원고 회사가 생산한 초저온 볼밸브의 시제품테스트에서 길이 기준과 상온유지 기준을 충족했다고 주장하며 불합격 통보 취소를 구함

서 울 행 정 법 원 제 5 부 판 결 사 건 2023구합79036 불합격확정통보 취소 원 고 **** 피 고 **** 변 론 종 결 2024. 7. 11. 판 결 선 고 2024. 9. 5. 주 문 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2022. 12. 15. 원고에 대하여 한 2022년 하반기 주요기자재 등록평가 시제품테 스트 불합격 확정통보를 취소한다. 이 유 1. 처분의 경위 - 1 - 가. 원고는 주조 밸브류 제조업 등을 영위하는 회사이다. 나. 피고는 공공기관의 운영에 관한 법률(이하 ‘공공기관운영법’이라 한다)에 따라 공 공기관으로 지정된 시장형 공기업이다. 피고는 중요기자재의 조달에 관한 입찰사무를 효율적으로 집행하기 위하여 볼 밸브 등 8대 가스시설에 대하여 주요기자재 등록제도를 마련한 후 등록한 자에 한하여 피고가 실시하는 입찰에 참가할 수 있도록 하고 있다. 다. 피고는 2022. 10. 24.부터 같은 달 31.까지 원고가 생산하는 초저온 볼밸브(NPS: 2)(이하 ‘이 사건 기자재’라 한다)에 대하여 주요기자재 등록평가 시제품테스트를 시행 하였다(이하 ‘이 사건 테스트’라 한다). 라. 피고는 2022. 12. 15. 원고에게 이 사건 테스트 결과 이 사건 기자재는 아래와 같이 불합격 판정을 받았다고 통지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 하고, 아래 첫 번째 부적격 사유를 ‘길이 기준 미충족 사유’, 두 번째 부적격 사유를 ‘상온유지 기준 미충족 사유’라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 4호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 소의 적법 여부에 관한 판단 가. 본안전항변의 요지 원고가 이 사건 테스트에서 합격 판정을 받는다고 하더라도 곧바로 피고와 계약이 - 2 - 체결되는 것이 아니라 입찰에 참가할 수 있는 자격을 갖추게 될 뿐이다. 원고가 입찰 에 참가하여 낙찰자로 지정된 후 피고와 체결하는 조달계약도 사법상 법률관계에 불과 하다. 이 사건 처분은 행정처분에 해당하지 않는다. 나. 판단 공공기관운영법 제39조 제3항의 위임에 따른 공기업ᆞ준정부기관 계약사무규칙 제 6조 제1항 본문, 제3항은 기관장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려면 일반경쟁에 부 쳐야 하고, 이와 같이 일반경쟁에 부치는 경우 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법 령에서 정하는 바에 따라 입찰참가자격을 사전심사하거나, 시공능력, 기술능력 등으로 입찰참가자격에 필요한 요건을 정할 수 있다고 규정하고 있다. 피고는 이러한 규정을 근거로 주요기자재 등록제도를 운영하면서 입찰참가자격을 정하고 있는 것으로 보인다(2024. 1. 2.자 피고 답변서 6면 참조). 이처럼 입찰에 참가 하려는 자로 하여금 사전에 주요기자재 등록을 요구하는 것은 원고와 피고 사이에 대 등한 관계에서 체결된 합의에 의한 것이라기보다는 공공기관인 피고가 고권적 또는 우 월적 지위에서 일방적으로 설정한 요건에 해당함을 알 수 있다. 그리고 주요기자재 등 록을 위한 절차인 시제품테스트에서 불합격을 받는 것은 등록을 거부당하는 것과 마 찬가지로서 입찰참가자격이 제한되는 것과 실질적으로 동일한 효력을 가지므로, 원고 의 구체적인 권리ᆞ의무에 영향을 준다. 이를 종합하면, 이 사건 처분은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 봄이 타당하다. 피고의 본안전항변은 받아들이지 않는다. 3. 처분의 위법 여부 가. 원고 주장의 요지 - 3 - 이 사건 처분은 아래와 같이 사실을 오인하는 등 재량권을 일탈ᆞ남용하였으므로 위법하다. 1) 길이 기준 미충족 사유: 이 사건 기자재의 Extended Bonnet(이하 ‘보닛’이라 한 다)에 대한 실제 측정결과는 305mm이므로, 피고가 제정한 ‘초저온 볼밸브 규격표준’ (이하 ‘이 사건 표준’이라 한다)에서 정한 길이 기준 304.8mm을 충족한다. 이 사건 테 스트 결과는 단순히 조립도면의 치수 기입에 오류가 있었기 때문에 발생한 것으로 실 제 측정결과와 다르다. 2) 상온유지 기준 미충족 사유: 이 사건 표준은 상온의 개념을 별도로 정의하지 않고, 다만 상온기준 등에 관하여 ASME1) B16.34(이하 ‘별건 표준’이라 한다)에서 정한 규격 등을 준용하였다고 정하고 있다. 별건 표준에 따르면 상온은 –29°C~38°C이므로, 이 사건 기자재는 상온유지 기준을 충족하였다. 나. 인정사실 다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제3호증, 을 제2 내지 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다. 1) 이 사건 표준의 내용 이 사건 표준은 길이 기준에 관하여 다음과 같이 정하고 있다. ① 보닛(NPS: 1½ to 3)의 길이 및 방열판의 위치, 외경, 두께는 Stem Packing부(이하 ‘패킹’이라 한다)가 상온을 유지할 수 있도록 아래를 참조하되, 그 기준은 304.8mm이다. ② 계약상대자는 시험과 계산에 근거하여 보닛의 재질, 규격과 설치 위치를 명시한 제작사양을 피고에 게 제출하여 승인받아야 한다. ③ 모든 시험 및 검사는 피고가 최종 승인한 시험 및 1) American Society of Mechanical Engineers(을 제2호증 2면) - 4 - 검사절차서, 제작도면에 따라 수행되어야 하고, 치수검사는 주요 치수가 해당 규격이나 계약상대자의 도면과 일치하는지를 검사한다(을 제2호증 9, 11, 14면). 2) 길이 기준 미충족 사유 관련 가) 이 사건 기자재에 관한 시제품 도면에 따르면 보닛의 길이가 302mm라고 기 재되어 있다. 나) 피고로부터 이 사건 테스트를 위탁받은 B(이하 ‘소외 회사’라 한다)는 당초 이 사건 기자재의 보닛 길이를 302mm로 기재하였다가, 원고의 요청에 따라 재검토를 진행하였다. 소외 회사는 2022. 12. 7. 피고에게 ‘보닛 길이의 실제 측정결과는 305mm 이고 실제 가공도면도 305mm로 설계되었으나, 조립도면의 치수 기입 오류로 인해 실 제 설계 및 제작된 치수가 들어가지 않은 것으로 보인다’는 검토의견을 제출하였다. 3) 상온유지 기준 미충족 사유 관련 가) 이 사건 표준은 ‘2. 적용규격’ 항목에서 본 표준에 규정하지 않은 사항에 대 하여는 별건 표준 등의 법규, 규격 및 표준의 최신판을 따라야 한다고 정하고 있고, ‘3. 1. 2. 사용압력과 설계온도’ 항목에서 상온기준에서의 밸브의 압력규격 및 최고 사용 압력을 제시하면서 별건 표준을 준용하였다고 기재되어 있다(을 제2호증 2면, 5면). 그 리고 별건 표준은 저온(Law Temperature)을 –29°C로 정하고 있고, 각각의 온도(예, – 29°C~38°C, 50°C, 100°C)와 밸브 용량(예, 150, 300, 600)에 따른 최고 운영 압력을 정 하고 있다. 나) 한편, 피고가 이 사건 표준을 제정하기 위하여 참고한 연구결과(이하 ‘이 사 건 연구결과’라 한다) 중 밸브 안전성과 관련된 부분의 요지는 다음과 같다(을 제4호증 10, 13면). ① 온도가 영하로 내려가면 밸브에 아이싱(Icing, 위 연구결과에서는 결로와 - 5 - 같은 의미로 쓰이고 있다)이 생기게 되는데, 밸브에 아이싱이 형성되더라도 축 밀봉부 의 패킹이 상온(한계선 0°C)이라면 안전하다. ② 축 밀봉부의 패킹이 초저온에 노출되 어 있으면 열화가 일어나 유체의 누설이 생기게 되기 때문에, 축 밀봉부는 대기온도인 외기 중에 두어야 한다. 다. 판단 위 인정사실과 각 증거, 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사 정들에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 처분이 사실을 오인하는 등 재량권을 일탈ᆞ남용하였다고 인정하기 어렵다. 이 사건 처분이 위법하다는 원고의 주장은 받아들이지 않는다. 1) 길이 기준 미충족 사유에 관하여 이 사건 표준에 의하면, 이 사건 기자재에 대한 시험 및 검사는 제작도면 등에 따라 수행되어야 하고, 주요 치수가 도면과 일치하는지 여부도 검사의 대상이 된다. 그 런데 이 사건 기자재에 관한 도면에는 보닛의 길이가 302mm로 명시되어 있음을 알 수 있으므로, 그 자체로 이 사건 기자재는 이 사건 표준에서 정한 기준을 충족하지 못 하였다. 한편, 소외 회사가 원고의 개별적인 요청에 따라 재검토를 실시하기는 하였으나, 이는 피고가 정한 검사의 위탁절차와는 무관한 것이어서 그 결과를 선뜻 신빙하기 어 렵다. 위 재검토 결과와 달리, 소외 회사가 당초 이 사건 테스트를 실시할 때 실제 측 정결과가 위 기준을 충족한 것이었음에도 결과를 잘못 기재하였다는 것인지 아니면 측 정을 전혀 하지 않고 도면에 기재된 치수를 그대로 따라 기재하였다는 것인지도 분명 하지 않다. 그 밖에, 이 사건 테스트 결과가 잘못된 것이었다는 점을 인정할 객관적인 - 6 - 증거자료는 없다. 이에 대하여 원고는 이 사건 표준에서 정한 기준은 단순한 참조사항에 불과하다 고도 주장한다. 그러나 피고는 이 사건 표준을 제정함에 있어 이 사건 기자재의 안전 성을 보장하기 위하여 최소길이를 연구한 것으로 보인다(을 제4호증 31, 33면). 이와 달리, 이 사건 기자재가 위 기준을 충족하지 못하더라도 그 품질과 안전성을 유지하는 데 아무런 장애가 없다고 인정할 수 있는 객관적인 증거는 없다. 2) 상온유지 기준 미충족 사유에 관하여 이 사건 연구결과에 따르면, 이 사건 기자재 중 패킹 부분에 아이싱이 발생하면 열화에 의하여 유체의 누설이 발생할 수 있으므로, 아이싱을 방지하기 위해서는 패킹 이 상온을 유지하여야 하고, 그 한계선으로 0°C가 제시되었음을 알 수 있다. 그리고 이 러한 연구결과를 참조하여 이 사건 표준은 패킹이 상온을 유지할 수 있도록 보닛의 길 이 등의 규격을 정한 것으로 보이므로, 이 사건 기자재 중 패킹 부분이 상온을 유지하 였는지 여부는 0°C를 기준으로 판단하는 것이 타당하다. 한편 원고 주장처럼, 이 사건 표준에서 정한 상온기준의 최고 사용 압력과 별건 표준에서 정한 –29°C~38°C의 최고 운영 압력이 유사한 사실은 인정된다. 그러나 이 부 분 별건 표준은 재질과 운영조건, 운영온도와 밸브 용량에 따른 최고 운영 압력을 표 준화한 것일 뿐, –29°C~38°C가 상온에 해당한다고 명시적으로 정의한 것은 아니고, 이 사건 표준 중 보닛 부분에서 별건 표준 중 위 부분을 직접 준용하고 있지도 않다. 또 한 이 사건 표준에서 보닛이 상온을 유지하여야 한다고 정한 것은 앞서 본 것처럼 패킹 에 아이싱이 발생하는 것을 방지하여 열화를 막기 위함이므로 별건 표준이 특정 온도에 서 밸브의 최고 사용 압력, 최고 운영 압력을 표준화한 부분과 직접적인 관련성도 없다. - 7 - 나아가 피고는 국민들에게 장기적으로 안정된 가스공급을 하기 위한 사업을 수 행하는 공기업이므로, 피고가 조달받는 기자재에 관하여 충분한 품질과 안전성을 확보 할 의무가 있다. 이 사건 테스트는 피고가 사용할 기자재를 스스로 세운 기준에 따라 평가하여 그 조달상대방을 선정하기 위한 절차 중 하나이므로, 피고는 조달받을 자재 가 이 사건 표준에 부합하는지 여부를 판단하는 데 있어서도 폭넓은 재량권을 가진다 고 보아야 한다. 따라서 설령 원고 주장처럼 이 사건 표준에서 정한 상온의 개념이 명 확하지 않아 다의적으로 해석될 수 있다거나 다른 실험조건 등이 선명하게 공개되지 않았다고 하더라도, 피고가 아무런 근거도 없이 임의로 상온의 기준점 또는 한계선을 0°C로 삼았다고 볼 수 없는 이상, 피고의 판단이 현저히 부당하다고 보기는 어렵다. 4. 결론 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. - 8 - 별지 관계 법령 ■ 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조(회계원칙 등) ① 공기업ᆞ준정부기관의 회계는 경영성과와 재산의 증감 및 변동 상태를 명백히 표시하기 위 하여 그 발생 사실에 따라 처리한다. ② 공기업ᆞ준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단 되는 사람ᆞ법인 또는 단체 등에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기간 입찰참가자격을 제한 할 수 있다. ③ 제1항과 제2항의 규정에 따른 회계처리의 원칙과 입찰참가자격의 제한기준 등에 관하여 필 요한 사항은 기획재정부령으로 정한다. ■ 공기업ᆞ준정부기관 계약사무규칙 제1조(목적) 이 규칙은 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제39조제3항에 따라 공기업ᆞ준정부기관의 계약 의 기준과 절차, 입찰참가자격의 제한 등에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제6조(계약의 방법) ① 기관장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적 ᆞ성질ᆞ규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나 수 의계약을 할 수 있다. ③ 제1항 본문에 따라 일반경쟁에 부치는 경우, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법령에서 정하는 바에 따라 입찰참가자격을 사전심사하거나, 시공능력, 기술능력, 실적, 재무상태, 법 인등기부상 본점소재지(개인사업자인 경우에는 사업자등록증 또는 관련 법령에 따른 허가 ᆞ인가ᆞ면허ᆞ등록ᆞ신고 등에 관련된 서류에 기재된 사업장의 소재지를 말한다. 이하 같 다) 등으로 입찰참가자격에 필요한 요건을 정할 수 있다. - 9 -