정비구역 안 건물 소유주가 주택을 사무실로 바꾸려고 용도변경 허가를 신청했지만, 사업시행자의 반대 의견만을 이유로 허가가 반려됨

- 1 - 서 울 행 정 법 원 판 결 사 건2024구단78668 용도변경(불)허가처분취소 원 고A 피 고서울특별시 성동구청장 1) 변 론 종 결2025. 3. 26. 판 결 선 고2025. 4. 23. 주 문 1. 피고가 2024. 11. 13. 원고에게 한 건축물 용도변경 불허가처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1.처분의 경위 가.원고는 B정비구역 제2지구 주택재개발정비사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 사업구역 내에 위치한 **** 지상 건축물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유 1) 원고는 피고 표시를 ‘성동구청장’이라고만 하였으나, 직권으로 위와 같이 정정한다. - 2 - 자이다. 이 사건 건물은 지상 1층, 건축면적 및 연면적 44.07㎡ 규모이다. 나.원고는 2024. 5. 22. 피고에게 아래와 같이 이 사건 건물의 용도를 주택에서 제 2종근린생활시설(사무소)로 변경하는 내용의 용도변경허가 신청을 하였다. [생략] 다.피고는 2024. 6. 10. 위 용도변경허가 신청에 관하여 이 사건 사업의 사업시행 자인 B정비구역 제2지구 주택재개발정비사업조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)의 의 견을 청취하였고, 이 사건 조합은 ‘용도변경 불가’ 의견을 회신하였다. 원고는 2024. 6. 20. 위 용도변경허가 신청을 취하하였다. 라.원고는 2024. 10. 7. 피고에게 다시 동일한 내용의 용도변경허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 마.피고는 재차 이 사건 조합의 의견을 청취한 후, 2024. 11. 13. 원고에 대하여 “이 사건 건물에 대한 용도변경허가 신청은 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’ 이라 한다) 제19조, 같은 법 시행령 제15조 제2항에 따라 행위에 대한 허가를 하려는 경우로서 사업시행자가 있는 경우에는 미리 그 사업시행자의 의견을 들어야 하며, 이 사건 사업의 사업시행자가 ’용도변경시 영업손실 보상 등 주민 부담에 영향을 주는 사 항으로 용도변경 불가’라는 의견을 제출하였다”는 이유로, 이 사건 신청을 반려하는 처 분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 4, 6 내지 9호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 - 3 - 2.관계법령 별지 기재와 같다. 3.이 사건 처분의 위법 여부 가.원고의 주장 요지 피고가 이 사건 조합의 ‘용도변경 불가’ 의견만으로 이 사건 신청을 반려한 것 은 추상적이고 막연한 우려만으로 원고의 재산권을 지나치게 제한하는 것이다. 또한 피고는 인근 B정비구역 제4 주택정비형 재개발정비구역 내 건물 소유주에게 주택에서 제2종근린생활시설(사무소)로의 용도변경신청을 허가하였는바, 이는 원고와 사이에 합 리적 이유 없는 차별에 해당한다. 따라서 이 사건 처분은 비례의 원칙, 평등의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈.남용한 것으로 위법하다. 나. 판단 1)재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안 하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인 과 비례.평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조). 2)앞서 든 증거, 갑 제5, 10, 11호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되거나 알 수 있는 다음과 같은 사실과 사정들을 종합해 보면, 이 사건 처분에는 비례.평등의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈.남용한 위법이 있다. 가)도시정비법 제19조 제1항, 같은 법 시행령 제15조 제1항 제1호에 의하 면, 정비구역에서 건축물의 용도변경을 하고자 하는 자는 시장.군수 등의 허가를 받 아야 하고, 도시정비법 시행령 제15조 제2항은 건축물의 용도변경에 대한 허가를 하려 - 4 - 는 경우로서 사업시행자가 있는 때에는 미리 그 사업시행자의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있는데, 위 규정 자체에 의하더라도, 시장.군수 등이 미리 사업시행자의 의 견을 듣도록 정하고 있을 뿐, 반드시 사업시행자의 의견에 기속되는 것은 아니다. 나)또한 위와 같은 규정을 둔 취지는, 도시정비사업의 시행이 예정되어 있 음에도 건축물의 용도변경을 함부로 허용할 경우, 건축주가 노력과 비용을 들여 건축 물의 용도를 변경하더라도 정비사업의 진행 정도에 따라 그 용도변경이 무용하게 될 염려가 있고, 무분별한 건축물 용도변경으로 인한 보상액 등 사업비 부담이 증가하여 도시정비사업에 지장이 초래될 수 있으므로, 이를 방지하려는 것이다. 따라서 피고로서 는 이 사건 처분을 함에 있어, 이 사건 신청의 용도변경 목적과 규모, 용도변경이 이 사건 사업이나 도시 및 주거환경에 미치는 영향 등을 고려하였어야 한다. 다)원고는 이 사건 건물의 용도를 주택에서 제2종근린생활시설(사무소)로 변경하여 임대업을 예정하고 있는바, 용도변경으로 인하여 향후 사업시행자에게 임차 인에 대한 영업손실 등 보상 부담이 증가할 가능성이 있기는 하다. 그러나 이 사건 건 물은 지상 1층, 건축면적 및 연면적 44.07㎡ 규모로서, 용도변경 면적 역시 44.07㎡에 불과하고, 이 사건 신청은 건축면적의 변경, 건축물의 구조나 외형 변경 등은 수반되지 않으며, 기존 건축물에 대하여 용도변경만을 구하는 것이다. 위와 같은 용도변경 면적 등을 고려하면, 이 사건 건물의 용도변경으로 사업시행자에게 과도한 보상 부담이 예 상된다고 단정하기 어렵다. 따라서 이 사건 처분으로 달성하려는 공익상 필요가 크다 고 보기 어렵다. 라)이 사건 사업은 2009. 4. 23. 지구단위계획구역 결정 및 지형도면 고시 (서울특별시고시 제2009-171호)를 하고, 2020. 3. 6. 조합설립인가를 받았으며, 이후 지 - 5 - 구단위계획 및 정비계획 변경이 진행되었을 뿐, 아직 사업시행인가를 받지 못한 상태 이다. 본격적으로 사업이 진행되어 완료되기까지는 향후 상당한 기간이 걸릴 것으로 보인다. 이러한 점들에 비추어 보면, 이 사건 처분으로 원고가 입게 될 사익, 즉 재산 권에 대한 침해 정도는 가볍게 볼 수 없다(이 사건 건물과 그 부지에 관하여 채무자 원고, 채권최고액 합계 84억 원인 근저당권이 설정되어 있고, 원고는 이 사건 건물을 용도변경한 후 임대하여 그 임대 수익으로 이자 부담을 덜고자 하는 것으로 보인다). 마)그러나 피고는 이 사건 조합으로부터 이 사건 건물의 용도변경에 관한 의견을 청취하고, 이 사건 조합의 반대 의견에 따라 곧바로 이 사건 처분을 하였을 뿐, 이 사건 신청에 따른 용도변경으로 야기되는 이 사건 조합의 보상 부담의 증가 정도, 주변환경에 대한 영향, 이 사건 처분으로 달성하려는 공익과 제한되는 원고의 사익의 정도 등에 대한 구체적인 검토나 심사를 거쳤다고 볼 만한 자료가 없다. 바)피고는 2024. 5. 3. 이 사건 사업구역 인근의 B정비구역 제4 주택정비 형 재개발정비구역 내에 있는 주택 113.43㎡를 제2종근린생활시설(사무소) 113.43㎡로 용도변경하는 것을 허가하였다. 이에 대하여 피고는 ‘위 해당 구역 사업시행자의 의견 을 조회하였으나, 사업시행자가가 용도변경에 대하여 별도 의견을 제출하지 않아 용도 변경을 허가한 것이므로, 이 사건 신청과 동일하게 처리하지 않았더라도 평등원칙을 위반한 것이라고 볼 수 없다’고 주장한다. 피고가 용도변경을 허가한 위 건물의 경우, 이 사건 신청과 용도변경 형태가 동일한 반면 용도변경 규모가 이 사건 신청보다 2배 넘게 크므로, 사업시행자의 보상 부담 역시 더 클 여지가 있다. 위 도시정비법 관련 규 정의 취지 등을 고려하면, 사업시행자의 의견 제출 여부만으로 이 사건 신청과 달리 취급할 합리적 이유가 있다고 단정하기 어렵다. - 6 - 4.결론 원고의 청구는 이유 있으므로 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. - 7 - 별지 관계 법령 ■ 건축법 제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. ② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따 라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장 의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 2. 신고 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 하위군 (제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 큰 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우 ④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한 다. 1. 자동차 관련 시설군 2. 산업 등의 시설군 3. 전기통신시설군 4. 문화 및 집회시설군 5. 영업시설군 6. 교육 및 복지시설군 7. 근린생활시설군 8. 주거업무시설군 9. 그 밖의 시설군 ⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제 2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제38 - 8 - 조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제67조, 제68조, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「녹색건 축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다. ■ 구 건축법 시행령 제14조(용도변경) ⑤ 법 제19조 제4항 각 호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다. 7. 근린생활시설군 가. 제1종 근린생활시설 나. 제2종 근린생활시설(다중생활시설은 제외한다) 8. 주거업무시설군 가. 단독주택 나. 공동주택 다. 업무시설 라. 교정시설 마. 국방ᆞ군사시설 ■ 도시 및 주거환경정비법 제19조(행위제한 등) ① 정비구역에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장ᆞ군수등의 허 가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. 1. 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 3. 토지의 형질변경 4. 토석의 채취 5. 토지분할 6. 물건을 쌓아 놓는 행위 7. 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위 ⑤ 제1항에 따른 허가에 관하여 이 법에 규정된 사항을 제외하고는 「국토의 계획 및 이용에 - 9 - 관한 법률」 제57조부터 제60조까지 및 제62조를 준용한다. ⑥ 제1항에 따라 허가를 받은 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따라 허 가를 받은 것으로 본다. ■ 도시 및 주거환경정비법 시행령 제15조(행위허가의 대상 등) ① 법 제19조 제1항에 따라 시장ᆞ군수등의 허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다. 1. 건축물의 건축 등: 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물(가설건축물을 포함한다)의 건 축, 용도변경 ② 시장ᆞ군수등은 법 제19조 제1항에 따라 제1항 각 호의 행위에 대한 허가를 하려는 경우로 서 사업시행자가 있는 경우에는 미리 그 사업시행자의 의견을 들어야 한다. 끝.