농수산물도매시장 청과직판 상인들이 신축 판매동 지하 1층으로의 이전대상자 선정을 신청했으나 피고가 답변하지 않음

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 2부 판 결 사 건2024구합71404 부작위위법확인 원 고1. A 2. B 3. C 4. D 피 고서울특별시농수산식품공사 변 론 종 결2025. 5. 15. 판 결 선 고2025. 6. 5. 주 문 1.이 사건 소를 모두 각하한다. 2.소송비용은 원고들이 부담한다. 청 구 취 지 원고들의 2023. 8. 8.자 **** 소재 농수산물도매시장(****)의 F 지하 1층 청과 직판(잔여)구역 이전대상자 선정 신청에 대한 피고의 부작위는 위법함을 확인한다. - 2 - 이 유 1. 처분의 경위 가. 피고는 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 제21조에 따라 ‘E동농수산물도 매시장(이하 ’****‘이라 한다)’의 개설자 지위에 있는 서울특별시장의 위임을 받아 E 시장을 운영하고 그 시설물에 대한 관리업무를 하는 지방공사이다. 나. 원고들은 1985년경부터 **** 내에 있는 청과직판시장 가 내지 라동의 각 해당 점포에 관하여 2014. 12. 31.까지 1년 단위로 임대차계약을 계속 체결하면서 청과부류 직판(도.소매) 영업을 해오던 임차인들이다. 다. 피고는 2004년경부터 **** 시설현대화사업계획을 수립.추진해왔고, 그 계획에 따라 신축되는 건물(일명 F)의 판매동 지상 1층에는 수산(건어 포함) 및 축산시장 등을 배정하고, 지하 1층에 청과직판시장을 배정하기로 하였다. 라. 피고는 2015. 8. 20. F 판매동을 포함한 신축 건물에 관하여 피고 명의로 소유권 보존등기를 마쳤고, 원고들을 포함하여 2014. 12. 31.까지 **** 기존 청과직판시장에 서 임대차계약을 체결하고 영업을 해온 임대상인들을 대상으로 F 판매동 지하 1층으로 점포이전을 신청할 것을 공고하고(이 공고에 따르면 점포이전을 희망하는 신청자들은 별도의 공개입찰 없이 F 판매동 지하 1층 내의 개별 점포를 배정받고 새로운 임대차계 약을 체결하게 된다), 위 사유로 매년 갱신되었던 임대차계약(만료일 2014. 12. 31.)을 더 이상 갱신하지 않겠다고 통보하였다. 마. 원고들을 포함한 일부 상인들은 2015. 2.경 서울동부지방법원에 기존 임대차계약 에 따른 임차권이 존속하고 있음의 확인을 구하는 임차권존속확인의 소를 제기하였고, - 3 - 소 계속 중인 2015. 7.경 F가 완성되어 이전신청 절차가 진행되었지만 입주 예정 위치 가 청과직판업을 영위하기에 적절하지 않은 지하 1층이라는 이유로 입주를 거부하였 다. 위 법원은 2016. 1. 13. 기존 임대차계약이 2014. 12. 31. 기간만료로 종료되었다는 이유로 청구기각 판결을 하였고, 2016. 7. 28. 항소심인 서울고등법원도 같은 취지로 항소를 기각하였다. 오히려 위 소송에서 피고는 반소로서 일부 상인들에 대하여 각 임 대차목적물의 반환과 차임 상당의 부당이득을 구하는 반소를 제기하여 인용판결을 받 았고, 상소가 기각되어 2016. 12. 22. 위 판결이 확정되었다[서울동부지방법원 2015가 합****(본소), ******(반소), 서울고등법원 2016나*******(본소), *******(반소), *******(반소), 대법원 2016다******]. 바. 피고는 2017. 4. 28. 청과직판시장상인협의회(이하 ‘협의회’라고 한다)와 청과직판 현안문제에 관하여 1차 합의하였는데, 그 내용의 요지는 다음과 같다. 사. 피고는 미이전자들과 사이에 F 임대차계약을 체결하고, 서울동부지방법원 2017 자*****, *****, *****, *****, *****, *****호로 제소전화해를 신청하여 2017. 8. 24. 제소전화해가 성립하였다(이하 ‘1차 제소전화해’라고 한다). 각 1차 제소전화해 조항 중 1.미이전자 전원이 피고가 정한 F 이전 절차(F 이전신청‣점포배정‣신규F 임대차계약 체 결)에 참여한다. 미이전자는 F 임대차계약 체결 후 F 임대차계약에 대하여 즉시 제소전 화해 절차를 진행하여야 한다. 2.F 계약 체결 후 F 입주 이전에 임시부지(직판시장 가, 나동 건물, 구 다농부지 임시사 용목적물, 이하 구 다농부지의 임시사용목적물을‘이 사건 건물’이라 한다) 사용을 원 하는 미이전자를 위하여 F 이전 신청시 임시부지 사용 신청자 접수를 받는다. 3.2017. 5. 31.까지 직판시장 다, 라동을 인도하고, 직판시장 가, 나동으로 임시이전 완 료한다. 2017. 10. 13.까지 직판시장 가, 나동을 인도하고 이 사건 건물로 임시 이전을 완료한다(임시부지 2차 경유). 이 사건 건물의 임시사용자는 2019. 9. 30.까지 사용 후 F 임대차계약에 따라 F 입주를 완료하여야 한다. 비실명화로 생략 - 4 - 공통부분의 요지는 다음과 같다. 아. 1차 제소전화해에서 정한 기한까지 인도가 이루어지지 않았고, 피고와 협의회는 2017. 11. 30. 다음과 같은 내용의 청과직판시장 이전 관련 세부이행 합의서를 작성하 였다. 자. 협의회는 1차 제소전화해에 따라 이 사건 건물의 임시사용자를 정하였고, 그중에 는 원고들도 포함되어 있다. 피고는 2017. 12. 28. 위 임시사용자들과 F 판매동 내 각 점포에 관하여 임대차계약을 체결(이하 ‘이 사건 임대차계약’이라 한다)하였는데, 위 임 대차계약에는 임대인의 동의를 받지 않고 임대목적물에 시설물을 설치하는 경우 임대 인은 임차인에게 상당한 기간(14일 이상)을 정하여 그 이행을 최고하고 그 기한 내 이 행하지 아니한 때에는 계약을 해지할 수 있다는 내용이 규정되어 있고, 특약사항에는 임차인은 2019. 9. 30.까지 이 사건 건물을 임대인에게 인도하여야 하며, 어떠한 경우 에도 사용기간 연장을 요구하지 않고, 2019. 10. 1.까지 신규임대차목적물에 입점을 완 1. 신청인(피고)과 피신청인들(미이전자들)은 신규임대차계약(F 지하 1층 내 각 호실임)을 체결하였음을 확인한다. 2. 피신청인들은 2017. 5. 31.까지 기존임대차목적물을 인도하여야 한다. 3. 피신청인들은 2017. 10. 13.까지 임시사용 목적물(직판시장 가, 나동)을 인도하여야 한 다. 4. 피신청인들은 2017. 10. 13.까지 신규임대차목적물에 입점을 완료하여야 한다. 다만 협 의회가 정한 이 사건 건물 내 특정 점포의 임시사용자로 결정·통지되고, 2017. 8. 15. 까지 특약사항에 기명날인을 마치고, 즉시 제소전화해를 위한 이행의무를 이행하고, 기 존 임대차목적물 또는 이 사건 건물의 인도를 마친 경우 입점일을 2019. 9. 30.로 한 다. 1. 현재 사용 중인 1차 임시부지(직판시장 가, 나동)는 2017. 12. 31.까지 인도한다. 2. 2차 임시부지(이 사건 건물) 경유자 점포 배정은 2017. 12. 4.까지 협의회 협상단 책임 하 확정 후 공사에 경유자 명단 및 점포 배정도면을 제출한다. 비실명화로 생략 비실명화로 생략 - 5 - 료하여야 하며, 임차인이 위 인도나 입점을 지체한 경우와 임대차계약 및 특약에서 정 한 중대한 의무를 위반한 경우 임대인은 즉시 임대차계약을 해지할 수 있다는 내용이 규정되어 있다. 차. 피고는 이 사건 건물의 임시사용자를 상대로 서울동부지방법원 2018자*****호로 제소전화해를 신청하였고, 2018. 3. 8. 제소전화해가 성립하였다(이하 ‘2차 제소전화해’ 라고 한다). 2차 제소전화해 조항의 요지는 다음과 같다. 카. 원고들은 이 사건 임대차계약 체결 이후 이 사건 건물에 입점하여 영업을 해왔 는데, 원고들을 포함한 상인들로 이루어진 ‘제2 청과상인조합’ 측에서 그곳 청과직판 임시매장 ***호와 ***호 사이 통로에 중2층으로 올라가는 계단 형태의 철제구조물을 무단설치하였고, 피고가 2018. 8.경 이를 철거하였으나, 위 조합 측에 의하여 위 계단 이 다시 설치되었고, 피고는 2018. 12.경 이를 철거하였다. 타. 그런데 위 조합 측이 2019. 2. 10. 또다시 위 계단을 무단설치하자, 피고는 원고 들에 대하여 불법시설물 설치 금지 및 자진철거 통보, 임대차계약 해지 예고 등을 발 송한 후 2019. 4. 23. 원고 B, C, D에게, 2019. 8. 9. 원고 A에게 ‘임대차계약 해지 통 보 및 인도 요구’라는 제목으로 ‘원고들이 타인과 합동하여 2019. 2. 10. 설치한 불법시 설물에 대하여 피고가 수 차례에 걸쳐 철거 지시하였으나 원고들은 이에 응하지 않았 고 사실관계 확인을 위한 출석 요구도 하였으나 불출석하여 임대차계약상 의무를 위반 1.원고들과 피고는 F 판매동 내 각 점포에 대하여 이 사건 임대차계약을 체결하였음을 확 인한다. 2. 현재 사용 중인 1차 임시부지(직판시장 가, 나동)는 2017. 12. 31.까지 인도한다. 2. 2차 임시부지(이 사건 건물) 경유자 점포 배정은 2017. 12. 4.까지 협의회 협상단 책임 하 확정 후 공사에 경유자 명단 및 점포 배정도면을 제출한다. 비실명화로 생략 - 6 - 하였다는 이유로 이 사건 임대차계약을 해지하고, 이 사건 건물의 임시사용허가를 취 소한다.’는 내용의 통지를 하였다(이하 ‘이 사건 계약해지’라 한다). 파. 또한, 피고는 2019. 11. 26. 및 2019. 12. 20. 원고들에게 ‘이 사건 건물 내 각 점 포인도무를 이행하지 않았음을 이유로 2차 제소전화해 조항에 따라 이 사건 임대차계 약을 해지한다.’는 내용의 통지를 하였다. 하. 원고 B, C, D는 2019. 8. 12., 원고 A는 2019. 10. 4. 피고를 상대로 이 사건 계 약해지는 무효라고 주장하며 임대차계약해지무효확인 소를 제기하였으나 2021. 11. 24. 패소하였고, 그 무렵 위 판결이 확정되었다(서울동부지방법원 2019가단******, 서울동 부지방법원 2019가단******). 거. 또한, 원고들은 2019. 10. 30. 피고를 상대로 2차 제소전화해 사건의 화해조서에 기한 강제집행을 불허한다는 취지의 청구이의 소를 제기하였으나 2021. 8. 24. 패소하 였고, 상소가 기각되어 2023. 2. 27. 위 판결이 확정되었다(서울동부지방법원 2019가단 ******, 서울동부지방법원 2021나*****, 대법원 2022다******). 원고들은 2019. 12. 26. 피고를 상대로 이 사건 임대차계약이 유효하게 존속하고 있음을 주장하며 임차인 지위확인의 소를 제기하였으나 2022. 12. 20. 패소하였고, 그 무렵 위 판결이 확정되었 다(서울동부지방법원 2019가단******). 너. 원고들은 2023. 8. 8. 피고에게 F 이전대상자 선정 신청서를 제출하였으나, 현재 까지 피고로부터 답변을 받지 못하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6, 11, 12호증(가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 5, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 원고들 주장의 요지 - 7 - 피고는 원고들을 제외한 나머지 청과상인들에 대해서는 F 이전대상자 자격을 부여하 였고, 전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법(이하 ‘전통시장법’이라 한다) 제24조 제3 항에 따르면 피고는 기존의 상인들을 시설현대화가 끝난 후 우선적으로 재입점할 수 있도록 조치하여야 하는바, 피고는 원고들에게 F 이전대상자 자격을 부여하여야 할 의 무가 있다. 원고들이 피고에게 원고들을 F 이전대상자로 선정하여 줄 것을 신청하였음 에도 피고는 아무런 답변을 하지 않고 있으므로, 이와 같은 피고의 부작위가 위법하다 는 확인을 구한다. 3. 이 사건 소의 적법 여부 가. 행정소송법상 부작위위법확인소송의 대상인 ‘부작위’란 ‘행정청이 당사자의 신청 에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하 고 이를 하지 아니하는 것’을 말하므로(제2조 제1항 제1호, 제2호 참조), 부작위위법확 인소송을 통하여 원고들이 구하는 행정청의 응답행위는 행정소송법 제2조 제1항 제1호 소정의 처분에 관한 것이어야 한다. 즉 문제된 부작위의 대상이 된 행정청의 행위가 공권력의 행사로서 행하는 공법상의 행정처분이 아니라 국민과 대등한 입장에서 행하 는 사법상의 법률행위나 공법상의 계약행위 등에 불과한 경우 그 부작위에 대한 부작 위위법확인의 소는 행정소송법상 허용되지 않는다. 나. 원고들은 피고가 원고들의 F 이전대상자 선정 신청을 받고서도 이에 대해 응답 하지 않은 것이 위법한 부작위에 해당한다고 주장하고 있으나, F 이전대상자 선정은 곧 F에 관하여 원고들과 사법상 계약에 해당하는 임대차계약을 체결하기로 하는 내용 의 내부적 의사결정에 해당하므로 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 보기 어렵다. - 8 - 다. 한편, 전통시장법 제24조 제3항은 ‘시장ᆞ군수ᆞ구청장은 공설시장 시설현대화사 업을 하는 경우 사업을 하기 전에 시장의 점포 등에서 영업을 하던 상인이 사업이 끝 난 후 특별한 사유가 없으면 우선적으로 재입점할 수 있도록 조치하여야 한다.’고 규정 하고 있는바, 이는 공설시장의 상인들에게 적용되는 규정이다. 같은 법 제15조 제1항 에 따르면 공설시장은 ‘지방자치단체에서 개설하여 관리하고 있는 시장’을 의미하는데, ****은 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률에 따라 개설되어 피고가 관리와 운 영을 맡고 있는 도매시장으로 지방자치단체가 개설하여 관리하고 있는 공설시장으로 보기 어렵다. 설령 ****이 이에 해당한다고 하더라도, 원고들은 앞서 본 바와 같이 피고와 F에 대해 신규임대차계약을 체결하고서도 자신들의 잘못으로 그 임대차계약이 해지되었는바, 피고는 전통시장법 제24조 제3항에 따른 우선적 재입점 조치를 충분히 취했다고 판단된다. 라. 따라서 이 사건 소는 행정소송법상 그 위법확인의 대상이 될 수 없는 부작위를 대상으로 삼은 것으로서 부적법하다. 4. 결론 그렇다면, 이 사건 소는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 판결 한다.