간접 영향권으로 지정되지 않은 지역으로서 피고가 실시한 환경영향조사 결과에 따르면 이 사건 시설의 설치·운영으로 인하여 이 사건 지역에 거주하는 원고들의 환경상 이익이 침해될 우려가 없으므로, 원고들은 이 사건 고시의 취소를 구할 법률상 이익이 없다. 2) 판단 구 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률(2013. 8. 13. 법률 제12077호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 폐기물처리법’이라 한다) 제17조, 제17조의2 및 구 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령(2012. 3. 30. 대통령령 제23700호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 폐기물처리법 시행령’이라 한다) 제17조, 제20조에 의하면, 폐기물처리시설 설치기관은 폐기물처리시설 설치계획이 공고된 날부터 2년 이내에 그 폐기물처리시설의 설치·운영으로 인하여 환경상 영향을 받게 되는 주변지역을 결정·고시하여야 하는데, 폐기물처리시설 설치기관이 주변영향지역을 결정·고시하려면 주민지원협의체가 선정한 전문연구기관으로 하여금 환경상 영향을 조사하게 하고 그 결과를 수렴하여야 하며, 주민지원협의체는 주변영향지역(주변영향지역이 결정·고시되지 아니한 경우에는 폐기물매립시설의 경계선으로부터 2㎞ 이내)에 거주하는 지역주민으로서 해당 특별자치도·시·군·구의회에서 추천한 읍·면·동별 주민대표가 절반 이상으로 구성되어야 한다. 주민지원협의체의 기능으로는 지역주민을 위한 편익시설의 설치에 대한 협의, 주변영향지역의 주민지원사업에 대한 협의 등이 있다. 한편 간접 영향권은 폐기물매립시설의 경계선으로부터 2㎞ 이내의 지역으로서 환경상 영향을 조사한 결과 환경상 영향이 미칠 것으로 예상되는 직접 영향권 외의 지역을 의미하며, 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 2㎞ 밖의 지역도 간접 영향권에 포함시킬 수 있다. 위와 같은 관계 규정의 취지는 폐기물매립시설을 설치하는 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경상의 침해를 받으리라고 예상되는 직접 영향권 내에 있는 주민들이나 폐기물매립시설의 경계선으로부터 2㎞ 이내의 간접 영향권 내에 있는 주민들이 사업 시행 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적인 이익까지도 보호하려는 데에 있다 할 것이고, 위와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익이라 할 것이다(대법원 2005. 3. 11. 선고 2003두13489 판결 참조). 한편 주변영향지역 결정·고시는 폐기물매립시설의 설치·운영으로 인하여 환경상 이익이 침해될 것으로 예상되는 지역을 주변영향지역으로 결정하고 그 지역 주민들의 의견을 수렴하며 지역주민들이 받게 될 환경피해를 보상하기 위한 것으로서 폐기물매립시설의 존부를 결정하는 폐기물매립시설 입지지역 결정·고시와는 그 목적을 달리하므로, 비록 간접 영향권으로 지정되지 않았다 하더라도 폐기물매립시설의 경계선으로부터 2㎞ 이내에 존재하여 간접 영향권으로 지정될 수 있었던 지역에 거주하는 주민들도 주변영향지역 결정·고시의 효력을 다툴 법률상 이익이 있다고 보아야 한다. 그런데 갑 제3호증의 영상에 변론 전체의 취지를 종합하면 이 사건 지역이 이 사건 시설의 경계선으로부터 2㎞ 이내에 존재하는 사실을 인정할 수 있으므로 원고들은 이 사건 고시의 효력을 다툴 법률상 이익이 있다고 할 것이고, 피고의 위 주장은 이유 없다. 3. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 1) 절차상 하자 1차 고시는 2011. 12. 31. 그 지정기간이 만료되면서 효력을 상실하였고, 2차 고시 역시 2012. 12. 31. 그 지정기간이 만료되면서 효력을 상실하였다. 따라서 피고는 구 폐기물처리법 제17조에 규정된 절차에 따라 다시 주민지원협의체를 구성하고 환경상 영향조사를 실시한 후 그 결과를 수렴하여 주변영향지역을 결정하였어야 하는데, 1차 고시 당시 구성되었던 주민지원협의체의 의사에 따라 환경상 영향조사를 실시하지 않고 주변영향지역을 결정한 이 사건 고시는 위법하다. 2) 평등의 원칙 위배 이 사건 지역은 이 사건 시설의 입지지역 결정과정에서부터 협의대상에서 제외되었고, 원고들을 제외하고 주민지원협의체를 구성하는 바람에 원고들은 전문연구기관의 환경상 영향조사 단계에서도 아무런 의견을 제시하지 못한 채 환경상 영향조사대상에서 제외되었으며, 그 결과 간접 영향권 결정에서 배제되었는바 이 사건 고시는 평등의 원칙에 위배되어 위법하다. 나. 관계 법령 별지 2 기재와 같다. 다. 판단 1) 먼저 이 사건 고시에 절차상 하자가 있는지 여부에 관하여 본다. 구 폐기물처리법 제17조, 제17조의2, 구 폐기물처리법 시행령 제17조, 제18조, [별표 2]는 폐기물처리시설 설치기관은 폐기물처리시설 설치계획이 공고된 날부터 2년 이내에 그 폐기물처리시설의 설치·운영으로 인하여 환경상 영향을 받게 되는 주변지역(주변영향지역)을 결정·고시하여야 하고, 결정·고시를 한 후 환경상 영향의 변동이 있다고 인정되는 경우에는 주변영향지역을 조정하여 고시할 수 있으며, 위 고시에 포함되어야 할 사항으로 ‘폐기물처리시설의 위치·규모 및 명세, 폐기물처리시설의 운영기간, 주변영향지역의 위치, 면적 및 지정기간’ 등을 열거하고 있다. 한편 폐기물처리시설 설치기관이 주변영향지역을 결정·고시하려면 주민지원협의체가 선정한 전문연구기관으로 하여금 환경상 영향을 조사하게 하고 그 결과를 수렴하여야 하는데, 다만 주민지원협의체가 주변지역의 환경상 영향조사가 필요하지 아니하다고 인정하는 경우에는 해당 조사를 생략하거나 관계 전문가의 검토의견서로 대체할 수 있다고 규정하고 있다. 피고는 2차 고시 및 이 사건 고시는 1차 고시의 기간만을 연장하여 변경한 것으로서 1차 고시와 별개의 처분이 아니라고 주장한다. 그러나 ① 피고는 위와 같이 기간을 연장하는 고시를 할 수 있는 별다른 법적 근거를 들지 못하고 있는 점, ② 주변영향지역의 지정기간은 주변영향지역 결정·고시의 필수적 요소로서 그 내용을 이루고 있고, 행정청이 기간을 정하여 행정처분을 한 경우 특별한 사정이 없는 한 이는 그 처분의 효력기간을 정한 것이라고 보아야 하므로, 1차 고시에서 정한 주변영향지역 지정기간이 만료됨으로써 1차 고시는 그 효력이 소멸하였다고 보아야 하는 점, ③ 주변영향지역 결정·고시를 하기 위해서는 폐기물처리시설의 운영기간도 반드시 기재하여야 하는데, 이는 폐기물처리시설의 존속기간에 따라 주변지역의 환경에 영향을 미치는 정도가 달라질 뿐만 아니라 이로 인하여 환경상 영향을 받는 지역범위도 달라질 수 있기 때문인 점, ④ 피고가 주장하는 바와 같이 최초 1회 주변영향지역 결정·고시를 한 후 아무런 제한 없이 그 기간을 무한정 연장할 수 있다고 보면, 폐기물처리시설을 설치하는 단계에서는 운영기간을 짧게 설정하여 주변영향지역의 범위를 축소하고 이후 기간을 연장하는 방법을 택함으로써, 주변지역 주민들의 환경상 이익을 보호하고자 하는 구 폐기물처리법의 입법 취지를 잠탈할 우려가 있는 점, ⑤ 피고는 구 폐기물처리법 시행령 제17조 단서에서 ‘환경상 영향의 변동이 있다고 인정되는 경우’에 주변영향지역을 조정하여 고시할 수 있다고 규정하고 있고, 이 사건 고시 당시 위와 같은 환경상 영향의 변동이 인정되지 않아 주변영향지역을 조정하지 않은 것이라고도 하나, 위 규정은 주변영향지역 결정·고시가 유효하게 존속하고 있음을 전제로 환경상 영향의 변동이 발생할 경우 주변영향지역 지정기간이 만료되지 않았다 하더라도 이를 조정하여 다시 고시할 수 있다는 취지로 해석되므로 이 사건 고시에 적용될 수 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 고시는 1차 고시 및 2차 고시와는 별개의 처분이라고 보아야 한다. 그렇다면 피고는 구 폐기물처리법 제17조에서 규정하고 있는 바와 같이 새롭게 주민지원협의체를 구성하고 환경상 조사를 실시하는 등의 절차에 따라 이 사건 고시를 하였어야 함에도, 만연히 약 15년 전에 구성되었던 주민지원협의체의 의사에 따라 환경상 조사를 실시하지 아니하였는바(을 제5호증), 이 사건 고시에는 법령이 규정한 절차를 따르지 아니한 하자가 있다고 할 것이다. 2) 따라서 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이 사건 고시는 위법하다. 4. 결론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. [[별 지 1] 생략] [[별 지 2] 관계 법령: 생략] 판사 강성수(재판장) 이희경 이소진