외국의료기관 개설허가를 받으면서 외국인 의료관광객만 진료하고 내국인은 진료하지 않도록 하는 조건이 붙음

제 주 지 방 법 원 제 1 행 정 부 판 결 사 건 2019구합5148 원 고 A 피 고 제주특별자치도지사 변 론 종 결 2022. 3. 8. 판 결 선 고 2022. 4. 5. 외국의료기관개설 허가조건취소청구의 소 주 문 1. 피고가 2018. 12. 5. 원고에 대하여 한 외국의료기관(****) 개설허가 중 ‘허가조건: 진료대상자는 제주도를 방문하는 외국인 의료관광객을 대상으로 함(내국인 진료제 한)’ 부분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주위적 청구 : 주문과 같다. 예비적 청구 : 피고가 2018. 12. 5. 원고에 대하여 한 외국의료기관(****) 개설허가를 취소한다. - 1 - 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 2013. 10. 22. 중국의 C가 ****과 **** 일원 381,495㎡에서 3단계로 추진되는 ‘제주 헬스케어타운 조성사업’을 위해 설립한 회사이다. 원고는 2015. 6. 11. 위 사업의 일환으로서 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별 법(이하 ‘제주특별법’이라 한다) 제307조 및 제주특별자치도 보건의료 특례 등에 관한 조례(이하 ‘이 사건 조례’라고 한다) 제16조에 따라 피고에게 외국의료기관(****) 사업 계획서를 제출하여 의료기관 개설허가 사전심사를 청구하였고, 피고는 2015. 12. 18. 보 건복지부장관의 승인을 얻어 2015. 12. 21. 원고에게 위 사업계획서가 승인되었음을 통 보하였다. 이때 피고는 이 사건 조례 제16조 제3항에 따라 승인조건으로 ‘1) 국내 허용 되지 않은 의료행위 금지 등 현행 의료법 제반사항 준수, 2) 승인된 사업계획서상 시행 기간(2017. 3.)을 2017. 9.까지로 함’을 부가하였다. 나. 원고는 위와 같은 사업계획에 따라 ****에 ****(이하 ‘이 사건 병원’이라 한다) 건물을 건축하여 2017. 7. 28. 피고의 사용승인을 받은 후, 2017. 8. 28. 피고에게 제주특별법 제307조 제1항에 따라 진료과목을 ‘성형외과, 피부과, 가정의학과, 내과’로, 개설예정일은 ‘2017. 10. 1.’로 하여 외국의료기관 개설허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이 라 한다)을 하였다. 다. 피고는 2017. 9.경부터 2018. 3.경까지 6차례에 걸쳐 구비서류 검토, 보건의료정 책 심의위원회 심의절차 지연, 보건의료정책 심의위원회에서 제출한 종합의견의 심도 있는 검토 등을 이유로 이 사건 신청에 대한 허가 여부 결정을 연기하였고, 그 후 공 론조사절차 진행을 이유로 다시 허가 여부 결정을 연기한 뒤 2018. 12. 5. 아래와 같은 - 2 - 내용으로 외국의료기관 개설허가(이하 ‘이 사건 개설허가’라고 하고, 아래 표 중 허가조 건을 ‘이 사건 허가조건’이라 한다)를 하였다. 명 의료기관 소 칭 재 **** 지 성명(대표자) 규 입 모 원 실 별 병원 **** 진 료 과 목 개 설 자 종 성형외과, 피부과, 가정의학과, 내과 E 47실 법인등록번호 병 상 F 47병상 ※ 허가조건 : 진료대상자는 제주도를 방문하는 외국인 의료관광객을 대상으로 함 (내국인 진료 제한) [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 제3 내지 6호증, 제8호증, 제11 내지 13호증, 제15 내지 23호증, 제26, 27호증, 을 제1, 2, 4, 5, 8, 9, 11, 12호증(가지번호 있는 것 은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 3. 본안 전 항변에 관한 판단 가. 피고의 주장 요지 1) 이 사건 허가조건은 내국인에 대하여 진료를 할 수 없다는 것으로 이 사건 개 설허가 내용의 일부에 불과할 뿐 이를 이 사건 개설허가와 독립된 행정행위로 볼 수는 없다. 오히려 이 사건 허가조건은 원고가 조건을 이행하지 않았을 경우 이 사건 개설 허가의 효력이 소멸되는 해제조건 또는 철회권의 유보로 보거나, 관계 법령이 개설허 가에 부여하고 있는 법률효과의 발생을 일부 배제시키는 법률효과의 일부배제 또는 강 학상 행정행위의 내용상 제한으로 보는 것이 타당하다. 따라서 이 사건 허가조건은 독 립하여 행정소송의 대상이 될 수 없으므로, 이 사건 허가조건만의 취소를 구하는 원고 - 3 - 의 주위적 청구는 부적법하다. 2) 피고가 2019. 4. 17. 원고에게 이 사건 개설허가를 취소하는 처분을 하여 이 사 건 개설허가가 취소되었으므로, 이 사건 소는 소의 이익이 없어 부적법하다. 3) 원고는 이미 이 사건 병원의 부지와 그 지상 건물 일체를 제3자에게 매도하여 그에 관한 소유권이전등기까지 마치고 말았으므로, 그 즉시 이 사건 조례 제17조가 정 한 시설기준을 갖추지 못한 상태에 빠졌고, 이는 이 사건 조례 제19조 제1항이 정한 개설허가 취소 사유에 해당한다. 사회통념상 위와 같은 상황에서 원고가 이 사건 병원 을 개설 및 운영하는 것은 기대하기 어렵고, 이 사건 개설허가는 취소를 면할 수 없는 상태가 되었으므로, 결국 이 사건 소는 소의 이익이 없어 부적법하다. 나. 피고의 위 가. 1)항 기재 주장에 대한 판단 1) 관련 법리 행정행위의 부관은 행정행위의 일반적인 효력이나 효과를 제한하기 위하여 의사 표시의 주된 내용에 부가되는 종된 의사표시이지 그 자체로서 직접 법적 효과를 발생 하는 독립된 처분이 아니므로 현행 행정쟁송제도 아래서는 부관 그 자체만을 독립된 쟁송의 대상으로 할 수 없는 것이 원칙이나 행정행위의 부관 중에서도 행정행위에 부 수하여 그 행정행위의 상대방에게 일정한 의무를 부과하는 행정청의 의사표시인 부담 의 경우에는 다른 부관과는 달리 행정행위의 불가분적인 요소가 아니고 그 존속이 본 체인 행정행위의 존재를 전제로 하는 것일 뿐이므로 부담 그 자체로서 행정쟁송의 대 상이 될 수 있다(대법원 1992. 1. 21. 선고 91누1264 판결 참조). 행정행위에 부관이 부가된 경우 그것이 조건, 기한, 부담, 철회권의 유보 중 어 느 종류의 부관에 해당하는지는 당해 처분에 표시된 행정청의 객관적 의사를 중심으로 - 4 - 그 처분의 경위나 제도적 배경, 처분의 근거가 된 법령과 당해 처분을 통하여 행정청 이 달성하려는 행정목적을 종합적으로 참작하여 판단하여야 한다(대법원 2008. 11. 13. 선고 2006두16724 판결 참조). 2) 구체적 판단 위 인정사실과 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아 래와 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 허가조건은 이 사건 개설허가에 부수하여 원고에게 일정한 의무를 부과하는 부담에 해당하므로, 그 자체로서 독립하여 행정소송 의 대상이 될 수 있다고 봄이 타당하다. 따라서 피고의 이 부분 주장은 받아들이지 않 는다. ① 이 사건 허가조건은 그 문언상 원고가 이 사건 병원을 운영할 때 내국인에 대한 진료를 제한하는 내용으로서 원고에게 일정한 부작위의무를 부담하도록 하는 것 이다. ② 이 사건 허가조건에는 그 조건을 준수하지 아니할 경우 이 사건 개설허가의 효력이 발생하지 않는다거나 그 효력이 당연히 소멸한다는 내용이 명시적으로 기재되 어 있지 않은 점, 제주특별법 제307조 제5항 및 이 사건 조례 제19조 제1항은 ‘외국의 료기관이 이 사건 조례 제17조에서 정한 외국의료기관 개설에 관한 요건을 갖추지 못 하게 된 경우 피고가 제주특별자치도 보건의료정책 심의위원회의 심의를 거쳐 외국의 료기관 개설허가를 취소할 수 있다’고 규정하고 있을 뿐, 외국의료기관 개설허가의 효 력이 당연히 소멸하는 경우는 규정하고 있지 않은 점, 이 사건 허가조건은 이 사건 조 례 제17조에서 정한 외국의료기관 개설에 관한 요건에 포함되지 않는 별개의 내용인 점 등을 고려하면, 이 사건 허가조건이 그 허가조건상 의무를 불이행하는 경우 이 사 - 5 - 건 개설허가의 효력에 영향을 미치는 해제조건이나 철회권의 유보에 해당한다고 단정 할 수 없다. 오히려 이 사건 개설허가의 효력은 확정적으로 발생하였고, 피고가 이에 부수하여 원고에게 이 사건 허가조건을 이행할 의무를 부과한 것으로 해석하는 것이 자연스럽고, 이 사건 허가조건의 불이행이 있더라도 이 사건 개설허가의 효력이 당연 히 소멸하지는 않는다고 보인다. ③ 이 사건 개설허가로 외국의료기관 개설이라는 제주특별법 제307조가 예정한 법률효과는 달성되었다고 할 것이므로, 이 사건 허가조건은 이 사건 개설허가의 법률 효과를 제한하는 것이 아니라 이 사건 개설허가에 부수하여 원고가 개설한 의료기관에 서 의료업을 행함에 있어 부담해야 할 일정한 부작위의무를 부과한 것으로 볼 수 있다. 다. 피고의 위 가. 2)항 기재 주장에 대한 판단 피고가 2019. 4. 17. 원고에게 이 사건 개설허가를 취소하는 처분을 하였으나, 원 고가 위 취소처분의 취소를 구하는 소를 제기하여, 그 항소심에서 위 취소처분을 취소 하는 판결이 선고되었고[광주고등법원(제주) 2020누1799], 위 항소심 판결이 그대로 확 정된 사실은 이 법원에 현저하다. 따라서 이 사건 개설허가가 취소되었음을 전제로 하는 피고의 이 부분 주장은 받 아들이지 않는다. 라. 피고의 위 가. 3)항 기재 주장에 대한 판단 을 제14, 15호증의 각 기재에 의하면, 이 사건 병원의 부지와 그 지상 건물에 관 하여 2022. 1. 19. 원고 명의에서 G 명의로 2021. 8. 4. 매매를 원인으로 한 소유권이 전등기가 마쳐졌고, 같은 날 채무자를 G로 하여 근저당권자 H, 채권최고액 120억 원의 근저당권설정등기와 근저당권자 I, 채권최고액 24억 원의 근저당권설정등기가 각 마쳐 - 6 - 진 사실은 인정된다. 그러나 위 인정사실만으로 원고가 이 사건 병원의 운영을 포기하 였다고 단정하기는 어렵고, 앞서 나.항에서 살펴본 바와 같이 제주특별법 제307조 제5 항 및 이 사건 조례 제19조 제1항은 ‘외국의료기관이 이 사건 조례 제17조에서 정한 외국의료기관 개설에 관한 요건을 갖추지 못하게 된 경우 피고가 제주특별자치도 보건 의료정책 심의위원회의 심의를 거쳐 외국의료기관 개설허가를 취소할 수 있다’고 규정 하고 있을 뿐이므로, 현재까지 이 사건 개설허가가 취소되지 않은 이상, 이 사건 개설 허가는 유효하게 존재한다고 할 것이다. 따라서 원고로서는 이 사건 개설허가에 부가된 이 사건 허가조건의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 봄이 타당하므로, 이와 다른 전제에 선 피고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다. 4. 본안에 관한 판단(처분의 적법 여부) 가. 원고 주장의 요지 1) 외국의료기관 개설허가는 일반적인 의료기관 개설허가와 마찬가지로 기속재량 행위에 해당하는데, 아무런 법률상 근거 없이 기속재량행위인 외국의료기관 개설허가 에 부담인 부관을 붙인 경우 그 부관은 무효이다. 따라서 이 사건 개설허가를 기속재 량행위로 보는 이상, 아무런 법률상 근거가 없는 이 사건 허가조건은 무효이다. 2) 설령 이 사건 개설허가가 재량행위에 해당하여 부관을 붙일 수 있다고 하더라 도, 이 사건 허가조건은 법률상 근거가 없어 헌법상 법률유보원칙에 위반되고, 의료법 및 응급의료법에 위배되어 위법하며, 제주특별법상 외국의료기관 개설허가 제도의 목 적 및 본질적 효력을 해하는 것으로서 비례의 원칙에도 반하여 위법하다. 3) 원고가 제출한 외국의료기관 사업계획서에 대한 피고의 사전심사 승인통보는 - 7 - 조건부 확약에 해당하는데, 이 사건 허가조건은 사전심사청구 제도의 취지에 위배되거 나 확약의 구속력에 반하여 위법하고, 확약을 취소·철회함에 있어 재량권을 일탈·남용 하여 위법하다. 4) 피고는 외국의료기관 개설허가 시 내국인 진료도 허용하겠다는 공적인 견해표 명을 하였고, 원고는 이를 신뢰하였는데, 이 사건 허가조건은 원고의 신뢰에 반하는 것 으로서 신뢰보호의 원칙에 위반되어 위법하다. 나. 외국의료기관 개설허가의 법적 성질 1) 관련 법리 행정행위가 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량 행위와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, 그 구분은 당해 행위의 근거 가 된 법규의 체제·형식과 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2018. 10. 4. 선고 2014두37702 판결 참조). 또한 헌법 제15조는 직업선택의 자유를 보장하고 있고, 직업선택의 자유의 하나인 영업의 자유는 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한 할 수 있는바, 영업의 자유에 대한 중대한 제한이 될 수 있는 행정행위의 재량성 유무 및 범위에 관한 판단에 있어서는 헌법상 기본권 존중의 원칙을 고려하여야 할 것이다. 2) 구체적 판단 우선 일반적인 의료법상 의료기관 개설허가의 법적 성질에 관하여 살피건대, 구 의료법(2020. 3. 4. 법률 제17069호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 의료법’이라 한다) 제33조 제1항은 ‘의료인은 의료법에 따른 의료기관을 개설하지 아니하고는 의료업을 - 8 - 할 수 없다’고 규정하고, 구 의료법 제33조 제2항은 ‘의료법인 등 각호의 어느 하나에 해당하는 자가 아니면 의료기관을 개설할 수 없다’고 규정한다. 나아가 구 의료법 제33 조 제4항은 ‘의료법인 등이 종합병원 등의 의료기관을 개설하려면 관할 행정청의 허가 를 받아야 하고, 이 경우 관할 행정청은 개설하려는 의료기관이 의료법 제36조에 따른 시설기준에 맞지 아니하는 경우에는 개설허가를 할 수 없다’고 규정하고(현행 의료법 제33조 제4항은 의료기관 개설허가를 받을 때 시·도 의료기관개설위원회의 심의를 거 쳐야 함을 추가로 규정하고 있다), 이에 따라 구 의료법 시행규칙(2021. 6. 30. 보건복 지부령 제809호로 개정되기 전의 것) 제27조 및 제25조 제2항은 의료기관 개설허가의 절차 및 기준에 관하여 구체적으로 규정하고 있다. 위와 같은 관련 규정의 체제·형식과 문언 및 그 취지에 비추어 보면, 의료기관 개설허가는 기본적으로 일반적 금지의 해제라는 허가의 성질을 가지고 있으므로 의료 법 및 의료법 시행규칙 등 관계 규정이 정하는 요건에 합치하는 때에는 특별한 사정이 없는 한 이를 허가하여야 하고, 다만 모든 국민이 수준 높은 의료 혜택을 받을 수 있 도록 국민의료에 필요한 사항을 규정함으로써 국민의 건강을 보호하고 증진한다는 의 료법의 입법목적에 비추어 중대한 공익상 필요가 있는 경우에만 예외적으로 그 허가를 거부할 수 있다고 보아야 한다. 따라서 의료기관 개설허가는 기속재량행위의 성질을 가진다고 할 것이다. 나아가 이 사건 개설허가와 같은 제주특별법상 외국의료기관 개설허가의 법적 성질에 관하여 살피건대, 제주특별법 제307조 제1항은 ‘의료법 제33조 제2항에도 불구 하고 외국인이 설립한 법인은 도지사의 허가를 받아 제주특별자치도에 외국의료기관을 개설할 수 있다’고 규정하고, 제주특별법 제307조 제3항은 ‘도지사는 외국의료기관의 - 9 - 개설을 허가할 때에는 미리 보건의료정책 심의위원회 심의를 마쳐야 하고, 이 경우 도 지사는 그 심의를 마치기 전에 보건복지부장관의 승인을 받아야 한다’고 규정하며, 제 주특별법 제307조 제2항 및 이 사건 조례 제14조 내지 제17조는 외국의료기관의 개설 요건 및 심사기준에 관하여 구체적으로 규정하고 있다(이 사건 조례 제17조 제3호는 외국의료기관의 개설요건으로 의료법 제36조에 따른 의료법 시행규칙 제34조 및 제35 조의 기준을 갖출 것을 요구하고 있다). 그리고 이 사건 조례 제18조 제2항은 ‘도지사 는 외국의료기관 개설허가 신청을 받으면 보건복지부장관의 승인과 보건의료정책 심의 위원회의 심의를 거쳐 이 사건 조례 제17조 각호의 요건을 모두 갖춘 경우에 허가할 수 있고, 다만 이 사건 조례 제16조에 따라 의료기관 개설허가 사전심사를 청구하여 의료기관의 개설에 적합한 자로 통보받아 의료기관의 개설허가 신청을 할 경우 보건복 지부장관의 승인을 생략할 수 있다’고 규정하고, 제주특별법 제309조는 ‘외국의료기관 에 대하여 제주특별법에서 정하지 아니한 사항에 관하여는 의료법을 준용한다’고 규정 한다. 위와 같은 관련 규정의 체제·형식과 문언 및 그 취지에 비추어 보면, 외국의료기 관 개설허가는 제주특별법에 따라 의료기관 개설주체 등에 관하여 특례를 정한 것 외 에는 의료법을 준용하면서 의료법상 의료기관 개설허가와 유사한 규정 체제를 갖추고 있고, 외국의료기관 개설허가도 의료기관 개설허가의 기본적 성질을 동일하게 가지고 있다고 할 것이므로, 외국의료기관 개설허가 신청이 있는 경우 제주특별법 및 이 사건 조례 등 관계 규정이 정하는 요건에 합치하는 때에는 특별한 사정이 없는 한 이를 허 가하여야 하고, 중대한 공익상 필요가 있는 경우에만 예외적으로 그 허가를 거부할 수 있다고 봄이 타당하다. 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 - 10 - 제주특별자치도를 국제자유도시로 조성·발전시키려는 제주특별법의 입법목적과 제주특 별자치도에 외국의료기관을 유치함으로써 국제자유도시로서의 생활여건을 개선하려는 외국의료기관 개설허가 제도의 취지에 비추어 보더라도, 제주특별법이 일반적으로 외 국의료기관의 개설허가를 금지하면서 공공보건의료체계의 보호 등 공익상 목적에 위배 되지 아니하는 범위에서 예외적으로 허가에 의하여 외국의료기관을 개설할 수 있도록 규정하고 있다고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 개설허가와 같은 제주특별법상 외국의료기관 개설허가도 기속재 량행위의 성질을 가진다고 할 것이다. 다. 이 사건 허가조건의 위법성 1) 관련 법리 일반적으로 기속행위나 기속적 재량행위에는 부관을 붙일 수 없고, 부관을 붙였 다 하더라도 이는 법령에 아무런 근거 없이 행정행위의 효력을 제한하는 결과가 되므 로 무효이다(대법원 1995. 6. 13. 선고 94다56883 판결, 대법원 1988. 4. 27. 선고 87 누1106 판결 등 참조). 그러나 법령에 부관을 붙일 수 있다는 명시적인 근거가 있는 경우나 법령이 정한 행정행위의 요건을 충족하는 것을 정지조건으로 하는 부관의 경우 에는 행정의 신속을 도모하고 무용한 행정의 반복을 피할 수 있으므로 한정적으로 부 관을 붙일 수 있다. 2) 구체적 판단 앞서 본 관련 규정들의 문언 및 취지에 위 인정사실과 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 허가조 건은 부관을 붙일 수 없는 기속재량행위인 이 사건 개설허가에 붙인 것이거나 또는 피 - 11 - 고가 아무런 법령상 근거 없이 붙인 것이어서 위법하다. ① 이 사건 개설허가가 기속재량행위의 성질을 가진다는 점은 앞서 인정한 바와 같으므로, 법령상 부관을 붙일 수 있다는 명시적인 근거가 있는 등 특별한 사정이 없 는 한 이 사건 개설허가에는 부관을 붙일 수 없다. ② 제주특별법 및 이 사건 조례에는 외국의료기관 개설허가에 이 사건 허가조건 과 같이 진료대상을 제한하는 내용의 부관을 붙일 수 있다는 명시적인 근거가 없고, 이 사건 허가조건의 내용은 제주특별법 및 이 사건 조례가 정한 외국의료기관 개설허 가 요건에도 해당하지 않는다. ③ 오히려 앞서 본 제주특별법의 입법목적과 외국의료기관 개설허가 제도의 취 지에다가 제주특별법 제정 이전에 시행되었던 구 제주국제자유도시특별법(2006. 2. 21. 법률 제7849호 제주특별법 부칙 제3조로 폐지되기 전의 것) 제20조의4가 외국인의 ‘외 국인전용’ 의료기관 개설에 관한 특례를 규정하였다가, 2006. 2. 21. 제주특별법이 제정 되어 2006. 7. 1. 시행되면서 의료기관 개설에 관한 특례 규정에서 ‘외국인전용’ 제한이 삭제되어 외국인이 개설하는 의료기관에 내국인을 대상으로 의료업을 행하는 것이 허 용된 점, 제주특별법 제308조는 외국인전용약국 개설에 관한 특례를 규정하여 외국인 이 개설하는 약국은 여전히 내국인의 이용이 제한되어 있는 점 등 제주특별법의 문언 및 입법연혁에 비추어 보면, 제주특별법은 내국인 진료 허용을 전제로 외국의료기관 개설허가 제도를 규정하고 있다고 할 수 있으므로, 내국인 진료를 제한하는 내용의 이 사건 허가조건은 제주특별법상 외국의료기관 개설허가 제도의 입법취지에 부합한다고 보기 어렵다. ④ 피고는 이 사건 조례 제16조 제3항에 따라 피고가 이 사건 개설허가에 부관 - 12 - 을 부가할 수 있다는 취지로 주장한다. 그러나 이 사건 조례 제16조 제3항의 문언 그 자체에 의하더라도, 피고는 의료기관 개설허가 사전심사 승인통보 시 필요하면 조건을 붙일 수 있다는 것일 뿐이고, 이 사건 조례 제17조 제4호가 의료기관 개설허가의 요건 으로 ‘이 사건 조례 제16조 제3항에 따른 조건을 이행하였을 것’을 규정하고 있는 점을 고려하면, 피고가 의료기관 개설허가 사전심사 승인통보 시 붙일 수 있는 조건은 의료 기관 개설허가의 요건으로 기능할 뿐이라고 보아야 한다. 따라서 피고가 의료기관 개 설허가의 요건이 모두 충족되어 의료기관 개설을 허가하는 상황에서 이 사건 조례 제 16조 제3항을 근거로 조건을 붙일 수 있다고 보기는 어렵다. 실제로 앞서 인정한 바와 같이 피고는 2015. 12. 21. 원고에게 의료기관 개설허가 사전심사 승인통보를 하면서 이 사건 조례 제16조 제3항에 따라 승인조건으로 ‘1) 국내 허용되지 않은 의료행위 금 지 등 현행 의료법 제반사항 준수, 2) 승인된 사업계획서상 시행기간(2017. 3.)을 2017. 9.까지로 함’을 부가한 사실이 있을 뿐이고, 피고가 이 사건 개설허가 시 이 사건 조례 제16조 제3항에 근거하여 이 사건 허가조건을 부가하였다고 보기는 어렵다. 라. 소결 따라서 이 사건 허가조건은 위법하므로 취소되어야 한다(이와 같이 이 사건 허가 조건이 위법한 것으로 인정되는 이상 원고의 나머지 주장은 더 나아가 살펴보지 아니 하고, 원고의 주위적 청구를 받아들이므로 예비적 청구에 관하여는 별도로 판단하지 아니한다). 5. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한 다. - 13 - 재판장 판사 김정숙 판사 박종웅 판사 민양이 - 14 - 별지 관계 법령 ▣ 구 의료법(2020. 3. 4. 법률 제17069호로 개정되기 전의 것) 제33조(개설 등) ① 의료인은 이 법에 따른 의료기관을 개설하지 아니하고는 의료업을 할 수 없으며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 그 의료기관 내에서 의료업을 하여야 한다. 1. 「응급의료에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 응급환자를 진료하는 경우 2. 환자나 환자 보호자의 요청에 따라 진료하는 경우 3. 국가나 지방자치단체의 장이 공익상 필요하다고 인정하여 요청하는 경우 4. 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 가정간호를 하는 경우 5. 그 밖에 이 법 또는 다른 법령으로 특별히 정한 경우나 환자가 있는 현장에서 진료를 하여 야 하는 부득이한 사유가 있는 경우 ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 아니면 의료기관을 개설할 수 없다. 이 경우 의사 는 종합병원ㆍ병원ㆍ요양병원 또는 의원을, 치과의사는 치과병원 또는 치과의원을, 한의사는 한방병원ㆍ요양병원 또는 한의원을, 조산사는 조산원만을 개설할 수 있다. 1. 의사, 치과의사, 한의사 또는 조산사 2. 국가나 지방자치단체 3. 의료업을 목적으로 설립된 법인(이하 "의료법인"이라 한다) 4. 「민법」이나 특별법에 따라 설립된 비영리법인 5. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 준정부기관, 「지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법 률」에 따른 지방의료원, 「한국보훈복지의료공단법」에 따른 한국보훈복지의료공단 ④ 제2항에 따라 종합병원·병원·치과병원·한방병원 또는 요양병원을 개설하려면 보건복지부령으 로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 시ㆍ도지사는 개설하려는 의 료기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 개설허가를 할 수 없다. 1. 제36조에 따른 시설기준에 맞지 아니하는 경우 2. 제60조제1항에 따른 기본시책과 같은 조 제2항에 따른 수급 및 관리계획에 적합하지 아니 한 경우 - 15 - ▣ 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제307조(의료기관 개설 등에 관한 특례) ① 「의료법」 제33조 제2항에도 불구하고 외국인(「외국인투자 촉진법」 제2조 제1항 제1호에 따른 외국인을 말한다)이 설립한 법인은 도지사의 허가를 받아 제주자치도에 의료기관(이하 " 외국의료기관"이라 한다)을 개설할 수 있다. 이 경우 외국의료기관의 종류는 「의료법」 제3조 제2항 제3호에 따른 병원ㆍ치과병원ㆍ요양병원ㆍ종합병원으로 한다. ② 제1항에 따른 법인의 종류와 요건 및 외국의료기관의 개설요건은 도조례로 정한다. ③ 제1항에 따라 외국의료기관의 개설을 허가하거나 제2항에 따라 도조례를 정할 때에는 미리 보건의료정책 심의위원회의 심의를 마쳐야 한다. 이 경우 도지사는 그 심의를 마치기 전에 보 건복지부장관의 승인을 받아야 한다. ④ 외국의료기관은 「국민건강보험법」 제42조 제1항에 따른 요양기관과 「의료급여법」 제9조 제1항에 따른 의료급여기관으로 보지 아니한다. ⑤ 도지사는 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 개설된 외국의료기관이 외국의료기관 개설에 관한 요건을 충족하지 못하는 경우 보건의료정책 심의위원회의 심의를 마친 후 도조례로 정하 는 바에 따라 외국의료기관 개설허가를 취소할 수 있다. 제309조(외국의료기관ㆍ외국인전용약국의 법 적용) 외국의료기관과 외국인전용약국에 대하여 이 법에서 정하지 아니한 사항에 관하여는 「의료법」 과 「약사법」을 준용한다. ▣ 제주특별자치도 보건의료 특례 등에 관한 조례 제14조(법인의 종류 및 요건) ① 제주특별법 제307조 제1항에 따른 법인의 종류는 상사회사 설립의 조건에 따른 주식회사와 유한회사로 한다. ② 제1항에 따른 법인의 자본금은 미합중국 화폐 500만달러 이상이어야 한다. 다만, 법인의 자 본금 요건은 의료기관 개설허가 신청 전까지 갖추어야 한다. ③ 제1항에 따른 법인의 외국인 투자비율은 100분의 50 이상이어야 하며 이를 산정함에 있어 서는 「외국인투자촉진법 시행령」 제25조 제1항 단서에 따른다. 제15조(의료기관 개설허가 심사의 원칙) - 16 - 도지사는 제주특별법 제307조에 따른 의료기관(이하 “의료기관”이라 한다)의 인력운영계획, 자 금조달 방식 등을 종합적으로 검토하여 다음 각 호의 사항에 위배되는지 여부를 심사하여야 한다. 1. 의료기관이 양질의 의료서비스를 제공할 수 있는지 여부 2. 내국인 또는 국내법인이 우회투자 등을 통해 실질적으로 국내법인 또는 국내 의료기관이 관 여하게 되어 국내 영리법인 허용이라는 오해를 불러일으킬 수 있는지 여부 제16조(의료기관 개설허가의 사전심사) ① 「민원 처리에 관한 법률」 제30조에 따라 제14조의 요건에 적합한 법인은 제주특별법 제 307조에 따른 의료기관 개설허가를 신청하기 전에 도지사에게 다음 각 호의 사항이 포함된 사 업계획서를 제출하여 의료기관 개설허가 사전심사를 청구할 수 있다. 1. 개설할 의료기관의 명칭, 대표자, 규모, 위치, 개설시기 및 시행기간 2. 의료사업의 시행내용, 인력 운영계획 및 개설과목 3. 사업시행자의 유사사업 경험을 증명할 수 있는 자료, 투자규모 및 재원조달 방안, 투자의 실 행 가능성 4. 토지 이용계획 및 주요 관련 사업계획 5. 도내 고용효과 등 경제성 분석 및 보건의료체계에 미치는 영향 6. 그 밖에 도지사가 요청하는 자료 ② 도지사는 제1항에 따라 제출받은 사업계획서의 타당성을 검토한 후 보건복지부장관의 승인 을 받아 제주특별법 제307조에 따른 의료기관 개설에 적합한지를 결정하여 그 결과를 신청인 에게 통보하여야 한다. ③ 도지사는 제2항에 따라 의료기관의 개설에 적합하다고 인정하여 통보하는 경우에 필요하면 조건을 붙일 수 있다. ④ 도지사는 승인된 사업자가 당초 승인기준에 맞지 아니하게 된 경우에는 의료기관 사업자에 대하여 6개월 범위에서 일정한 기간(이하 “이행기간”이라 한다)을 정하여 그 기준을 갖출 것을 명하여야 한다. ⑤ 도지사는 의료기관 사업자가 이행기간 내에 승인기준을 충족시키지 못한 경우 개설허가를 하여서는 아니 된다. ⑥ 도지사는 미리 승인 받은 사업계획 내용의 일부를 변경하고자 하는 경우 제1항에 따른 사 업계획 승인을 받아야 한다. 제17조(의료기관 개설허가의 요건) - 17 - 제주특별법 제307조에 따른 의료기관 개설허가를 받으려는 자는 다음 각 호의 요건을 갖추어 야 한다. 1. 의료기관 개설에 따른 투자금액이 미합중국 화폐 500만달러 이상일 것 2. 법인이 제14조의 요건을 갖추고 있을 것 3. 「의료법 시행규칙」 제34조 및 제35조의 기준과 이 조례 제20조의 기준을 갖출 것 4. 제16조 제3항에 따른 조건을 이행하였을 것 제18조(개설허가 절차 등) ① 제주특별법 제307조 제1항에 따른 의료기관 개설허가를 받으려는 자는 제16조에 따른 사업 계획서와 별지 제5호서식의 의료기관 개설허가신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 도지사 에게 제출하여야 한다. 다만, 제16조에 따라 의료기관 개설허가 사전심사를 받은 후 사업내용 의 변동이 없는 경우에는 사업계획서 제출을 생략할 수 있다. 1. 법인등기부등본 및 정관 2. 건물평면도 및 그 구조설명서 3. 진료과목 및 진료과목별 시설, 정원 등의 개요설명서 4. 의료보수표 5. 의료인력 및 행정인력 운영계획 ② 도지사는 제1항에 따라 허가신청을 받으면 보건복지부장관의 승인과 제주특별자치도 보건 의료정책 심의위원회의 심의(이하 “심의 등”이라 한다)를 거쳐 제17조 각 호의 요건을 모두 갖 춘 경우에 허가할 수 있다. 다만, 제16조에 따라 의료기관의 개설에 적합한 자로 통보받아 의 료기관의 개설허가 신청을 할 경우 보건복지부장관의 승인을 생략할 수 있다. ③ 도지사는 의료기관의 개설허가를 할 때에는 별지 제6호서식의 의료기관 개설허가증을 발급 하고 의료기관별로 관리카드를 작성ㆍ비치하여 허가사항의 변경허가 및 행정처분내용 등을 기 록ㆍ관리하여야 한다. ④ 의료기관 개설허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제27조 제2항을 준용하되, 허가사항 변경신청서는 별지 제5호서식에 따른다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 제2항에 따른 심의 등을 거쳐야 한다. 1. 의료기관 개설장소를 이전하는 경우 2. 의료기관 개설자의 변경사항(의료기관 양도ㆍ양수인 경우에 한정한다) 제19조(의료기관 개설허가의 취소) ① 제주특별법 제307조 제5항에 따라 도지사는 제17조에 의한 실질적 요건을 갖추지 못하게 - 18 - 된 경우에는 제주특별자치도 보건의료정책 심의위원회의 심의를 거쳐 개설허가를 취소할 수 있다. 제20조(의료기관 시설 등의 특례) 제주특별법 제307조 제1항에 따라 의료기관을 개설하는 자가 종합병원을 개설하는 경우에는 별표 2(생략)에서 정하는 시설을 추가로 갖추어야 한다. 끝. - 19 -