국토교통부장관이 특정 공공기관을 부산 이전공공기관으로 지정하는 고시를 하자, 그 기관 직원들이 고시의 무효 확인을 구하는 소송을 제기함

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 1부 판 결 사 건2024구합64666 **** 지정공공기관 지정 국토교통부고 시 무효 확인 원 고1. A 2. B 3. C 4. D 5. E 6. F 7. G 피 고국토교통부장관 변 론 종 결2025. 1. 10. 판 결 선 고2025. 3. 28. 주 문 1.이 사건 소를 각하한다. 2.소송비용은 원고들이 부담한다. - 2 - 청 구 취 지 피고가 2023. 5. 3. 국토교통부고시 제2023-218호로 한 **** 이전공공기관 지 정 고시는 무효임을 확인한다. 이 유 1.기초사실 가. 원고들은 ****의 직원들이다. 나. 대통령 소속 국가균형발전위원회 위원장은 2023. 3. 7. 금융위원회 위원장, 한국 산업은행 및 피고를 수신자로 하여,「윤석열 정부는 **** 부산이전을 국정과제 로 채택하여 추진하고 있습니다. 이에 따라 국가균형발전 특별법, 혁신도시 조성 및 발 전에 관한 특별법, 이전공공기관 지방이전계획 수립지침 등을 종합하여 관련 절차를 다 음과 같이 안내해 드리오니 관계기관 협의를 거쳐 적극 추진하여 주시기 바랍니다」라 는 내용의 공문을 발송하였다. 위 공문에 첨부되어 있던 **** 지방이전 추진을 위한 관련 세부절차는 별지1 세부절차 기재와 같다. 다. ****은 위 공문을 수신한 후 2023. 3. 27. 경영협의회를 개최하여 ‘산은 이전기관 지정(안) 마련’ 관련 당행 의견 제출 안건을 의결한 후 금융위원회에 의견을 제출하였다. 위 안건의 주요 내용은 아래와 같다. 경영협의회 안건 (2023. 3. 24.) 회의차수의안번호회의일자의안구분 제1차제1호2023. 3. 27.의결사항 - 3 - 의 안 :「산은 이전기관 지정(안) 마련」관련 당행 의견 제출 의안근거 : 경영협의회 규정 제4조 제1항 제3호 의결주문 「‘산은 이전기관 지정(안) 마련’ 관련 당행 의견 제출」의 건에 대하여 별지와 같이 의결 2. 제안이유 〇 정부는 ‘산은 부산이전’을 국정과제(22. 7. 26. 국무회의)로 채택하고 금년도 금융위원회 의 주요 업무계획으로 추진하고 있으며, 국가균형발전위원회는 당행, 금융위원회, 국토 교통부 앞 ‘산은의 지방이전 절차 안내’ 문서(23. 3. 7.)를 통해 산은 부산이전을 적극 추진할 것을 요청하여 옴 〇 이에, 당행은 동 문서에 의거 금융위원회가 국토교통부 앞 제출 예정인 ‘산은 이전기관 지정(안)’ 마련과 관련한 당행의 의견을 동 위원회 앞 제출코자 함 3. 주요골자 〇 당행 본점 지방이전에 대한 이해관계자들과의 충분한 의견수렴과 사전협의가 요구되고 국회의 ****법 개정과 노조의 공감대 형성이 필요한 상황 ○ 이에, 이전기관 지정단계에서는 ****법 개정과 원활한 노사협의 추진을 위해 이 전지역(부산)만을 명시하고, 추후 이전규모 등은 컨설팅 결과보고서를 통해 보완ᆞ설명 할 계획 ○ 아울러, 이전기관 지정 이후 대내외 공론화 과정을 거쳐 이전계획을 수립하고, 이전계획 서의 제출과 승인은 ****법 개정과 연계하여 진행할 계획 등의 당행 검토의견 을 금융위원회 앞 제출코자 함 4. 참고사항 ○「국가균형발전 특별법」,「혁신도시조성 및 발전에 관한 특별법」등에 의거, 당행이 이 전기관으로 지정된다는 것은 당행에게 이전을 준비하기 위한 계획수립을 추진해야 하는 등의 행정업무가 부여됨을 의미 【별지】‘산은 이전기관 지정(안) 마련’ 관련 당행 검토의견  이전 내용 - 4 - ****은 대기업, 중소기업, 벤처기업 등 다양한 기업들과 전방위적 거래관계를 형성하고 있어 본점 이전에 대해 이해관계자들과의 충분한 의견수렴과 사전협의 과정이 요구되고, 국회 ****법 개정과 노조와의 공감대 형성이 필요 다만, 국회의 ****법 개정 추진 및 원활한 노사협의의 추진 동력 확보를 위하여 이번 이전기관 지정단계에서는 다음과 같이 간소화된 방안을 마련하여 추진하고, 추후 이전 규모 등은 현재 진행 중인 컨설팅 보고서를 통해 보완ᆞ설명할 계획임 ○ (이전 지역) 서울특별시 영등포구 → 부산광역시 문현지구 주) 주) 혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법에 따라 혁신도시 내로 이전을 원칙으로 하되, 부산시 등과 협의에 따라 변동 가능 ○ (이전 규모) 현재 진행 중인 ‘산은 정책금융 역량 강화 컨설팅’ 결과 및 이해관계자 의 견수렴 및 사전협의 등을 통해 아래 방향성을 기준으로 이전계획서 수립 시 산정 ❶ 본점으로서 중추적 의사결정 기능과 이를 핵심적으로 보좌하는 조직, 인력규모 등을 반영 ❷ 부산을 포함한 동남권 지역의 효율성 성장전략 지원을 위해서 필요한 조직, 인력규모 등을 반영 ○ (이전 비용) 이전규모 산출내역, 신사옥 마련방안 등을 반영하고, 지자체와의 협의 등을 거쳐 이전계획서 수립 시 산정 ○ (이전 시기) ****법 개정, 신사옥 마련 일정 등 감안하여 진행  부대 의견 ○ 이전대상 공공기관 지정 이후 이전계획서 제출 및 승인은 ****법 개정과 연계하 여 진행 -****법 제4조는 본점 소재지를 서울로 규정하고 있어, 본점 이전 행위는 법개정 이후에 가능  향후 계획 ○ (23. 6.~) 컨설팅 결과 및 임직원, 이해관계자 의견수렴과 사전 협의 내용 등을 반영한 이전계획을 대내외 공론화 과정 등을 거쳐 수립하고, ****법 개정과 연계하여 제출 - 5 - 라. 금융위원회는 2023. 4. 3. 국토교통부장관에게 ’**** 이전공공기관 지정 을 위한 국가균형발전위원회 심의 요청‘이라는 제목으로, ****을 지방이전 대 상기관으로 지정하는 방안에 동의한다는 취지의 ’**** 이전공공기관 지정(안) 심 의안건‘이 첨부된 공문을 발송하였다. 마. 이후 국토교통부장관은 **** 이전공공기관 지정(안) 심의안건에 대하여 국가균형발전위원회의 심의ᆞ의결을 거쳐 2023. 5. 3. 국토교통부고시 제2023-218호로 ****을 부산 이전공공기관으로 지정한다는 내용의 ’**** 이전공공기 관 지정 고시‘(이하 ’이 사건 고시‘라 한다)를 하였다. 【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1, 13호증, 을 제4, 5, 7 내지 11호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지2 기재와 같다. 3. 본안전 항변에 관한 판단 가. 피고의 주장 요지 이 사건 고시는 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로 직접 국민의 구체적인 권리 의무나 법률관계를 규율하는 행정처분이 아니고, 원고들에게는 이 사건 고시를 다툴 법률상 이익도 존재하지 아니하므로, 이 사건 소는 부적법하여 각하되어야 한다. 나. 관련 법리 1) 항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법률에 의하여 권리를 설정하고 의무를 명하며, 기타 법률상 효과를 발생케 하 는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위이어야 하고, 그 자체로서 국민의 구 - 6 - 체적인 권리의무나 법률관계에 직접적인 변동을 초래케 하는 것이 아닌 일반적, 추상 적인 법령 등은 그 대상이 될 수 없으며(대법원 1994. 9. 10. 선고 94두33 판결 등 참 조), 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위가 아닌 행정청의 내부적인 행정계획 등은 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다. 2) 취소소송은 처분등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다(행 정소송법 제12조 참조). 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정 처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다. 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익은 당해 처분 의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적ᆞ직접적ᆞ구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적ᆞ간접적ᆞ 추상적 이익과 같이 사실적ᆞ경제적 이해관계를 갖는 데 불과한 경우는 여기에 포함되 지 아니한다(대법원 2015. 7. 23. 선고 2012두19496, 19502 판결 등 참조). 다. 구체적 판단 앞서 인정한 사실과 거시한 증거들 및 갑 제15호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사실 내지 사정들을 종합하면, 이 사건 고시는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없을 뿐만 아니라, 설령 이를 행정처분 이라고 보더라도 원고들이 이 사건 고시로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당하였 다고 볼 수 없어 이 사건 고시의 취소를 구할 법률상의 이익을 인정하기도 어려우므 로, 이 사건 소는 어느모로 보나 부적법하다. 피고의 본안전 항변은 이유 있다. ❶ 구 국가균형발전 특별법(2023. 6. 9. 법률 제19430호로 타법폐지되기 전의 것, 이하 ’구 국가균형발전법‘이라 한다)은 지역 간의 불균형을 해소하고, 지역의 특성에 맞 - 7 - 는 자립적 발전을 통하여 국민생활의 균등한 향상과 국가균형발전이라는 거시적 국가정 책을 달성하기 위하여(제1조 참조), 지역혁신체계의 구축 및 활성화, 지역산업의 육성 및 일자리 창출 등 지역경제 활성화, 지역 교육여건 개선과 인재 양성, 지역과학기술의 진흥, 국가균형발전 거점 육성과 교통ᆞ물류망 확충, 지역 문화ᆞ관광의 육성 및 환경 보전, 지역의 복지 및 보건의료 확충, 지역금융활성화 등의 정책적 방안과 더불어 공공 기관 등의 지방이전이라는 개별적 방안을 규정하고 있다. ❷ 구 국가균형발전법 및 구 혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법(2022. 12. 27. 법률 제19117호로 개정되기 전의 것, 이하 ’구 혁신도시법‘이라 한다)에 의한 공공기관 등의 지방이전은, 별지1 세부절차 기재와 같이 ’지방이전기관 내부방침 ⇒ 이전기관 지 정(안) 제출 ⇒ 국가균형발전위원회 심의ᆞ의결 ⇒ 이전기관 지정 고시 ⇒ 지방이전계 획 수립 ⇒ 지방이전계획 제출 ⇒ 국가균형발전위원회 심의ᆞ의결 ⇒ 지방이전계획의 승인ᆞ고시‘ 절차를 거쳐 최종적으로 확정된다. 뿐만 아니라 ****법 제4조 제1항은 “****은 본점을 서울특별시 에 둔다.”라고 규정하고 있고, **** 정관 또한 동일한 내용의 규정(제3조 제1 항)을 두고 있으므로, 결국 ****은 이전기관 지정고시 이후에도 위와 같은 후 속 절차와 법률 등의 개정을 거쳐야만 지방이전이 가능해진다. 따라서 이 사건 고시가 다른 집행행위의 매개 없이 원고들이 주장하는 바와 같은 내용의 구체적인 권리의무나 법률관계에 직접적인 변동을 초래한다고 보기는 어렵다. ❸ 나아가 구 국가균형발전법은 이전공공기관의 종사자에 대하여 재정적ᆞ행정 적 지원 및 생활환경의 개선 등에 관한 지원을 할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 이전 공공기관 지정에 관한 이전공공기관 종사자 등의 권리나 의무 등 직접적이고 구체적인 - 8 - 이익을 개별적으로 규율하거나 보호하는 규정을 두고 있지 아니하고, 구 혁신도시법, 구 혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법 시행령(2023. 7. 7. 대통령령 제33621호로 개 정되기 전의 것), 혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법 시행규칙, 이전공공기관 지방 이전계획 수립지침 또한 이전기관 지정 고시 이후의 단계인 지방이전계획 수립단계에 서 이주직원에 대한 지원 대책을 마련ᆞ시행하여야 한다는 취지로만 규정하고 있을 뿐 이다. ❹ 결국 ****을 이전공공기관으로 지정한 이 사건 고시가 그 자체로 한 국산업은행의 직원인 원고들의 구체적인 권리의무나 법률관계에 영향을 미친다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 설령 원고들이 주장하는 바와 같이 이 사건 고시로 인하여 원고 들의 행복추구권, 거주이전의 자유, 직업선택 및 수행의 자유가 제한된다거나, 근로환 경 및 근로조건 등의 측면에서 불이익이 발생하게 된다고 하더라도, 그와 같은 제한이 나 불이익은 지역균형발전이라는 공익추구의 결과로 인한 일반적ᆞ간접적인 영향에 불 과하다. 4. 결론 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하한다. - 9 - 별지1 【세부 절차】 비실명화로 생략 끝. - 10 - 별지2 【관계 법령】 ▣ 구 국가균형발전 특별법(2023. 6. 9. 법률 제19430호로 타법폐지되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 지역 간의 불균형을 해소하고, 지역의 특성에 맞는 자립적 발전을 통하여 국민생활의 균등한 향상과 국가균형발전에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “국가균형발전”이란 지역 간 발전의 기회균등을 촉진하고 지역의 자립적 발전역량을 증진함 으로써 삶의 질을 향상하고 지속가능한 발전을 도모하여 전국이 개성있게 골고루 잘 사는 사회를 구현하는 것을 말한다. 제18조(공공기관의 지방이전 및 혁신도시 활성화) ① 정부는 수도권에 있는 공공기관 중 대통령령으로 정하는 기관(이하 이 조에서 “이전대상공 공기관”이라 한다)을 단계적으로 지방으로 이전(수도권이 아닌 지역으로의 이전을 말한다. 이하 같다)하기 위한 공공기관지방이전 및 혁신도시 활성화를 위한 시책(이하 “혁신도시시 책”이라 한다)을 추진하여야 한다. ② 정부는 혁신도시시책을 추진할 때에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다. 1. 지방자치단체의 유치계획 및 지원에 관한 사항 2. 이전대상공공기관별 지방이전계획에 관한 사항 3. 혁신도시 활성화 및 인근 지역과의 상생발전에 관한 사항 4. 그 밖에 국가균형발전을 위하여 필요한 사항 ③ 관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 및 이전대상공공기관의 장은 혁신도시시책에 따라 공공기관별 지방이전계획의 수립 등 공공기관의 이전에 필요한 조치 및 혁신도시 활 성화에 필요한 조치를 시행하여야 한다. ④ 국가와 지방자치단체는 공공기관이 지방으로 이전하는 경우 이전하는 공공기관 및 그 종사 자에 대하여 재정적ᆞ행정적 지원 및 생활환경의 개선 등에 관한 지원을 할 수 있다. 제22조(국가균형발전위원회의 설치) ① 국가균형발전의 효율적 추진을 위한 관련 중요 정책에 대한 대통령의 자문에 응하기 위하 - 11 - 여 대통령 소속으로 국가균형발전위원회를 둔다. ② 국가균형발전위원회는 다음 각 호의 사항을 심의ᆞ의결한다. 9. 공공기관 등의 지방이전 및 혁신도시 활성화에 관한 사항 ▣ 구 혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법(2022. 12. 27. 법률 제19117호로 개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 「국가균형발전 특별법」 제18조에 따른 공공기관지방이전 및 혁신도시 활성화를 위한 시책 등에 따라 수도권에서 수도권이 아닌 지역으로 이전하는 공공기관 등을 수용하는 혁신도 시의 조성을 위하여 필요한 사항과 해당 공공기관 및 그 소속 직원에 대한 지원에 관한 사항, 혁신도시를 지역발전 거점으로 육성ᆞ발전시키는 데 필요한 사항을 규정함으로써 공공기관의 지방이전을 촉진하고 국가균형발전과 국가경쟁력 강화에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 2. “이전공공기관”이라 함은 수도권에서 수도권이 아닌 지역으로 이전하는 공공기관(제29조 제 1항 단서의 규정에 따라 개별이전하는 공공기관을 포함한다)으로서 대통령령으로 정하는 기 관을 말한다. 제4조(이전공공기관 지방이전계획의 수립) ① 이전공공기관의 장은 다음 각 호의 사항을 포함하는 지방이전계획을 수립하여야 한다. 1. 이전의 규모 및 범위에 관한 사항 2. 이전시기에 관한 사항 3. 이전비용의 조달 방안에 관한 사항 4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항 ② 제1항의 규정에 따른 지방이전계획은 수도권에 있는 이전공공기관의 본사 또는 주사무소 및 그 기능의 수행을 위한 조직을 지방으로 이전하는 것을 목적으로 수립되어야 한다. ③ 이전공공기관의 장은 제1항의 규정에 따라 지방이전계획을 수립한 때에는 그 계획을 소관 행정기관의 장에게 제출하여야 한다. 그 계획을 변경하는 경우에도 또한 같다. ④ 소관 행정기관의 장은 제3항의 규정에 따라 제출된 지방이전계획을 검토ᆞ조정하여 국토교 통부장관에게 제출하여야 하며, 국토교통부장관은 「국가균형발전 특별법」 제22조에 따른 국가균형발전위원회의 심의를 거쳐 승인하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사 - 12 - 항을 변경하는 경우에는 국가균형발전위원회의 심의를 거치지 아니한다. 제5조(지방자치단체의 이전지원계획의 수립) ① 이전공공기관이 이전하는 지역의 광역시장ᆞ도지사ᆞ특별자치도지사(이하 “시ᆞ도지사”라 한다)는 이전공공기관이 이전하는 지역의 시장ᆞ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한 다. 이하 같다)과 이전하여 오는 이전공공기관의 의견을 들어 해당 이전공공기관 및 그 소 속 직원에 대한 지원사항을 포함하는 이전지원계획을 수립하여야 한다. ② 제1항의 규정에 따른 이전지원계획의 수립기준 등의 세부사항은 국토교통부령으로 정한다. ③ 제1항의 규정에 따라 시ᆞ도지사가 이전지원계획을 수립한 경우에는 국토교통부장관에게 통보하여야 한다. 그 계획을 변경한 경우에도 또한 같다. 제29조(이전공공기관의 지방이전) ① 이전공공기관은 혁신도시로 이전하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 지역의 특성과 이전공공기 관의 특수성이 인정되는 경우에는 국토교통부장관이 이전공공기관과 이전공공기관이 이전 하는 지역의 시ᆞ도지사의 의견을 듣고, 「국가균형발전 특별법」 제22조에 따라 국가균형발 전위원회의 심의를 거쳐 혁신도시 외로 개별이전을 인정할 수 있다. ▣ 구 혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법 시행령(2023. 7. 7. 대통령령 제33621호로 개정되 기 전의 것) 제2조(이전공공기관) 「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」(이하 “법”이라 한다) 제2조 제2호에서 “대통령령이 정하는 기관”이란 법 제2조 제1호의 공공기관 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공공기 관을 말한다. 다만, 「신행정수도 후속대책을 위한 연기ᆞ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」 제16조에 따른 이전계획에 따라 행정중심복합도시로 이전하는 중앙행정기관등 은 제외한다. 1. 「국가균형발전 특별법」 제18조에 따라 수도권에서 수도권이 아닌 지역으로 이전하는 공공 기관. 제3조(이전공공기관 지방이전계획의 수립) ① 법 제4조 제1항 제4호에서 “그 밖에 대통령령이 정하는 사항”이라 함은 다음 각 호의 사항 을 말한다. 1. 사무소의 신축 또는 임차계획 - 13 - 2. 법 제47조 제1항에 따른 이주직원에 대한 지원대책 3. 사무소 부지매입비ᆞ신축비ᆞ임차비, 이주직원에 대한 지원대책에 따른 비용 등 이전비용 산정 4. 지방이전에 따른 수입 감소를 최소화하기 위한 대책 5. 그 밖에 지방이전과 관련하여 필요한 사항 제44조(이주직원에 대한 지원 대책) ① 법 제47조제1항에 따라 이전공공기관의 장은 다음 각 호의 사항을 포함하여 이주직원에 대 한 지원 대책을 마련ᆞ시행하여야 한다. 1. 이주직원에 대한 실비수준의 이사비용 지급에 관한 사항 2. 이주직원에 대한 한시적인 이주수당 지급에 관한 사항 3. 이주직원에 대한 대학생 자녀 학자금 지원에 관한 사항 ② 이전공공기관의 장이 제1항에 따라 지원대책을 수립하는 경우 지원대책의 내용은 관계 법 령이 정하는 기준에 적합하여야 한다. ③ 국토교통부장관은 제1항에 따라 마련된 지원대책을 원활히 시행하기 위하여 필요하다고 인 정하는 때에는 관계 행정기관의 장에게 지원을 요청할 수 있다. ▣ 혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법 시행규칙 제2조(이전지원계획의 수립기준 등) 「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」(이하 “법”이라 한다) 제5조제2항에 따라 광역시장ᆞ도 지사ᆞ특별자치도지사(이하 “시ᆞ도지사”라 한다)는 이전하여 오는 이전공공기관 및 그 소속 직원에 대하여 다음 각 호의 사항을 포함한 이전지원계획을 수립ᆞ시행하여야 한다. 1. 이전공공기관의 사무소 신축비 등 이전비용 지원에 관한 사항 2. 이전공공기관 소속 직원을 위한 교육ᆞ의료ᆞ문화ᆞ체육ᆞ공원ᆞ대중교통시설 및 그 밖의 기반시설 등 정주여건 조성에 관한 사항 3. 이전공공기관 소속 직원이 이전지역에 조기에 정착할 수 있도록 기존 지역주민과의 화합 및 융화를 위한 지원에 관한 사항 4. 이전공공기관 소속 직원을 위한 주택건설용 공공택지의 우선공급, 기숙사 건립 등 주거안정 지원에 관한 사항 5. 이전공공기관에 대한 공유재산의 임대료 감면에 관한 사항 - 14 - 6. 지원의 기준 및 절차에 관한 사항 7. 기업ᆞ대학ᆞ연구소간의 긴밀한 협력과 정보교류를 위한 여건이 갖추어진 단지의 조성과 유 관기업 유치에 관한 사항 8. 그 밖에 이전공공기관 및 그 소속 직원에 대한 행정적ᆞ재정적 지원에 관한 사항. 끝.