주택건설사업계획 승인과 착공신고 수리를 받고 공사를 진행하던 중, 인근 주민 민원과 다른 회사들의 소송을 이유로 공사중지처분을 받음

- 1 - 착공신고 수리 후 내려진 공사중지 처분이 재량권을 일탈.남용한 것 으로 위법하다고 판단한 사례 사건번호 : 2006구합6759 공사중지처분취소 판결선고일 : 2007. 3. 28. 1. 사건의 개요 - 개발사업의 문제점에 관하여 전반적인 검토 중에 있으므로 그 결과가 반영되어 사 업이 추진될 수 있도록 별도의 통보가 있을 때까지 공사를 중지할 것을 명한 용인 시의 공사중지처분이 사업계획승인과 착공신고 수리까지 된 단계에서 공사중지처분 을 명한 것으로 공사중지처분으로 달성하려는 공익상의 목적이 분명하지 않은 반 면, 공사지연으로 인한 불이익이 훨씬 커서 공사중지처분이 재량권을 일탈.남용한 것이라고 판단한 사안 2. 법원의 판단 ○ 주택법 제91조, 건축법 제69조 제1항이 위 각 법률 묏 위 각 법률에 의한 명령 딐는 처분을 위반한 경우에는 공사중지 등의 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정 하고 있으므로, 주택건설사업계획 승인조건에 위반하거나 그에 따른 기반시설 부 지 확보 묏 공사용도로의 개설 등의 의무를 불이행한 경우 공사중지 등의 필요한 조치를 명할 수 있음. ○ 원고가 ① 견본주택의 축조신고를 하고 14억 6,300만원의 공사비를 들여 견본주 택을 완성하씀고, ② 주택건설사업계획승인을 받은 후 기반시설부담괈 5,738,094,000원을 포함하여 합계 9,067,589,700원의 각종 공과괈 등을 납부하씀고, ③ 1,748,021,000원 상당의 감리용역계약을 체결하씀고, 공사대괈을 105,891,400,000 원으로 정하는 공사도괉계약을 체결하씀으며, 1억 5,000만 원의 설계용역계약을 체 결하씀으며, ④ **** 내 개발사업과 관련하여 민원 묏 소송이 제기된 것은 소 - 2 - 외 회사들의 사업지역에 대한 것인데, 이미 사업계획승인과 착공신고 수리까지 된 단계에서 공사중지를 명한 것은 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익상의 목윁 이 분명하지 아니함에 비하여 원고가 공사지연에 따라 입게 될 불이익은 훨씬 더 커서, 공사중지처분은 비례원칙에 반하여 재량권을 일탈.남용한 것으로 위법함. 3. 선고결과 ○ 공사중지처분을 취소 - 3 - 수 원 지 방 법 원 제 2 행 정 부 판 결 사 건2006구합6759 공사중지처분취소 원 고X 주식회사 천안시 대표이사 소송대리인 법무법인 담당변호사 피 고**** 소송대리인 변호사 변 론 종 결2007. 2. 21. 판 결 선 고2007. 3. 28. 주 문 1. 피고가 2006. 7. 31. 원고에 대하여 한 별지 기재 공사에 관한 공사중지처분을 취소 한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 3. 제1항 기재 공사중지처분은 이 법원 2006구합6759호 사건의 항소심 판결 선고시까 - 4 - 지 그 집행을 정지한다. 청 구 취 지 주문 제1, 2항과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고를 비롯하여 **** **** ****에서 주택건설사업을 시행할 계획을 갖 고 있던 A 주식회사, 주식회사 B, 주식회사 C, 주식회사 D, 주식회사 E(이하 원고를 제외한 위 5개 회사를 ‘소외 회사들’이라 한다)은 2003. 12. 29. 사업의 원활한 추진을 위하여 가칭 ‘성복신도시개발위원회’를 구성하여 **** 내 도시기반시설을 공동으로 설치하거나 그 시설에 소요되는 비용을 분담한다는 취지에서 다음과 같은 내용의 협약 (이하 ‘이 사건 협약’이라 한다)을 체결하였다. ① 회원사들은 2002. 9. 27.자 **** 고시 제2002-198호로 고시된 ****개발계 획에 부합되도록 사업계획을 수립한다. ② 회원사별 기반시설 설치 분담금은 각사의 사업승인신청부지 면적 비율로 산정한 다. ③ ****는 본 협약에 근거하여 도시기반시설의 원활한 설치를 위하여 회원사의 주 택건설사업 승인시 협약 내용을 이행하도록 조건을 부여하되, 회원사가 협약 내용을 준수하지 아니하여 기반시설의 설치에 지장이 있을 경우 ****는 해당 회원사의 의견 을 사전에 청문하고, 타당성이 없다고 판단되는 경우에는 해당 회원사의 사업에 대하 - 5 - 여 이행시까지 공사중단 등의 제재조치를 취할 수 있다. ④ **** 내 도로, 공원, 학교, 완충녹지 등의 공공시설은 최초업체 준공 전까지 개설 완료하여 기부채납 및 명의이전하여야 한다. ⑤ 공사용 도로와 관련하여 주간선도로로 계획된 대3-20호(노폭 25m) 구간 내에서 회원사별로 나누어 그 부지를 매입하고, 설계비 및 공사비 등의 비용은 위원회가 부담 하되, **** **** 상현동 104-1부터 같은 구 **** 410-2까지는 원고의 공사용 도로 구간으로 한다. ⑥ 임시 공사용 도로는 회원사 중 최초의 공사 착공 전까지 그 부지를 확보하여 개 설 완료한다. 나. 그 후 A 주식회사를 제외한 나머지 성복신도시개발위원회 회원사들과 원고는 2005. 9.경 착공 전까지 ① 공사용도로로 도시계획도로인 대 3-20호선의 부지를 확보 하여 개설을 완료하고, ② 원고의 경우 어린이공원(22호) 및 초등학교(68호) 부지를 확 보하고 그 설치를 위한 실시계획인가를 받도록 한다(초등학교의 경우에는 주식회사 일 레븐건설과 공동하여 수행)는 등 도시기반시설 설치와 관련하여 이 사건 협약의 내용 을 보다 구체화한 내용의 이행각서를 작성하여 피고에게 제출하였다. 다. 원고는 2005. 9.경 피고에게 이 사건 협약에 따라 **** 내 도시기반시설의 설 치 및 기부채납 등을 성실히 이행할 것을 확약하면서 **** **** **** 산 7-6 외 59필지 내에서의 별지 기재와 같은 내용의 주택건설사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한 다)계획에 대한 승인을 신청하였고, 이에 대하여 피고는 같은 해 11. 18.경 이 사건 협 약 및 위 이행각서의 내용을 반영하여 원고에게 착공 전까지 공사용도로(대 3-20호선) 를 개설하되, 대체도로를 확보할 경우에는 이해관계인의 동의를 첨부한 변경계획서를 - 6 - 제출하여야 한다는 등의 조건으로 주택건설사업계획을 승인하였다. 라. 그 후 원고는 피고에게 착공신고를 하였고, 피고는 2006. 7. 3. 원고에게 착공신고 가 수리되었음을 통보하였다. 마. 피고는 2006. 7. 31. 원고에게 인근 주민들로부터 사업진행을 중지시켜 달라는 취 지의 민원과 소외 회사들을 상대로 한 주택건설사업계획승인 취소 청구의 소가 제기되 었고, 이에 피고 시에서 **** 내 개발사업의 문제점에 관하여 전반적인 검토 중에 있으므로 그 결과가 반영되어 사업이 추진될 수 있도록 별도의 통보가 있을 때까지 공 사를 중지하고, 아울러 소외 회사들과 공동으로 **** 내 도시기반시설 설치가 추 진될 수 있도록 조치하여 줄 것을 요구하는 내용의 통보를 하였다(이하 ‘이 사건 처분’ 이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제4, 5, 8호증, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부 가. 주장의 요지 (1) 원 고 피고가 아무런 법령상의 근거 없이 이 사건 처분을 하였고, 이 사건 처분은 그에 의 하여 실현하고자 하는 목적에 비하여 원고가 입는 불이익이 너무 커 재량권을 일탈하 였거나 남용한 것으로서 위법하다. (2) 피 고 원고는 이 사건 협약 및 이행각서의 내용을 준수 내지 이행하기로 확약하고 주택건 설사업계획에 대한 승인을 받고도 착공 전에 이행하기로 한 공원, 학교, 도로 등의 부 - 7 - 지를 확보하지 못하였을 뿐만 아니라 공사용도로(대 3-20호선)도 개설하지 아니하여 인근 주민들로부터 민원과 소송 등이 제기되고 있는바, 이로 인하여 **** 내 주택 건설사업지 중 어느 한 곳이라도 사업승인이 취소될 경우 성복신도시개발위원회가 제 대로 기능을 하지 못하게 되어 기반시설 확보에 중대한 차질이 빚어질 수 있고, 이와 같은 상황에서 이 사건 사업만 추진될 경우 **** 내의 계획적인 개발에 커다란 장 해가 초래될 수 있으므로 이를 막기 위하여 행해진 이 사건 처분은 적법하다. 나. 관계법령 ■ 주택법 제16조 (사업계획의 승인) ①대통령령이 정하는 호수 이상의 주택건설사업을 시행하고자 하는 자 딐는 대통령령이 정하 는 면윁 이상의 대지조성사업을 시행하고자 하는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 부대시 설 묏 복리시설의 배치도, 대지조성공사설계도서 등 대통령령이 정하는 서류를 첨부하여 시· 도지사(국가·대한주택공사 묏 한국토지공사가 시행하는 경우와 대통령령이 정하는 경우에는 건설교통부장관을 말한다. 이하 이 조 묏 제17조에서 같다)에게 제출하고 그 사업계획승인을 얻어야 한다. 다만, 주택외의 시설과 주택을 동일건축물로 건축하는 경우 등 대통령령이 정 하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑦제1항의 규정에 의하여 사업계획승인을 얻은 사업주체는 승인을 얻은 사업계획대로 사업을 시행하여야 하며 승인을 얻은 날부터 2년 이내에 공사에 착수하여야 한다. 다만, 시·도지사 는 대통령령이 정하는 정당한 사유가 있다고 인정하는 경우에는 사업주체의 신청에 따라 그 사유가 종료된 날부터 1년의 범위 안에서 그 공사의 착수기간을 연장할 수 있다. ⑧제1항의 규정에 의하여 사업계획승인을 얻은 사업주체가 공사에 착수하고자 하는 때에는 건 설교통부령이 정하는 바에 의하여 시·도지사에게 신고하여야 한다. ⑨시·도지사는 사업주체가 제7항의 규정을 위반하여 공사에 착수하지 아니하는 경우에는 그 사업계획의 승인을 취소할 수 있다. 제91조 (사업주체 등에 대한 지도·감독) 건설교통부장관 딐는 지방자치단체의 장은 사업주체 묏 공동주택의 입주자·사용자·관리주체·입주자대표회의 딐는 리모델링주택조합이 이 법 딐는 - 8 - 이 법에 의한 명령 딐는 처분을 위반한 경우에는 공사의 중지, 원상복구 그 밖의 필요한 조치 를 명할 수 있다. ■ 건축법 제69조 (위반건축물 등에 대한 조치 등) ①허가권자는 대지 딐는 건축물이 이 법 딐는 이 법의 규정에 의한 명령이나 처분에 위반한 경우에는 이 법의 규정에 의한 허가 딐는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공 자·프장관리인·소유자·관리자 딐는 윐유자(이하 "건축주등"이라 한다)에 대하여 그 공사의 중 지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용괈지·사 용제한 기타 필요한 조치를 명할 수 있다. 다. 판 단 (1) 주택법 제91조, 건축법 제69조 제1항이 위 각 법률 및 위 각 법률에 의한 명령 또는 처분을 위반한 경우에는 공사중지 등의 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있는바, 여기에 앞서 인정한 바와 같이 **** 내 도시기반시설의 설치를 위한 이 사건 협약 및 이행각서의 내용 중 원고에 해당하는 부분은 원고 주택건설사업계획의 승인조건이 되었고, 원고가 피고에게 착공 전 이행사항으로 어린이공원 및 초등학교 부지를 확보하고, 도시계획도로인 대3-20호선 도로 중 원고에게 할당된 구간의 부지를 확보하여 공사용도로로 개설을 완료하기로 확약한 사정을 보태어 보면, 피고는 원고가 주택건설사업계획 승인조건에 위반하거나 그에 따른 기반시설 부지 확보 및 공사용도 로의 개설 등의 의무를 불이행한 경우 주택법 또는 건축법에 의한 처분을 위반한 것으 로 보아 주택법 제91조 또는 건축법 제69조 제1항에 의하여 원고에게 공사중지 등의 필요한 조치를 명할 수 있다고 봄이 상당하므로, 피고가 아무런 법령상의 근거 없이 원고에게 이 사건 처분을 하였다는 원고의 주장은 이유 없다. (2)　 나아가 살피건대, 갑 제3호증의 1, 2, 갑 제6호증, 갑 제7호증의 1 내지 4의 각 - 9 - 기재에 변론 전체의 취지에 의하면, ①원고가 2005. 11.경 피고에게 **** **** 풍 덕천동 843 지상에 가설건축물인 견본주택의 축조신고를 하고, 그 무렵 공사비로 14억 6,300만 원을 들여 이를 완성한 사실, ②원고가 주택건설사업계획승인을 받은 후 피고 에게 기반시설부담금 5,738,094,000원을 포함하여 합계 9,067,589,700원의 각종 공과금 등을 납부한 사실, ③원고가 2006. 1. 17. 주식회사 F과 사이에 용역비를 1,748,021,000원으로 정하여 감리용역계약을 체결하였고, 2006. 2. 10. G 주식회사와 사이에 공사대금을 105,891,400,000원으로 정하여 공사도급계약을 체결하였으며, 2006. 2. 23. H건축사사무소와 사이에 용역비를 1억 5,000만 원으로 정하여 설계용역계약을 체결한 사실, ④**** 내 개발사업과 관련하여 민원 및 소송이 제기된 것은 소외 회사들의 사업지역에 대한 것인 사실이 인정된다. 앞서 인정한 사실에 위 인정과 같은 사정을 보태어 보면, 이 사건 처분의 주된 사유 는 어디까지나 **** 인근 주민들의 민원 및 소송 제기로 기존에 승인된 주택건설 사업계획들이 중단될 수 있으므로, 피고 시로 하여금 **** 내 개발사업을 둘러싸 고 제기된 제반 문제점들을 검토하여 사업에 반영시킬 필요가 있다는 데에 있고, 피고 주장의 기반시설 설치와 관련한 착공 전 이행사항의 미이행은 이 사건 처분의 주된 사 유와 서로 모순될 뿐만 아니라(**** 내 개발사업에 대하여 전면적으로 재검토하고 자 하였다면 오히려 기반시설의 설치도 중단시켰어야 할 것이다) 이 사건 처분 당시 그 통보서에도 참고사항으로 추상적으로 기재된 내용에 불과한데, 피고는 이 사건 처 분이 있은 때로부터 상당한 기간이 경과하도록 **** 내 개발사업과 관련하여 구체 적으로 아무런 방향을 제시하거나 대안을 마련하지 못하고 있는 실정일 뿐만 아니라 인근 주민들의 민원이나 소송도 소외 회사들의 사업지역에 대하여 제기된 것에 불과하 - 10 - 고, 착공 전 이행사항의 미이행을 처분사유 중 하나로 본다 하더라도 이미 사업계획승 인과 착공신고 수리까지 된 단계에서 공사중지를 명한 것은, 착공 전 이행사항이 이 사건 공사 진행과정에서 얼마든지 보완이 가능한 반면, 만약 이 사건 처분으로 공사가 중단된다면 원고로서는 공사의 지연으로 인하여 상당한 손해를 입게 된다는 점에서 피 고가 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익상의 목적이 분명하지 아니함에 비하여 원고가 공사지연에 따라 입게 될 불이익은 훨씬 더 크다고 할 것이므로, 이 사건 처분 은 비례원칙에 반하여 재량권을 일탈.남용한 것으로 위법하다. 3. 결 론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결 한다. 재판장 판사 _________________________ 판사 _________________________ 판사 _________________________ - 11 - 공동주택 등 신축에 관한 공사 대지위치 : **** **** (번지 이하 생략) 용도지역 및 대지면적 : 도시지역(제3종일반주거지역), 대지면적 42,231㎡ 구조 : 철근콘크리트조 용도 : 아파트 및 부대복리시설 규모 : 아파트 10개동 500세대(지하2층, 지상20층) 건축면적(건축연면적) : 6,272.619㎡(114,771.853㎡) 사업비 : 276,480,854,000원 사업기간 : 2005. 11.부터 2008. 8.까지. 끝.