원자력발전소 부지와 제한구역 내 토지를 소유한 원고가 해당 토지가 분리과세 대상이라고 주장하며 재산세 부과에 불복한 사건.

【심급】 1심 【세목】 재산세 【주문】 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 【이유】 1. 처분의 경위 가.건설부장관은 1976. 12. 31.구 산업기지개발촉진법(1978. 12. 5. 법률 제3136호로 개정되기 전의 것) 제5조에 의하여 건설부 고시 제219호로 ********일부 지역을 월성산업기지 개발구역으로 지정ㆍ고시하였고, 1978. 6. 15. 건설부 고시 제144호로월성원자력발전소부지조성사업의 시행자로****를 지정ㆍ고시하였으며, 그 후 2004. 11. 5. 건설교통부 고시 제2004-310호로 개발사업의 시행자가****로부터 원고로 변경되었다(구 산업기지개발촉진법이 1990. 1. 13. 법률 제4216호로 제정된 구 산업입지및개발에관한법률에 의하여 폐지되면서 구 산업기지개발촉진법에 의한 산업기지는 국가공업단지로 되었고, 다시 1995. 12. 29. 법률 제5111호로 개정된 구 산업입지및개발에관한법률에 의하여 종전의 국가공업단지는 국가산업단지로 되었다). 나. 원고는 1994. 6. 17.과학기술처장관으로부터 월성원전3ㆍ4호기 부지 사전승인 시 부과된 조건사항인원자력법 제96조에 의한 제한구역 경계범위(원자로 반경 914m) 내의 부지를 운영허가 신청 전까지 매입ㆍ확보할 것을 이행하라는 추진지시를 받은 후, 원자로 주변 반경 914m 내의 부지인 **** 일대 1,657필지 3,735,755.34㎡를 취득하여 그 지상에 원자력발전시설 등을 설치하여 운영하고 있다. 다. 피고는 2005. 9. 10. 2005년 재산세 과세기준일인 2005. 6. 1. 현재 원고가 소유하고 있는 ****외 1,621필지 3,525,474.3㎡에 대하여 재산세 과세대상을 종합합산과세대상으로, 같은 ****외 13필지 420,236.5㎡에 대하여는 재산세 과세대상을 분리과세대상으로, 같은 면용당리 589-19외 8필지 38,842.6㎡에 대하여는 재산세 과세대상을 별도합산과세대상으로 구분하여 2005년 재산세 259,270,550원, 도시계획세 84,954,680원, 지방교육세 51,854,110원 합계 396,270,550원을 부과고지하였다. 라. 이에 원고가 2005. 12. 7. 이의신청을 제기하자, 피고는 2006. 3. 3. 위 토지 중 경주시양남면 나아리 235번지853㎡ 및 같은 리 238-1 6,886㎡ 중 3,365㎡ 합계 4,218㎡에 대하여는 분리과세대상으로, 같은 면읍천리 539-7외 11필지 4,509㎡는 과세경감대상으로, 같은 면나아리 산1079,520.5㎡는 과세면제대상으로, 같은 면나아리 400-1외 67필지 9,405㎡는 비과세대상으로 경정결정하였다. 마. 원고가 2006. 4. 13. 위 경정결정에 대하여 심사청구를 신청하였고, 이에 행정자치부장관은 2006. 7. 31. ‘피고가 2005. 9. 10. 고지한 2005년도 재산세 259,270,550원, 도시계획세 84,954,680원, 지방교육세 51,854,110원 합계　　 396,079,340원을 종합합산과세대상 토지 중 철조망 등으로 구획된 경계구역 안의 자원비축시설용토지 등에 직접 사용되고 있는 토지는 측량결과에 따라 재산세의 과세대상을 분리과세대상으로 구분하고, 분리과세대상 토지 중 농지 및 임야인양북면 봉길리 87-3외 8필지 20,191.5㎡는 종합합산과세대상으로 구분하여 산출한 세액으로 경정한다’고 결정하였다. 바. 이에 피고는 2007. 4. 18. 2005년도 재산세 225,131,600원, 도시계획세 84,025,950원, 지방교육세 45,026,320원으로 감액결정하였다(2005. 9. 10.자 처분 중 감액경정되고 남은 부분을 ‘이 사건 각 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 4, 5호증, 을 1호증, 을 2호증의 1, 2, 을 3, 4, 9호증, 을 10호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법여부 가. 원고의 주장 원고는, 다음과 같은 사유로 피고가 종합과세한 토지 중 원자력발전소 외곽울타리 안쪽에 있는 녹지인 경주시 양남면나아리 850번지외 116필지와 매립지인 경주시양남면 나아리 931번지외 8필지 및 울타리 외부에 있는 원자력법에 의한 제한구역에 속하는 경주시양남면 나산리 10번지외 472필지(이를 모두 합하여 ‘이 사건 쟁점토지’라 한다) 모두 분리과세대상인데도, 종합합산과세대상으로 본 이 사건 각 부과처분은 위법하다고 주장한다. (1)구 지방세법(2008. 2. 29. 법률 제8864호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제182조 제1항 제3호 라목해당 이 사건 쟁점토지는구 지방세법시행령(2008. 5. 27. 대통령령 제20794호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제132조 제1항 제1호의 공장용지에 해당됨에도지방세법시행규칙 제72조 및 제74조별표 4의 공장입지기준면적의 공장에 해당하지 않아 이를 적용할 수 없으나, 이 사건 쟁점토지에 설치된 발전시설은 원자력법에 의하여 방사선에 의한 인체, 물체 및 공공의 재해를 방어하기 위하여 일정범위의 제한구역(원자로건물을 중심으로 한 반경 914m)을 설정하여 이에 해당하는 부지를 확보하도록 강제되어 있으며, 이를 이행하지 아니하는 경우 형사처벌까지 받게 되는 점, 이 제한구역 부지를 다른 용도로 사용하여 수익을 올릴 수도 없는 점 등을 고려하면법 제182조 제1항 제3호 라목에서 정한 ‘분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것’에 해당한다. (2)시행령 제132조 제4항 제19호해당 원고는 건설교통부로부터 월성전원단지 내 국도 31호선을 월성전원단지 외부로 이설하는 공사를 2009. 10. 31.까지 준공하라는 내용의 월성전원산업단지개발실시 변경계획의 승인을 받고, 현재까지 이 사건 쟁점토지에 대하여 위 공사를 시행 중에 있으므로,시행령 제132조 제4항 제19호에서 정한 산업입지 및 개발에 관한 법률 제16조의 규정에 의한 산업단지개발사업의 시행자가 소유하고 있는 토지로서 산업단지개발실시계획의 승인을 얻어 산업단지조성공사를 시행하고 있는 토지에 해당한다. (3)시행령 제132조 제4항 제26호해당 월성전원단지는 전체가 1개의 산업단지로 지정되어 있는 점, 2006. 7. 31.자 행정자치부장관의 결정에 따른 분리과세대상 구분 기준인 ‘철조망 등으로 구획된 경계구역’ 외부라 할지라도 이곳에 국도 31호선이 지나고 있어 위 도로를 전원단지 외부로 이설할 때까지 철조망 등으로 구획할 수 없을 뿐이며, 철조망 등으로 구획된 외부 역시 원자력 발전소 운영에 직접 사용되는 토지인 점을 고려하면, 1개의 산업단지 토지를 철조망 등으로 구획된 여부에 따라 과세기준을 달리하는 것은 부당하므로, 이 사건 쟁점 토지 모두를 자원비축시설용 토지로 보아야 한다. 나. 관련법령 별지 기재와 같다. 다. 인정사실 (1)건설부장관은 1976. 12. 31. 건설부 고시 제219호로 경북 월성군 양남면 양북면****의 일부 지역(총 면적 130만평, 육지 72만평, 해면 58만평)을 월성산업기지로 지정ㆍ고시하였다. (2)건설부장관은 1978. 6. 15. 건설부고시 제144호로월성원자력발전소부지조성사업(사업부지 : 경상북도 월성군 양남면, 양북면,****일원 1,111,736평, 사업시행기간 : 1978. 6.~ 1982. 4. 30.)의 사업시행자로****를 지정ㆍ고시하였다. (3)건설부장관은 1983. 8. 13. 건설부 고시 제278호로 사업시행면적 3,548,120㎡ 중 발전소 부지 429,335.5㎡로 된 산업기지 개발사업 시행자 지정 및 실시계획변경 승인고시를 하였고, 1992. 11. 25. 건설부 고시 제631호로 개발사업면적을 4,499,000㎡(공업지역 911,000㎡)로 변경하는 월성전원단지 지정변경 및 개발기본계획 변경고시를 하였다. (4)건설교통부장관은 1993. 7. 30. 월성원자력 3, 4호기 건설에 따른 사업구역 확장을 위하여 건설교통부 고시 제277호로 개발사업면적 4,499,000㎡ 중 공업지역을 911,000㎡에서 1,429,000㎡로 확장하는 개발기본계획 변경고시를 하였고, 1995. 12. 29. 신규원자력발전기지를 개발하기 위하여 건설교통부 고시 제1995-438호로 지정면적을 4,499,000㎡에서 4,964,000㎡로 증가하는 개발기본계획 변경고시를 하였다. (5)****사장은 1996. 4. 9.부산지방국토관리청장에게 월성원전 3, 4호기 제한구역 설정(원자로 반경 914m)에 따른 편입부지 확보를 위하여 원자력 발전소 건설 부지조성 면적을 3,748,672㎡에서 4,181,272㎡로 증가하는 월성전원단지개발사업 실시계획변경승인신청을 하였고, 이에부산지방국토관리청장은 1996. 8. 8. 위 신청을 승인하였다. (6)건설교통부장관은 2001. 3.경 건설교통부 고시 제2001-51호로 월성전원단지의 지정면적을 4,964,000㎡에서4,516,516㎡로 변경하는 개발계획변경을 고시하였다. (7) 그리고부산지방국토관리청장은 2001. 5. 21. 부산지방국토관리청 고시 제2001-134호로 사업시행자를****에서 원고로 변경하고, 주거지역을 새로이 305,864㎡ 편입하고 공업지역을 216,996.5㎡ 증가하며, 사업시행기간을 2004. 12. 31.까지 연장하는 내용의 사업실시계획을 변경승인하고 이를 고시하였다. (8)건설교통부장관은 2004. 11. 11. 건설교통부 고시 제2004-310호로 전원개발촉진법에 따라 개발하는 신월성 원자력발전소 1,2호기 전원개발사업구역에 일부 지역을 편입 개발하고자 개발면적을 4,516,516㎡에서 382,123㎡를 제척하고, 발전소 부대시설 설치 부지조성, 전원단지 내를 통과하는 국도 31호선을 전원단지 외부로 이설(도로 이설을 위한 토지세목고시는 실시계획변경시 고시)하며, 개발사업의 시행자를 원고로 변경하며, 사업시행기간을 2007. 12.까지 연장하는 내용으로 된 사업시행자 지정변경 및 개발계획을 변경ㆍ고시하였다. (9)부산지방국토관리청장은 2005. 6. 1. 부산지방국토관리청 고시 제2005-138호로 전원개발촉진법에 따른 신월성원자력발전소1, 2호기 전원개발사업구역 편입 예정부지 제척(개발면적을 4,516,516㎡에서 382,123㎡를 제척) 및 발전소 부대시설 설치 부지조성 단지 내 도로개설 등을 위한 토지이용계획 면적 변경, 사업시행기간을 2007. 12. 31.까지로 연장하는 내용으로 된 실시계획을 변경승인하여 이를 고시하였다. (10)부산지방국토관리청장은 2006. 12. 22. 부산지방국토관리청 고시 제2006-340호로 전원단지 외 폭 10.5m, 연장길이 2,500m,읍천리 30-3부터나산리 산 28-1에 이르는 국도 31호선 이설을 내용으로 한 실시계획을 변경승인하여 이를 고시하였고, 이후 2007. 3.경 부산지방국토관리청 고시 제2007-46호로 월성전원단지 내를 통과하는 국도31노선을 단지 외로 이설하는 내용의 도로구역변경 결정(사업시행기간 : 2006. 12. 1.~ 2009. 10. 31.)을 하고 위 도로이설을 위하여 편입되는 토지세목을 고시하였다. (11) 월성원자력 제1호기는 1983. 4.경, 제2호기는 1997. 6.경, 제3호기는 1998. 6.경, 제4호기는 1999. 10.경 각 사용승인되어 그 무렵부터 가동 중에 있다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 7호증, 갑 17, 18, 19, 20, 21호증의 각 1, 2, 갑 27호증의 1 내지 3, 갑 28호증의 1 내지 18, 갑 29호증의 1 내지 5, 을 19호증의 1 내지 3의 각 기재, 변론 전체의 취지 라. 판단. (1) 재산세의 분리과세의 취지 토지에 대한 재산세의 종합합산과세는 응능과세원칙을 확립하고, 세제를 통하여 토지의 과다보유 억제와 토지의 수급을 원활히 하며 건전한 국민생활의 기간을 구축하여 지가안정과 토지소유의 저변확대를 도모하기 위한 것이고, 분리과세제도는 정책적 고려에 따라 중과세 또는 경과세의 필요가 있는 토지에 대하여 예외적으로 별도의 기준에 의하여 분리과세함으로써 종합합산과세에서 오는 불합리를 보완하고자 하는 데에 그 취지가 있고(대법원 2001. 5. 29. 선고 99두7265 판결참조),시행령 제132조 제4항이 규정하고 있는 분리과세대상이 되는 토지는 각종 공기업법에 의한 공법인이 그 업무수행과 관련하여 소유하고 있는 토지, 광업법·주택건설촉진법 등 특별법에 의하여 취득한 토지 중 일정한 토지, 그리고 공유수면매립법에 의하여 매립 또는 간척한 토지로서 일정한 요건에 해당하는 토지 등에 한정되는 것인데, 공법인 등이 목적사업인 공공사업을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 공익적인 목적으로 사용하거나 소유하고 있는 토지를 종합합산과세표준에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는 특혜규정이다(대법원 2003. 8. 22. 선고 2001두3525 판결참조). (2) 첫째 주장에 대하여 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고, 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하며, 특히 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정이라고 볼 수 있는 것은 엄격하게 해석하는 것이 조세공평의 원칙에도 부합하는 점(대법원 2004. 5. 28. 선고 2003두7392 판결등 참고), 토지에 대한 재산세의 분리과세규정은 특례규정으로서 엄격하게 해석하여야 할 것인 점 등에 비추어,법 제182조 제1항 3호라목에서 정한 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 토지를 규정한시행령 제132조 제4항에서원자력법 제96조의 규정에 의하여 부지확보가 강제된 토지를 분리과세대상으로 규정하고 있지 아니하므로, 원고가 들고 있는 사유만으로 이 사건 쟁점토지를 분리과세대상으로 볼 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. (3) 둘째 주장에 대하여 시행령 제132조 제4항 제19호는산업입지 및 개발에 관한 법률 제16조의 규정에 의한 ‘산업단지개발사업의 시행자가 소유하고 있는 토지로서 동법에 의한 산업단지개발실시계획의 승인을 얻어 산업단지조성공사를 시행하고 있는 토지’를 분리과세대상 토지로 규정하고 있는바, 앞서 본 바와 같이 조세법규 중 감면요건 규정 가운데에 명백히 특혜규정에 대하여는 엄격하게 해석하여야 하는 점, "산업단지"라 함은 공장·지식산업관련시설·문화산업관련시설·정보통신산업관련시설·재활용산업관련시설·자원비축시설 등과 이와 관련된 교육·연구·업무·지원·정보처리·유통 시설 및 이들 시설의 기능제고를 위하여 주거·문화·환경·공원녹지·의료·관광·체육·복지 시설등을 집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정·개발되는 일단의 토지로서 국가산업단지, 일반산업단지, 도시첨단산업단지, 농공단지를 말하는 점(제5호)에 비추어,시행령 제132조 제4항 제19호의 ‘산업단지개발사업의 시행자가 소유하고 있는 토지로서 산업입지 및 개발에 관한 법률에 의한 산업단지개발실시계획의 승인을 얻어 산업단지조성공사를 시행하고 있는 토지’는 법문 그대로 과세기준일 현재 산업단지조성공사를 실제로 시행하고 있는 토지에 한정된다고 보아야 할 것이다. 살피건대, 앞서 본 바와 같이건설교통부장관이 2004. 11. 11. 건설교통부 고시 제2004-310호로 개발면적을 4,516,516㎡에서 382,123㎡를 제척하고, 발전소 부대시설 설치 부지조성, 전원단지 내를 통과하는 국도 31호선을 전원단지 외부로 이설하며, 사업시행기간을 2007. 12.까지 연장하는 개발계획 변경ㆍ고시를 한 사실은 인정되나, 나아가 이 사건 처분의 과세기준일인 2005. 6. 1. 원고가 산업단지조성공사를 실제로 시행하였다고 볼 아무런 자료가 없고, 오히려 앞서 본 바에 의하면부산지방국토관리청장이 2005. 6. 1. 전원개발촉진법에 따른 신월성원자력발전소1, 2호기 전원개발사업구역 편입 예정부지 제척(개발면적을 4,516,516㎡에서 382,123㎡를 제척) 및 발전소 부대시설 설치 부지조성 단지 내 도로개설 등을 위한 토지이용계획 면적 변경과 사업시행기간을 2007. 12. 31.까지로 연장하는 내용으로 된 실시계획을 변경승인하였고, 다시 2007. 3.경 국도 31호선 이설을 내용으로 한 도로구역변경결정 및 이에 편입되는 구체적인 토지세목을 고시하면서 사업시행기간을 2006. 12. 1.부터 2009. 10. 31.까지로 한 도로구역결정 및 토지세목고시를 한 점에 비추어 2004. 11. 11. 건설교통부 고시 이후 이 사건 과세기준일인 2005. 6. 1.까지 국도 31호선 이설공사 등 산업단지조성공사가 시행되지 않은 사정이 엿보일 뿐이므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. (3) 셋째 주장에 대하여 시행령 제132조 제4항이 규정하고 있는 분리과세대상이 되는 토지는 공법인 등이 목적사업인 공공사업을 보다 효율적으로 수행할 수 있도록 하기 위하여 공익적인 목적으로 사용하거나 소유하고 있는 토지를 종합합산과세표준에서 제외하여 예외적으로 저율의 분리과세를 함으로써 조세부담을 경감하여 주는 특혜규정이라는 점 등 재산세의 종합합산과세의 목적과 분리과세제도의 취지,산업입지및개발에관한법률 제2조에서 자원비축시설을 석탄·석유·원자력·천연가스등 에너지자원의 비축·저장·공급 등을 위한 시설과 이에 관련된 시설로 규정하고 있는 점(제4호), 산업단지를 공장·지식산업관련시설·문화산업관련시설·정보통신산업관련시설·재활용산업관련시설·자원비축시설 등과 이와 관련된 교육·연구·업무·지원·정보처리·유통시설 및 이들 시설의 기능제고를 위하여 주거·문화·환경·공원녹지·의료·관광·체육·복지 시설 등을 집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정·개발되는 일단의 토지라고 규정하여(제5호), 산업단지의 시설을 공장을 비롯한 자원비축시설, 이와 관련된 교육 등 시설, 이들 시설의 기능제고를 위한 시설로 구별하고 있는 점, 한편 원고와 같은 전기사업법에 의한 전기사업자가전원개발촉진법 제5조 제1항의 규정에 의하여 취득한 토지 중 발전시설 또는 송전·변전시설에 직접 사용하고 있는 토지를 분리과세대상으로 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면,시행령 제132조 제4항 26호 가목소정의 '산업입지 및 개발에 관한 법률에 의하여 지정된 산업단지 안에서같은 법 제2조의 규정에 의한 지식산업ㆍ문화산업ㆍ정보통신산업ㆍ자원비축시설용 토지 및 이와 직접 관련된 교육ㆍ연구ㆍ정보처리ㆍ유통시설용 토지에 해당하는 용도에 직접 사용되고 있는 토지‘는 법문 그대로 자원비축시설 및 이와 직접 관련된 시설 등에 "직접" 사용하고 있는 토지에 한정된다고 보아야 할 것이고, 직접 사용하고 있는 토지에 해당한다는 사실은 분리과세를 주장하는 당사자에게 입증책임이 있다 할 것이다. 살피건대, 이 사건 쟁점토지 중 녹지 및 매립지인 부분은 자원비축시설에 직접적으로 사용되는 토지라 할 수 없는 점, 이 사건 쟁점토지 중원자력법 제96조 제3항에 의한 제한구역에 해당하는 부분은 원자력법의 규정에 의하여 취득이 강제된다고 하더라도 그러한 사실만으로 그 부분 토지가 자원비축시설에 직접 사용되는 토지라고 할 수 없는 점 등에 비추어 원고가 제출한 모든 자료만으로는 이 사건 쟁점토지가 자원비축시설 및 이와 직접 관련된 시설 등에 직접 사용하고 있다고 보기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.