회사가 외부업체 지급액을 자재비·장○○라고 주장했지만, 공단은 하도급 공사대금으로 보아 보험료 산정에 반영했다.

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 8부 판 결 사 건2020구합3458 고용.산재보험료 부과처분의 감액,경정 원 고 피 고근로복지공단 변 론 종 결2021. 8. 17. 판 결 선 고2021. 9. 14. 주 문 1.이 사건 소 중 2019. 11. 20.자 고용보험료 및 산업재해보상보험료 징수처분의 취소 청구 및 무효확인청구 부분을 모두 각하한다. 2.원고의 나머지 청구를 기각한다. 3.소송비용은 원고가 부담한다. 청 구 취 지 주위적 청구취지 : 피고가 2019. 11. 20. 원고에 대하여 한 2019년 3차 고용.산재보험 확정정산 최종 결정에 따른 징수처분을 취소한다. 제1 예비적 청구취지 : 피고가 2019. 11. 20. 원고에 대하여 한 2019년 3차 고용.산 - 2 - 재보험 확정정산 최종 결정에 따른 징수처분은 무효임을 확인한다. 제2 예비적 청구취지 : 피고가 2020. 1. 20. 원고에 대하여 한 2019년 3차 고용.산재 보험 확정정산 최종 결정에 따른 징수처분을 취소한다. 제3 예비적 청구취지 : 피고가 2020. 1. 20. 원고에 대하여 한 2019년 3차 고용.산재 보험 확정정산 최종 결정에 따른 징수처분은 무효임을 확인한다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 일반 건축공사업 및 일반 토목공사업을 영위하는 회사로, 피고에게 고용 보험 및 산업재해보상보험의 보험료 징수 등에 관한 법률(이하 ‘고용산재보험료징수법’ 이라 한다) 제19조 제1항에 따라 해당 보험연도의 근로자 보수총액에 보험료율을 곱하 여 산정된 고용보험료와 산업재해보상보험료(이하 각 보험료를 통틀어 ‘보험료’라고만 한다)를 신고.납부하여 왔다. 나. 피고는 2019. 8. 5.경 고용산재보험료징수법 제19조 제4항에 따라 원고를 보험료 확정정산 대상자로 선정하고 이를 원고에게 통지하였다. 피고는 2016년부터 2018년까 지 원고의 보험료 신고.납부내역을 조사하여 보험료 산정요소인 근로자 보수총액에서 하도급한 공사의 근로자 보수(노무비) 액수가 누락되었다는 등의 이유로 해당 보수액 을 근로자 보수총액에 산입하여 보험료를 확정정산하였고, 이에 기초하여 2019. 11. 20. 원고에 대하여 2016년부터 2018년까지의 보험료로 추가 징수할 금액 96,874,860원 을 징수한다는 처분을 하였다(갑 제14호증, 이하 ‘1차 처분’이라 한다). 다. 원고는 1차 처분에 불복하여 2019. 12. 4. 피고 D본부장을 경유하여 감사원에 심 - 3 - 사청구를 하면서, 피고에게 계정별 원장 등 보험료 산정 근거자료를 추가로 제출하였 다. 피고는 추가로 제출된 자료를 검토하여 일부 항목은 근로자 보수총액에서 제외되 는 것으로 판단하여 보험료를 재산정한 다음, 2020. 1. 20. 원고에 대하여 1차 처분의 추가 징수할 보험료 중 20,088,030원을 감액하여 징수한다는 처분을 하였다(갑 제7호 증, 이하 ‘2차 처분’이라 한다). 라. 그런데 감사원은 2020. 4. 10. ‘피고가 2020. 1. 20. 1차 처분을 전부 직권으로 취소하였으므로, 심사청구의 대상으로 삼을 처분이 더 이상 존재하지 아니한다.’고 판 단하여 1차 처분에 대한 원고의 심사청구를 각하하였다. 마. 이에 원고는 2020. 5. 7. 피고 D본부장을 경유하여 감사원에 2차 처분에 대한 심 사청구를 하였으나, 감사원은 2020. 7. 24. ‘원고가 2차 처분이 있음을 안 날부터 90일 을 경과하여 심사청구를 제기하였으므로, 심사청구가 부적법하다.’는 이유로 다시 원고 의 심사청구를 각하하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 7 내지 11, 14, 15호증의 각 기재 및 변론 전체 의 취지 2. 피고의 본안전항변에 대한 판단(주위적 청구, 제1, 2 예비적 청구 부분) 가. 본안전항변의 요지 1) 첫째, 피고는 1차 처분 후 원고로부터 보험료 산정의 근거자료를 제출받아 이 에 기초하여 보험료를 재산정한 다음 행정절차를 거쳐 2020. 1. 20. 1차 처분을 취소하 고 추가 징수할 보험료를 감액하여 징수하는 내용으로 2차 처분을 하였고 그 처분서를 원고에게 송달하였다. 이로써 1차 처분은 2020. 1. 20. 2차 처분에 의하여 취소되었으 므로, 이미 취소된 1차 처분에 대하여 취소 또는 무효확인를 구하는 소(주위적 청구 - 4 - 및 제1 예비적 청구부분)는 법률상 이익이 없어 부적법하다. 2) 둘째, 원고는 2020. 1. 23. 2차 처분서를 송달받았음에도 그로부터 90일이 지난 2020. 5. 7.에야 피고 D본부장을 경유하여 감사원에 2차 처분에 대한 심사청구를 하였 다. 원고는 위 심사청구가 부적법하다는 이유로 각하결정을 받은 다음에 이 사건 소를 제기하였으므로, 2차 처분에 대하여 취소를 구하는 소(제2 예비적 청구부분)는 제소기 간이 지난 후에 제기한 것으로서 부적법하다. 나. 피고의 첫째 본안전항변에 대한 판단 갑 제7, 8, 14호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 앞서 본 것처럼 피 고는 2019. 11. 20. 원고에 대하여 2016년부터 2018년까지의 보험료로 추가 징수할 금 액 96,874,860원을 징수한다는 1차 처분을 한 사실, 원고가 1차 처분에 불복하여 2019. 12. 4. 감사원에 심사청구를 하면서 보험료 산정 근거자료를 일부 제출하자, 피고는 2020. 1. 6. 원고에게 위 제출 자료를 토대로 보험료를 재산정하여 추가 징수할 보험료 가 1차 처분시보다 20,088,030원 감액된 76,786,830원이이라고 통보하면서 추가 소명 자료를 제출할 것이 있으면 2016. 1. 16.까지 제출하도록 알린 사실, 피고는 2020. 1. 20. ‘원고가 추가 소명자료를 제출하지 아니하여 감사원 심사청구 과정에서 제출한 자 료를 토대로 확정정산 보험료를 재산정한 결과 1차 처분시 확정정산 보험료보다 20,088,030원 감액된 금액으로 재산정되었으니 이를 납부하라’는 내용의 2차 처분을 한 사실, 피고는 2차 처분을 하면서 그 처분서에 2016년도와 2018년도의 확정정산 보험료 는 모두 감액되지만 2017년도 확정정산 보험료는 1,476,860원 증액되는 것으로 재산정 하여, 결국 위와 같이 총 20,088,030원 감액되는 것이라고 명시하면서 ‘정산결과에 이 의가 있는 경우에는 행정심판 또는 행정소송법에 따라 행정소송을 제기할 수 있습니 - 5 - 다. 이 통지서를 받은 날부터 90일 이내에 D본부를 경유하여 행정심판을 청구하거나 직접 행정소송을 제기하시기 바랍니다.’라고 불복방법을 안내한 사실을 인정할 수 있 다. 이와 같이 2차 처분은 원고가 제출한 소명자료를 토대로 2016년~2018년도 확정정 산 보험료를 재산정하여 1차 처분시 산정된 확정정산 보험료와 다른 금액으로 재산정 되었음을 통보하면서 그 재산정된 금액을 납부하도록 통보하는 내용인 점, 피고는 2차 처분 당시 2차 처분이 행정심판과 행정소송에 의한 불복의 대상이 되는 처분에 해당한 다고 보았고, 이 사건 소송에서도 일관되게 1차 처분은 2차 처분에 의해 취소되어 현 재 2차 처분만이 유효하다고 주장하는 점, 감사원 또한 2020. 4. 10. 피고의 2차 처분 에 따라 1차 처분이 취소되었다고 판단하여 1차 처분에 대한 원고의 심사청구를 각하 한 점의 사정들을 종합하면, 피고는 2020. 1. 20. 2차 처분을 함으로써 1차 처분을 전 부 취소하였고, 확정정산에 따라 추가 징수할 보험료 액수를 새로 산정하여 통보하였 다고 판단되므로, 이와 같이 1차 처분이 전부 취소되어 실효한 이상, 원고는 더 이상 1 차 처분의 취소를 구하거나 그 무효의 확인을 구할 이익이 없다고 할 것이다. 따라서 이 사건 소 중 1차 처분의 취소 또는 무효확인을 구하는 부분은 모두 부 적법하므로, 피고의 이 부분 본안전항변은 이유 있다. 다. 피고의 둘째 본안전항변에 대한 판단 1) 감사원법 제43조에 의한 심사청구는 심사청구의 원인이 된 행위가 있음을 안 날부터 90일 이내에 하여야 한다(감사원법 제44조). 감사원법 제43조 및 제46조에 따 른 심사청구 및 결정을 거친 행정청의 처분에 대하여는 해당 행정청을 당사자로 하여 해당 결정의 통지를 받은 날부터 90일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다(감사원법 제 - 6 - 46조의2). 2) 침익적 처분으로서 선행처분이 있은 후 별도의 후행처분으로 선행처분을 전부 취소하고 새로운 침익적 처분을 하였다면, 더 이상 선행처분의 취소를 구할 이익이 없 어 후행처분만 불복의 대상이 되고, 후행처분에 대한 불복기간도 후행처분이 있음을 안 날부터 진행하는 것이 원칙이다. 그러나 후행처분의 형식과 내용 등에 비추어 외견 상 후행처분이 선행처분을 전부 취소하고 새로운 침익적 처분을 한 것인지, 아니면 후 행처분이 선행처분을 일부 감경한 것이어서 선행처분이 여전히 일부 취소된 상태로 남 아 선행처분만 불복의 대상이 되는지가 명백하지 아니하여 처분 상대방이 어느 경우에 해당하는지 분명히 인식할 수 없었던 경우에는 단순히 후행처분이 있음을 안날부터 후 행처분에 대한 불복기간이 곧바로 진행한다고 보는 것은 부당하므로, 후행처분의 내용 이 선행처분을 전부 취소하고 새로운 침익적 처분을 한 것임이 당해 행정청이나 그 상 급기관 등의 조치에 의하여 객관적으로 분명하게 된 때 비로소 후행처분이 있음을 안 것으로 보아 그 때부터 후행처분에 대한 불복기간이 진행한다고 봄이 타당하다. 3) 이러한 해석론 및 관련 규정의 내용을 토대로, 앞서 인정한 사실관계 및 앞서 든 각 증거 등에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 감사원이 2020. 4. 10.경 피고의 2차 처분에 의하여 1차 처분이 전부 직권 취소되었다고 판단하여 1차 처분에 대한 원고의 심사청구를 각하하는 결정을 하여 이를 원고에게 통보한 때부터 비로소 2차 처분에 대한 불복기간이 진행한다고 봄이 타당하므로, 원고가 그때부터 90 일 이내인 2020. 5. 7. 2차 처분에 대하여 감사원에 심사청구를 한 이상, 그 심사청구 는 적법하고, 그 심사청구에 대한 감사원의 각하결정을 송달받은 2020. 7. 24.경부터 90일 이내인 2020. 8. 14. 이 사건 소를 제기한 이상, 원고는 2차 처분에 대한 취소소 - 7 - 송에 관한 제소기간을 준수하였다고 판단된다. ① 먼저 피고는 2차 처분 당시 1차 처분을 전부 취소한다는 의사를 명백히 표시 하지 아니하였으므로, 처분 상대방인 원고의 입장에서 이를 분명히 인식할 수 있었다 고 보기 어렵다. 즉 피고는 2차 처분 당시 처분서에 ‘1차 처분을 전부 직권 취소한다’ 는 내용을 명시하지 않은 채 단지 ‘확정정산 보험료를 재산정하였다’고만 기재하였고, 기존 확정정산 보험료 액수와 재산정된 보험료 액수를 함께 표기하면서 1차 처분의 보 험료 액수 중 20,088,030원이 감액(-)되었다고 표시하였는바, 이러한 처분서의 기재내 용은 1차 처분이 그대로 존속하는 것을 전제로 그 일부 액수만을 감액.변경한 것이라 고 해석할 여지가 상당하다. 또한 피고는 2차 처분 당시 그 처분서에 보수조정내역서, 조사징수통지서만 첨부하였을 뿐, 1차 처분 때와 달리 납부고지서를 첨부하지 아니하 였다. 따라서 처분 상대방인 원고의 입장에서 2차 처분이 1차 처분을 전부 취소하고 확정정산 보험료를 새로 산정하여 징수통보한 것이어서 2차 처분만을 불복대상으로 삼 아야 하는지, 아니면 2차 처분이 1차 처분의 일부 취소에 불과하여 2차 처분이 아니라 1차 처분을 여전히 불복대상으로 삼아야 하는지가 불분명하였다. 특히 원고는 2차 처 분을 받을 당시 1차 처분에 대하여 이미 감사원에 심사청구를 한 상태였고, 1차 처분 과 2차 처분은 모두 2016년부터 2018년까지의 보험료 확정정산에 따라 미납보험료를 추가 징수한다는 것으로서 그 기초적 사실관계가 동일하므로, 원고는 1차 처분에 대하 여 진행 중인 감사원 심사청구절차에서 2차 처분에도 불구하고 여전히 존속하는 보험 료에 관한 징수처분의 전반적인 위법성을 다툴 수 있다고 판단하였을 것으로 보인다. ② 이 사건과 같이 피고가 보험료 징수처분을 하였다가 나중에 그 보험료의 액 수를 일부 감액하여 다시 징수처분을 하는 경우, 후행 징수처분이 선행 징수처분의 일 - 8 - 부이어서 선행 징수처분만 불복대상이 되는지 아니면 후행 징수처분이 선행 징수처분 을 전부 취소하고 새로 산정한 보험료를 징수한다는 것이어서 후행 징수처분만 불복대 상이 되는지에 대하여 규율하고 있는 법률 규정이나 명확한 법리를 찾기 어렵다. 또한 대법원은 산업재해보상보험법에 의한 보험급여가 문제된 사례에서, 행정청이 보험급여 수급자에 대하여 부당이득 징수결정을 하였다가 나중에 그 하자를 이유로 이를 감액하 는 경우, 감액처분은 감액된 징수금 부분에 관하여만 법적 효과가 미치는 것으로서 당 초 징수결정과 별개 독립의 징수금 결정처분이 아니라 그 실질은 처음 징수결정의 일 부취소이므로, 징수의무자는 그 취소를 구할 소의 이익이 없고 당초 징수결정 중 감액 처분에 의하여 취소되지 않고 남은 부분을 항고소송의 대상으로 할 수 있을 뿐이라고 판시하는 등(대법원 2012. 9. 27. 선고 2011두27247 판결 등 참조), 오히려 선행 징수 처분만 항고소송의 대상이 됨을 뒷받침하는 법리를 판시하기도 하였다. 그렇다면 1차 처분과 2차 처분의 관계가 관계 규정이나 법리상 명확하지 않았고, 처분청인 피고 또 한 2차 처분이 1차 처분을 일부 취소한 것인지 아니면 전부 취소한 것인지 처분서에 명백히 밝히지 않은 상태에서 원고가 이미 1차 처분에 대해 감사원에 심사청구까지 하 여 둔 상황이라면, 원고가 감사원으로부터 2차 처분이 1차 처분을 전부 취소한 것이라 는 심사청구 각하결정을 받은 때에 비로소 2차 처분이 1차 처분을 전부 취소하고 새로 산정된 보험료를 징수한다고 통보한 것으로서 불복의 대상이 되는 처분이라는 사정이 객관적으로 분명하게 되었다고 볼 수 있다. 4) 피고의 이 부분 본안전항변은 받아들이지 않는다. 3. 2차 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 - 9 - 원고는 2016년부터 2018년까지 별지 2 기재와 같이 외부업체에 자재비나 장비료 를 지급하였을 뿐 이에 대한 공사를 하도급한 것이 아니어서 노무비를 지급하지 않았 다. 그럼에도 피고는 원고가 외부업체에 공사를 하도급을 한 것으로 보아 그 대금 중 하도급업공사 노무비율에 따른 액수를 보험료 산정의 근거가 되는 근로자 보수총액에 산입시켜 보험료를 산정하였다. 따라서 2차 처분은 위법하여 취소되어야 하거나, 그 위 법의 정도가 중대‧명백하므로 무효이다. 나. 판단 원고는 별지 2 기재 공사가 하도급공사가 아니고, 외부업체에 지급한 돈도 하도급 대금이 아니라 순수 자재비나 장비료에 해당한다고 주장하며, 이를 뒷받침하는 증거로 일부 계약서(갑 제13호증)를 제출하였지만, 각 계약서의 구체적 내용은 원고 주장과 달 리 엘리베이터의 단순 구매계약서가 아닌 설치공사 계약이거나(갑 제13호증의 1), 파일 항타공사 하도급계약(갑 제13호증의 2)으로 보일 뿐이다. 달리 원고는 그 주장을 뒷받 침할 만한 구체적인 사정이나 증거를 제시하지 못하고 있다. 이러한 사정을 고려하면 피고가 별지 2 기재 각 지급액이 하도급공사대금에 해당한다고 본 것에 잘못이 있다고 할 수 없다. 원고의 주장은 받아들이기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 소 중 2019. 11. 20.자 고용보험료 및 산업재해보상보험료 징수처 분의 취소청구 및 무효확인 부분을 모두 각하하고, 나머지 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.