외국의료기관 개설을 신청한 원고가 허가를 받으면서 진료대상을 외국인 의료관광객으로 제한하는 조건을 부과받음

광 주 고 등 법 원 ****제1행정부 판 사 건 결 (****)2022누1441 외국의료기관개설 허가조건취소청구의 소 원고, 피항소인 A 피고, 항소인 **** 제1심판결 **** 2022. 4. 5. 선고 2019구합5148 판결 변 론 종 결 2022. 11. 23. 판 결 선 고 2023. 2. 15. 주 문 1. 제1심판결을 취소한다. 2. 원고의 주위적 청구를 기각하고, 예비적 청구를 각하한다. 3. 소송총비용은 원고가 부담한다. 청구취지 및 항소취지 1. 청구취지 주위적으로, 피고가 2018. 12. 5. 원고에 대하여 한 외국의료기관(****) 개설허가 처분 중 ‘허가조건: 진료대상자는 ****를 방문하는 외국인 의료관광객을 대상으로 함 - 1 - (내국인 진료제한)’ 부분을 취소한다. 예비적으로, 피고가 2018. 12. 5. 원고에 대하여 한 외국의료기관(****) 개설허가 처분을 취소한다. 2. 항소취지 제1심판결을 취소한다. 원고의 청구를 모두 기각한다. 이 유 1. 기초사실 가. 우리나라 보건의료체계의 개괄 1) 의료보험제도 1963년 의료보험법이 최초로 제정되었으나 시행되지 못하였고, 1977년 제정된 의료 보험법에 근거하여 500인 이상 사업장 근로자를 대상으로 처음으로 직장의료보험이 시 행되었으며, 1979년 공무원 및 사립학교교직원에 의료보험이 확대실시된 후, 1988년 농어촌지역 의료보험이 실시되었고, 1989년 의료보험이 도시지역 자영업자에 확대실시 됨으로써 전 국민에 대한 의료보장이 실현되었다. 1997. 12. 31. 제정되어 1998. 10. 1. 부터 시행된 '국민의료보험법'에 의하여 공무원및사립학교교직원 의료보험관리공단과 227개의 지역조합이 조직상 통합되어 '국민의료보험관리공단'이 단일보험자로서 전 국 민의 60%에 해당하는 2800만 명의 공무원ㆍ교직원 피보험자와 지역 피보험자의 의료 보험을 관리하게 되었다. 그 후 1999. 2. 8. 제정되어 2000. 7. 1.부터 시행된 '국민건 강보험법'에 의하여 직장조합까지 완전히 통합됨으로써 '국민건강보험공단'을 단일보험 자로 하는 의료보험체계가 형성되었다. 2000. 7. 1. 국민건강보험법이 시행되기 전까지, 직장가입자에게는 '의료보험법'이, 공무원ㆍ교직원 및 지역 피보험자에게는 '국민의료보 - 2 - 험법'이 각각 적용되었다가, '국민건강보험법'의 시행과 더불어 '의료보험법'과 '국민의 료보험법'은 폐지되었다. 그 결과 국민건강보험법은 수급권자, 유공자 등 일부를 제외한 국내에 거주하는 국 민 모두를 건강보험의 가입자 또는 피부양자로 편입시켰고(제5조), 가입자와 피부양자 의 질병, 부상, 출산 등에 대한 진찰ㆍ검사, 약제, 처치ㆍ수술, 예방ㆍ재활, 입원, 간호 등 중 의료행위 전반 중 일상생활에 지장이 없는 질환에 대한 치료 등 일부(비급여대 상)를 제외한 일체의 것(요양급여대상)을 건강보험에 대한 요양급여의 대상으로 편입시 켰다(제41조). 2) 요양기관 지정제도 1963년 제정되었으나 시행되지 못한 의료보험법은 의료기관과 보험자와의 계약에 의하여 요양기관을 지정하는 계약지정 방식을 채택하였다. 이에 의하면 요양기관은 보 험자의 신청에 의하여 보건사회부장관이 지정하고(제39조 제2항) 요양기관이 언제든지 지정의 취소를 요구할 수 있도록 함으로써(제40조) 지정의 강제성을 배제하고 보험자 와 의료기관간의 계약에 따라 보험의료기관인 요양기관을 지정하였다. 1977년 제정된 의료보험법은 계약지정 방식을 그대로 유지하였고, 위 법을 근거로 하여 같은 해부터 500인 이상의 사업장을 대상으로 하는 직장의료보험을 실시하였다. 그러나 계약지정제는 특히 다음과 같은 문제점을 야기하여 원활한 의료보험제도의 운 영이 어려웠다. 첫째, 의료기관의 지역적 편재로 인하여 요양기관의 절대수가 부족하였 고 사업장 소재지와 피보험자의 거주지가 상이하여 고른 분포지정이 어려웠을 뿐만 아 니라 지역별 적정 진료과목 지정에 애로가 있었으며 둘째, 의료기관의 자유선택권이 빈약하여 피보험자가 의료기관 이용시 알기 쉬운 종합병원만을 과다하게 이용하여 진 - 3 - 료소요시간의 장기화로 많은 불편을 초래하였으며 셋째, 의료기관은 요양급여 비용청 구에 따른 불편, 지정수가제에 따른 손실 등을 이유로 의료보험환자를 기피하여 지정 을 거부하게 됨에 따라 지정계약을 체결한 의료보험조합과 해약하는 사태가 야기되는 등 지정계약에 따른 제반의 문제점이 나타났다. 그러므로 1979년 의료보험제도를 공무원 및 사립학교교직원으로 확대ㆍ시행하게 됨 에 따라 이를 위해서는 의료계의 적극적인 참여가 요구되자, 1979. 4. 17. 의료보험법 을 개정하여 계약지정방식을 강제지정방식으로 전환하였다. 이에 따라 보험자나 보험 자 단체가 요양기관을 지정하도록 하고, 지정을 받은 의료기관은 정당한 이유없이 이 를 거부하지 못하도록 규정되었다. 그런데 의료보험법상의 요양기관 지정제도가 사실상 지정을 거부할 수 없는 강제지 정을 그 내용으로 하면서도 요양기관으로 하여금 불필요한 지정절차를 밟게 하는 것은 요양기관의 불편만을 초래한다고 하여, 1999. 2. 28. 의료보험법 개정을 통하여 요양기 관이 관련 법률에 의하여 개설ㆍ등록되거나 설치되면 당연히 요양기관이 되는 소위 ‘요양기관 당연지정제’로 변경하였다. 직장가입자에게 적용되던 의료보험법은 2000. 7. 1. 전 국민을 대상으로 의료보험을 실시하는 국민건강보험법의 시행으로 인하여 폐지 되었고, 대신 국민건강보험법 제42조에서 동일한 내용의 '요양기관 당연지정제'를 규정 하고 있다. 3) 의료기관 개설 주체의 제한 의료법은 의료기관을 개설할 수 있는 주체를 ‘의사, 치과의사, 한의사 또는 조산사, 국가나 지방자체단체, 의료업을 목적으로 설립된 법인, 민법이나 특별법에 따라 설립된 비영리법인, 공공기관의 운영에 관한 법률에 따른 준정부기관, 지방의료원의 설립 및 - 4 - 운영에 관한 법률에 따른 지방의료원, 한국보훈복지의료공단법에 따른 한국보훈복지의 료공단’으로 제한적으로 열거하고, 의료법인이나 비영리법인에 대한 영리추구를 금지 (의료법 시행령 제20조)하며, 적법한 면허 등을 갖춘 의료인에 대하여도 의료법에 따른 의료기관을 개설하지 아니하고는 의료행위를 하지 못하도록 규정하면서(제33조 제1항), 이를 형사처벌의 대상으로 삼고 있다(제90조). 나. ****특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법의 외국인 운영 의료 기관 개설에 관한 특례제도의 개괄 1) 경제자유구역의 지정 및 운영을 통하여 외국인투자기업의 경영환경과 외국인의 생활여건을 개선함으로써 외국인투자를 촉진하고 국가경쟁력의 강화와 지역간 균형발 전을 도모함을 목적으로 하여 2002. 12. 30. 법률 제6835호로 제정된 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률(이하 ‘경제자유구역법’이라 한다) 제23조 제1항은 “외국인은 보건복지부장관의 허가를 받아 경제자유구역에 ‘외국인전용 의료기관’을 개설할 수 있 다”고 규정하여 외국인 운영 의료기관(이하 ‘외국의료기관’이라 한다) 개설의 근거를 마 련하되, 외국인에 대한 진료만을 할 수 있도록 제한하였다. 2) 2005. 1. 27. 법률 제7349호로 개정된 경제자유구역법 제23조 제1항은, 외국의료 기관이 적정한 수익성을 유지할 수 있도록 하여 선진외국병원을 유치함으로써 경제자 유구역을 효율적으로 운영하기 위하여, “외국인은 의료법 제30조 제2항의 규정에 불구 하고 보건복지부장관의 허가를 받아 경제자유구역에 ‘의료기관’을 개설할 수 있다”고 규정하여 외국인뿐만 아니라 내국인의 진료도 가능한 의료기관을 설립할 수 있도록 하 였는데, 실제로 외국의료기관이 개설된 적은 없었다(미국계 의료기관 C와 일본 의료법 인 D가 ****특별자치도에 의료단지의 설립을 추진하고, 중국 의료법인 E그룹이 ****특 - 5 - 별자치도에 F병원의 설립을 추진하였으나 모두 무산되었다). 3) ****특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 ‘****특별법’이라 한다) 제307조는, ****특별자치도 의료산업의 육성을 위한 제도적 기반을 마련하기 위하 여 선진외국병원의 유치를 촉진하고 ****특별자치도에 특화된 양질의 의료서비스를 제 공하는 데 기여하기 위하여, “의료법 제33조 제2항에도 불구하고 외국인이 설립한 법인 은 피고의 허가를 받아 ****특별자치도에 외국의료기관을 개설할 수 있다”고 규정하고 (제1항), 외국의료기관의 법인 종류 및 요건, 개설요건 등은 ****특별자치도 조례로 정하 도록 규정하고 있다(제2항). 4) 그에 따른 ****특별자치도 보건의료 특례 등에 관한 조례(이하 ‘이 사건 조례’라 고 한다)는 제14조에서 ‘외국의료기관을 개설할 수 있는 법인은 상사회사 설립의 조건 에 따른 주식회사와 유한회사로서, 법인의 자본금은 미화 500만 달러 이상이고 외국인 투자비율이 100분의 50 이상이어야 하며, 자본금 요건은 의료기관 개설허가 신청 전까 지 갖추어야 한다’고 규정하고, 제16조에서 ‘제14조의 요건에 적합한 법인은 외국의료 기관 개설허가를 신청하기 전에 피고에게 외국의료기관 개설에 관한 사업계획서를 제 출하여 사전심사를 청구할 수 있고, 피고는 제출받은 사업계획서의 타당성을 검토한 후 보건복지부장관의 승인을 받아 외국의료기관개설에 적합한지를 결정하여 그 결과를 사전심사 신청인에게 통보하여야 하는데, 적합하다고 인정하여 통보하는 경우 필요하 면 조건을 붙일 수 있다’고 규정하며, 제18조에서 ‘피고가 외국의료기관 개설허가신청 을 받으면 보건복지부장관의 승인과 ****특별자치도 보건의료정책 심의위원회의 심의 를 거쳐 제17조 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에 허가할 수 있다’고 규정하고 있다. 5) 결국 ****특별법에 따른 외국의료기관 개설허가 절차는 ① 개설희망자의 사업계 - 6 - 획서 등 제출 및 사전심사청구, ② 피고의 사업계획서 승인 요청 및 보건복지부장관의 사업계획서 승인, ③ 피고의 사전심사결과 통보, ④ 개설희망자의 사업계획서 이행 후 개설허가 신청, ⑤ ****특별자치도 보건의료정책 심의위원회의 심의 등을 거쳐 ⑥ 피 고의 외국의료기관 개설허가의 순으로 이루어진다. 다. **** 조성사업의 진행 경위 등 1) **** 조성사업(이하 ‘이 사건 조성사업’이라 한다)은 2006. 12. **** 국제자유도시종합계획에서 의료분야를 집중 육성하기 위해 건강검진, 재활, 휴양기능을 특화시킨 의료휴양단지로 계획되었다. 서귀포시장은 2009. 12. 30. 이 사건 조성사업에 관하여 ****특별법 등에 의한 개발 사업 시행승인 등을 고시하면서 사업시행자를 ****국제자유도시 개발센터로 지정하였 고, 피고는 2010. 11. 3. 서귀포시 G 일원 1,539,013㎡를 이 사건 조성사업 ****투자진 흥지구로 지정고시하였다. 2) 사업시행자인 ****국제자유도시 개발센터는 2012. 10. 19. H(이하 ‘I’이라 한다)와 이 사건 조성사업에 관한 투자협약을 체결하였고, I은 이 사건 조성사업과 관련하여 1 단계 휴양콘도미니엄 조성, 2단계 웰니스몰, 웰빙푸드존, 힐링가든 조성, 3단계 텔라소 리조텔, 명상원, 워터파크, 헬스사이언스가든, 의료 R&D센터, 안티에이징센터, 기숙사동 조성으로 단계별 계획을 수립하여 2014년경 헬스케어타운 전체 시설지의 50%를 개발 중에 있었다. 3) ****국제자유도시 개발센터의 헬스케어타운 의료시설 부지에 대한 신규 투자유치 가 미진한 상태에서, 이 사건 조성사업과 관련하여 숙박시설을 먼저 추진함에 따라 “헬 스 없는 헬스케어타운”이라는 비판이 제기되자, ****국제자유도시 개발센터는 이에 대 - 7 - 하여 적절하게 대응하지 못할 경우 이 사건 조성사업을 계속 추진하는 것이 어려울 수 도 있다고 보아 당초 3단계에 포함되어 있던 의료시설 개발을 2단계로 앞당겨 추진하 기로 결정하였다. 4) I은 이 사건 조성사업의 조속한 추진을 위하여 여러 방안을 강구한 끝에 외국의료 기관을 직접 설립하기로 하고, 2013. 10. 12. 이를 담당할 국내 법인인 원고를 설립하여 외국의료기관 개설을 추진하기로 하였다. 라. 원고의 외국의료기관 개설허가 절차의 진행 경위 1) 원고의 외국의료기관 개설에 관한 사업계획서의 작성 및 그 내용 등 가) 원고는 피고에게 외국의료기관(****) 개설에 관하여 2014. 11. 6. 1차 사전검토 용 사업계획서를, 2014. 12. 20. 2차 사전검토용 사업계획서를, 2015. 1. 18. 3차 사전 검토용 사업계획서를 각 제출한 다음, 2015. 6. 11. 최종 사업계획서를 제출하였다. 나) 3차 사전검토용 사업계획서에는, “****(이하 ‘이 사건 병원’이라 한다)은 ‘외국 인전용’ 의료기관으로서 휴양 및 미용 목적의 외국인 관광객(의료관광객) 및 국내 거주 외국인을 주요 대상으로 하고 미용성형ㆍ건강검진 등 비보험과목 중심의 의료서비스를 제공하므로 국내 공공의료체계(건강보험, 진료수가)에 영향을 주지 않는다”는 내용이 명시적으로 기재되어 있다. 다) 원고가 작성한 이 사건 병원 개설에 관한 최종 사업계획서의 구체적인 내용은 다음과 같다. ⑴ 이 사건 병원은 외국인 의료관광객 대상 체류형 의료기관으로서 의료, 관광, 쇼핑 등 다양한 산업이 결합된 새로운 형태의 의료관광산업 육성을 통하여 휴양형 의료관광 객을 유치하고 ****의 의료기반 구축을 목적으로 그 개설이 추진되었다. - 8 - ⑵ 이 사건 병원은 외국인 의료관광객 대상의 미용성형ㆍ건강검진 등을 위한 성형외 과, 피부과, 가정의학과, 내과 등 4개 과목을 개설하고 건강검진센터를 갖출 계획이고, 시장성을 확보한 중화권, 일본 의료관광객을 일차적인 고객으로 선정하되 기타 국가로 고객층을 확대하는 마케팅 전략을 수립하였다. ⑶ 이 사건 병원의 운영에 따른 경제성분석과 관련하여, 연간 약 1만 명 이상의 외 국인 의료관광객 유치를 목표로 하고, 과목별 환자비중은 외국인 의료관광객이 가볍게 시술받을 수 있는 피부과, 성형외과, 건강검진 순으로 예상하였으며, 외국인 의료관광 객에게 합리적인 진료수가를 제공한다는 정책을 세워 이를 토대로 병원 개원 후 15년 간 매출ㆍ손익 등을 예측하였다. ⑷ 나아가 이 사건 병원의 고객이 중국인 등 외국인임을 고려하여 중국, 일본, 동남 아 등지의 병원 네트워크와 환자 유치를 위한 협약을 체결하는 것이 사업 성공을 위한 중요 요소이고, 환자들이 의료관광을 마치고 고국으로 귀국한 다음 환자들에 대한 사 후관리가 미흡할 경우 불만사항이 발생할 수 있으므로 해외 각 지역에 협력병원을 설 치하는 등의 위험 요소 관리가 필요하다고 판단하였다. ⑸ 한편 3차 사전검토용 사업계획서와는 달리 이 사건 병원이 ‘외국인전용’ 의료기관 이라는 점을 명시한 문구는 삭제되었지만, 휴양 및 미용 목적의 외국관광객과 헬스케 어타운 내 거주하는 외국인을 대상으로, 비보험과목 중심의 휴양형 의료서비스를 제공 하므로 국내 건강보험체계를 보호하는 등 치료 목적의 기존 공공의료체계에 미치는 영 향을 최소화할 수 있다고 기재하였다. 2) 보건복지부장관의 사전심사 승인 가) 원고는 2015. 6. 11. 이 사건 조성사업의 일환으로서 ****특별법 제307조 및 이 - 9 - 사건 조례 제16조에 따라 피고에게 이 사건 병원 개설에 관한 최종 사업계획서를 제출 하여 의료기관 개설허가 사전심사를 청구하였다. 나) 피고는 보건복지부장관의 2015. 12. 18.자 승인을 얻어 2015. 12. 21. 원고에게 위 사업계획서가 승인되었음을 통보하였다. 이때 피고는 이 사건 조례 제16조 제3항에 따라 승인조건으로 ‘⑴ 국내 허용되지 않은 의료행위 금지 등 현행 의료법 제반사항 준 수, ⑵ 승인된 사업계획서상 시행기간(2017. 3.)을 2017. 9.까지로 함’을 부가하였다. 3) 원고의 외국의료기관 개설허가 신청 및 심의, 공론조사 절차의 진행 등 가) 원고는 위 사업계획에 따라 서귀포시 J에 이 사건 병원 건물을 건축하여 2017. 7. 28. 피고의 사용승인을 받은 다음, 2017. 8. 28. 피고에게 ****특별법 제307조 제1항에 따라 진료과목을 ‘성형외과, 피부과, 가정의학과, 내과’로, 개설예정일은 ‘2017. 10. 1.’ 로 하여 이 사건 조례 제18조 제1항, 제4항에 따른 외국의료기관 개설허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다. 나) 피고는 2017. 9.경부터 2018. 3.경까지 6차례에 걸쳐 구비서류 검토, ****특별자 치도 보건의료정책 심의위원회(이하 ‘보건의료정책 심의위원회’라 한다) 심의절차 지연, 보건의료정책 심의위원회에서 제출한 종합의견의 심도 있는 검토 등을 이유로 이 사건 신청에 대한 허가 여부 결정을 연기하였고, 그 후 공론조사 절차의 진행을 이유로 다 시 허가 여부 결정을 연기하였다. 구체적인 진행 경과는 다음과 같다. ⑴ 2017. 11. 24. 개최된 제1차 보건의료정책 심의위원회에서는 위원들의 외국의료 기관 개설에 관한 질의와 그에 대한 ****국제자유도시 개발센터의 의료산업처장, **** 특별자치도 보건건강위생과장, 원고 측 관계자들의 응답이 이루어졌다. 당시 원고 측 관계자는 ‘이 사건 병원의 개원 목적은 외국인을 대상으로 한국의 수준 높은 의료기술 - 10 - 을 제공하려는 것이다. 타깃이 외국인에게 있기 때문에 외국인들을 위한 프로그램을 활성화 시킬 것이다. 도내 타 의료기관과 경쟁할 이유는 없다. 이 사건 병원은 건강보 험 적용을 받지 못할 것이기 때문에 내국인들은 거의 이용을 하지 않을 것이고, 100% 외국인 위주로 운영할 것이다’라는 취지로 진술하였다. ⑵ 2017. 12. 26. 개최된 제3차 보건의료정책 심의위원회에 참석한 14명의 위원 중 2명의 위원은 이 사건 병원 개설에 관한 사업계획서가 보건복지부의 승인 조건을 충족 하지 못하고 있는 점 또는 내국인 또는 국내법인을 통한 우회투자에 관한 우려 등을 이유로 외국의료기관 개설허가를 반대하였고, 나머지 위원들은 대체로 이 사건 병원에 이미 채용되어 있는 인력을 고려하여야 하고, 현행법상 우회자본 진출을 완전히 막을 수 없지만 내국인을 대상으로 한 영리병원 개설의 여지를 남겨 놓아서는 안 되며, 제 주특별자치도 주민과 상생할 수 있어야 한다는 등의 이유로, 내국인 진료를 제한하는 조건부 외국의료기관 개설허가가 타당하다는 취지의 의견을 제시하였다. ⑶ 한편 보건의료정책 심의위원회의 개최되기 전, 당시 도지사는 2015. 4. 16. **** 특별자치도 제329회 임시회에 출석하여 ‘내국인도 외국의료기관에서 진료를 받을 수 있 지만 실제로 비싼 가격을 주면서 진료를 받는 경우는 그렇게 많지 않을 것’이라는 취지 의 발언을 하였고, 2015. 8. 17. 언론과의 인터뷰 및 2015. 12. 21. 주간정책회의에서도 같은 취지의 발언을 하였으며, ****특별자치도가 외국의료기관에 관한 비판 여론을 의 식하여 작성ㆍ배포한 홍보 자료에도 위와 같은 내용이 기재되어 있었다. 그러나 위 보건의료정책 심의위원회의 심의가 있은 후, 피고는 이미 5차례에 걸쳐 민 원처리기간을 연장하였음에도 불구하고 2018. 2. 23. 원고에게 민원 처리에 관한 법률 시행령 제21조에 따라 이 사건 신청에 관한 민원처리기간을 2018. 3. 26.로 연장한다는 - 11 - 내용의 6차 민원처리기한 연장통보를 하였다. ⑷ 이후 ****특별자치도는 2018. 3. 8. 기자회견을 통하여 이 사건 병원 개설허가 여 부를 ****특별자치도 숙의민주주의 실현을 위한 주민참여 기본조례에 따라 공론조사를 통한 숙의형 정책개발로 추진하기로 하였다고 발표하였고, 피고는 2018. 3. 13. 원고에 게 이 사건 신청에 관한 민원처리기한을 공론화 절차를 거쳐 결정을 내릴 때까지 연장 한다고 통보하였다. ⑸ 공론조사 절차가 진행됨에 따라, 2018. 4. 7. 숙의형 공론조사위원회(이하 ‘공론조 사위원회’라 한다)가 구성되었고, ****국제자유도시 개발센터는 2018. 5. 31. 공론조사 위원회에 ‘**** 공론조사 숙의자료’를 제출하였으며, 이 자료에도 “외국의료기관은 해 외 의료관광객을 주 대상으로 하는 의료기관이지만, 내국인(도민)도 진료는 받을 수 있 습니다”는 내용이 기재되어 있었다. ⑹ 공론조사위원회는 약 6개월 동안 20여 차례의 공론조사 활동을 거쳐, 2018. 10. 4. 이 사건 병원을 비영리병원 등으로 활용하여 헬스케어타운 전체의 기능이 상실되는 것을 방지함으로써 지역경제 활성화에 미치는 악영향을 최소화할 수 있는 제반 행정조 치를 마련하여 시행하고, 이 사건 병원에 이미 고용된 사람들의 일자리와 관련하여 제 주특별자치도 차원에서 정책적 배려를 할 수 있는 대책을 강구할 것을 권고하는 내용 을 포함하여, ****특별자치도에 ‘이 사건 병원의 개설 불허’로 권고하기로 결정하였다 는 보도자료를 배포하였다. 4) 피고의 조건부 외국의료기관 개설허가 처분 이와 같이 피고는 ① 보건의료정책 심의위원회의 ‘내국인 진료를 제한하는 조건부 외국의료기관 개설허가’ 심의 의견과 ② 공론조사위원회의 ‘이 사건 병원의 개설 불허’ - 12 - 권고 의견을 받은 다음, 2018. 12. 5. 보건의료정책 심의위원회의 심의 의견에 따라 ‘외 국인을 진료대상자로 하고 내국인 진료를 제한’하는 취지의 허가조건을 부기한 외국의 료기관 개설허가(이하 ‘이 사건 개설허가’라고 하고, 아래 표 중 허가조건을 ‘이 사건 허가조건’이라 한다)를 하였다. 명 의료기관 소 칭 재 **** 지 성명(대표자) 규 입 모 원 실 별 병원 서귀포시 J 진 료 과 목 개 설 자 종 성형외과, 피부과, 가정의학과, 내과 K 47실 법인등록번호 병 상 L 47병상 ※ 허가조건 : 진료대상자는 ****를 방문하는 외국인 의료관광객을 대상으로 함 (내국인 진료 제한) 【인정 근거】다툼 없는 사실, 갑 제1, 3 내지 7, 11, 12, 13, 15 내지 23, 26, 27호증, 을 제1, 2, 4, 5, 8, 9, 11, 12, 19호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 관계 법령 기재와 같다. 3. 주위적 청구에 관한 판단 가. 본안전 항변에 관한 판단 1) 피고 주장의 요지 가) 이 사건 허가조건은 내국인에 대하여 진료를 할 수 없다는 것으로 이 사건 개설 허가 내용의 일부에 불과할 뿐 이를 이 사건 개설허가와 독립된 행정행위로 볼 수는 없다. 오히려 이 사건 허가조건은 원고가 조건을 이행하지 않았을 경우 이 사건 개설 허가의 효력이 소멸되는 해제조건 또는 철회권의 유보로 보거나, 관계 법령이 개설허 가에 부여하고 있는 법률효과의 발생을 일부 배제시키는 법률효과의 일부배제 또는 강 - 13 - 학상 행정행위의 내용상 제한으로 보는 것이 타당하다. 따라서 이 사건 허가조건은 독 립하여 행정소송의 대상이 될 수 없으므로, 이 사건 허가조건만의 취소를 구하는 원고 의 주위적 청구는 부적법하다. 나) 피고는 2019. 4. 17. 원고에게 이 사건 개설허가를 취소하는 처분을 하였으므로, 이 사건 개설허가가 유효함을 전제로 하는 이 사건 소는 소의 이익이 없어 부적법하다. 다) 피고는 2022. 6. 22. 원고가 이 사건 병원의 부지 및 건물을 제3자에게 처분하여 이 사건 조례 제17조에 따른 실질적 요건을 갖추지 못하게 되었음을 이유로 ****특별 법 제307조 제5항에 따라 이 사건 개설허가를 취소하는 처분을 하였으므로, 이 사건 개설허가가 유효함을 전제로 하는 이 사건 소는 소의 이익이 없어 부적법하다. 2) 판단 가) 이 사건 허가조건의 행정소송 대상 여부 행정행위의 부관은 행정행위의 일반적인 효력이나 효과를 제한하기 위하여 의사표시 의 주된 내용에 부가되는 종된 의사표시이지 그 자체로서 직접 법적 효과를 발생하는 독립된 처분이 아니므로 현행 행정쟁송제도 아래서는 부관 그 자체만을 독립된 쟁송의 대상으로 할 수 없는 것이 원칙이나 행정행위의 부관 중에서도 행정행위에 부수하여 그 행정행위의 상대방에게 일정한 의무를 부과하는 행정청의 의사표시인 부담의 경우 에는 다른 부관과는 달리 행정행위의 불가분적인 요소가 아니고 그 존속이 본체인 행 정행위의 존재를 전제로 하는 것일 뿐이므로 부담 그 자체로서 행정쟁송의 대상이 될 수 있다(대법원 1992. 1. 21. 선고 91누1264 판결 등 참조). 행정행위에 부관이 부가된 경우 그것이 조건, 기한, 부담, 철회권의 유보 중 어느 종류의 부관에 해당하는지는 당 해 처분에 표시된 행정청의 객관적 의사를 중심으로 그 처분의 경위나 제도적 배경, - 14 - 처분의 근거가 된 법령과 당해 처분을 통하여 행정청이 달성하려는 행정목적을 종합적 으로 참작하여 판단하여야 한다(대법원 2008. 11. 13. 선고 2006두16724 판결 등 참조). 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정 등에 비추어 보면, 이 사건 허가조건은 이 사건 개 설허가에 부수하여 원고에게 일정한 의무를 부과하는 부담에 해당하므로, 그 자체로서 독립하여 행정소송의 대상이 될 수 있다고 봄이 타당하다. 따라서 피고의 이 부분 주 장은 이유 없다. ⑴ 이 사건 허가조건은 그 문언상 원고가 이 사건 병원을 운영할 때 내국인에 대한 진료를 제한하는 내용으로서 원고에게 일정한 부작위의무를 부담하도록 하는 것이다. ⑵ 이 사건 허가조건에는 그 조건을 준수하지 아니할 경우 이 사건 개설허가의 효력 이 발생하지 않는다거나 그 효력이 당연히 소멸한다는 내용이 명시적으로 기재되어 있 지 않은 점, ****특별법 제307조 제5항 및 이 사건 조례 제19조 제1항은 ‘외국의료기 관이 이 사건 조례 제17조에서 정한 외국의료기관 개설에 관한 요건을 갖추지 못하게 된 경우 피고가 보건의료정책 심의위원회의 심의를 거쳐 외국의료기관 개설허가를 취 소할 수 있다’고 규정하고 있을 뿐, 외국의료기관 개설허가의 효력이 당연히 소멸하는 경우는 규정하고 있지 않은 점, 이 사건 허가조건은 이 사건 조례 제17조에서 정한 외 국의료기관 개설에 관한 요건에 포함되지 않는 별개의 내용인 점 등을 고려하면, 이 사건 허가조건이 그 허가조건상 의무를 불이행하는 경우 이 사건 개설허가의 효력에 영향을 미치는 해제조건이나 철회권의 유보에 해당한다고 보기 어렵다. 오히려 이 사 건 개설허가의 효력은 확정적으로 발생하였고, 피고가 이에 부수하여 원고에게 이 사 건 허가조건을 이행할 의무를 부과한 것으로 해석하는 것이 자연스럽고, 이 사건 허가 - 15 - 조건의 불이행이 있더라도 이 사건 개설허가의 효력이 당연히 소멸하지는 않는다. ⑶ 이 사건 개설허가로 외국의료기관 개설이라는 ****특별법 제307조가 예정한 법률 효과는 달성되었다고 할 것이므로, 이 사건 허가조건은 이 사건 개설허가의 법률효과 를 제한하는 것이 아니라 이 사건 개설허가에 부수하여 원고가 개설한 의료기관에서 의료업을 행함에 있어 부담해야 할 일정한 부작위의무를 부과한 것으로 볼 수 있다. ⑷ 경제자유구역법, ****특별법에 외국의료기관 제도가 도입되었으나, 이 사건 이전에 실제 외국의료기관이 개설된 적이 없는 등 그 시행 초기 단계에 있고, 관련 법령에서 외국의료기관을 그 진료대상 등을 기준으로 ‘내․외국인 대상 외국의료기관’, ‘외국인전 용 외국의료기관’ 등의 유형으로 구분한 다음 그 유형별로 개설허가 신청을 받아 그에 따른 개설허가를 하거나 그 신청을 거부하는 처분을 하는 단계에 이르지 않았다. 그에 따라 피고가 외국인의료기관 개설허가 신청에 대하여 일응 ‘내․외국인 진료’를 허용하고자 하는 경우 단순한 의료기관 개설허가를 하고, ‘외국인 진료’만을 허용하고 자 하는 경우 이 사건 허가조건을 부가하는 방식을 취한 것으로 보인다. 이와 같은 관 련 법령의 규정 및 피고의 개설허가 방식 등에 비추어 이 사건 허가조건이 이 사건 개 설허가와 일체적으로 결부되어 특정한 외국의료기관의 유형을 창설하는 데에 이른 것으 로 평가하기는 어렵고, 이 사건 개설허가로 외국의료기관 개설이라는 법률효과가 발생 한 상태에서 이 사건 허가조건에 따른 부작위의무의 부과로 진료대상의 범위를 제한하 는 데에 그친 것으로 보이는 점, 피고가 외국의료기관의 유형별로 개설허가 신청을 구 분하지 않은 이상, 이 사건 개설허가를 유지한 채 이 사건 허가조건만을 쟁송 대상으로 삼는 것이 피고의 위 개설허가 방식에 부합하는 것으로 보이고, 이와 같은 형태의 소 송이 개설허가 신청인의 권리구제에도 부합하는 점 등 이 사건 개설허가의 경위나 제 - 16 - 도적 배경, 피고의 개설허가 방식 등에 비추어 보더라도, 이 사건 허가조건을 부담으로 해석함이 상당하다. 나) 2019. 4. 17.자 이 사건 개설허가 취소처분에 따른 소의 이익 유무 피고가 2019. 4. 17. 원고에게 이 사건 개설허가를 취소하는 처분을 하였으나, 원고 가 위 취소처분의 취소를 구하는 소를 제기하여, 그 항소심에서 위 취소처분을 취소하 는 판결이 선고되었고[광주고등법원 (****)2020누1799], 위 판결이 그대로 확정된 사실 은 이 법원에 현저하다. 따라서 피고의 위 취소처분이 유효함을 전제로 하는 피고의 이 부분 주장도 이유 없다. 다) 2022. 6. 22.자 이 사건 개설허가 취소처분에 따른 소의 이익 유무 갑 제33호증, 을 제18호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 피고가 2022. 6. 22. 이 사건 개설허가를 취소하는 처분을 한 사실(이후 ’후행 취소처분‘이라 한다), 원고가 이에 불복하여 **** 2022구합6271호로 후행 취소처분의 취소를 구하는 소를 제기하여 이 사건 변론종결일 현재 위 소송이 계속 중인 사실이 인정된다. 위법한 행정처분의 취소 또는 무효확인을 구하는 소는 위법한 처분에 의하여 발생한 위법상태를 배제하여 원상으로 회복시키고, 그 처분으로 침해되거나 방해받은 권리와 이익을 보호, 구제하고자 하는 소송이므로 비록 그 위법한 처분을 취소한다고 하더라 도 원상회복이 불가능한 경우에는 그 취소 또는 무효확인을 구할 이익이 없다고 할 것 이다(대법원 1997. 1. 24. 선고 95누17403 판결, 대법원 2006. 1. 26. 선고 2004두2196 판결, 대법원 2014. 9. 25. 선고 2013두11567 판결, 대법원 2016. 6. 10. 선고 2013두 1638 판결 등 참조). 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 - 17 - 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고의 이 사건 청구는 원고가 내․외국인 진료가 가능한 외 국의료기관의 개설허가 신청을 하였음에도 외국인 진료만이 가능한 이 사건 개설허가 가 내려짐으로써 원고의 개설허가 신청이 실질적으로 일부 거부되었음을 이유로 그 거 부된 부분의 취소를 구하는 것인 반면, 후행 취소처분은 이 사건 개설허가 자체를 취 소한 것으로서 그에 대한 취소 소송은 이 사건 소송과는 쟁송의 대상이 상이한 점, ② 한편 이 사건 청구도 이 사건 개설허가 자체가 유효하게 존속하는 것을 전제로 하여 피고를 상대로 추가적으로 내국인 진료가 가능하도록 하는 재처분을 구하는 취지이기 는 하나, 행정행위의 공정력이라 함은 행정행위에 하자가 있더라도 당연무효가 아닌 한 권한있는 기관에 의하여 취소될 때까지는 잠정적으로 유효한 것으로 통용되는 효력 에 지나지 아니하는 것이므로, 행정행위가 취소되지 아니하여 공정력이 인정된다고 하 더라도 그 상대방이나 이해관계인은 언제든지 그 행정행위가 위법한 것임을 주장할 수 있는 것인바(대법원 1993. 11. 9. 선고 93누14271 판결 등 참조), 원고는 이 사건 소송 에서 후행 취소처분이 위법하여 취소되어야 하고 그 경우 이 사건 개설허가의 효력이 소멸하지 않음을 전제로 하여 이 사건 허가조건 등의 취소를 구하고 있는 점, ③ 또한 원고가 제소기간 내에 후행 취소처분의 취소를 구하는 별도의 소를 적법하게 제기한 이상 후행 취소처분은 아직 확정되지 아니하였다고 할 것이므로(대법원 2007. 3. 29. 선고 2006두17543 판결 등 취지 참조), 여전히 후행 취소처분이 취소될 가능성이 있을 뿐 이 사건 개설허가의 효력이 확정적으로 소멸되어 원상회복이 불가능한 상태에 있다 고 볼 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 원고에게 이 사건 허가조건 등의 취소를 구할 이익이 없다고 할 수 없다. 따라서 피고의 이 부분 주장 역시 이유 없다. 나. 본안에 관한 판단 - 18 - 1) 원고 주장의 요지 이 사건 허가조건의 부가 내지 이 사건 허가조건의 내용에는 다음과 같은 하자가 있 으므로, 이 사건 허가조건의 취소를 구한다. 가) 이 사건 허가조건 부가의 하자 외국의료기관 개설허가는 일반적인 의료기관 개설허가와 마찬가지로 기속재량행위에 해당하는데, 아무런 법률상 근거 없이 기속재량행위인 외국의료기관 개설허가에 부담 인 부관을 붙인 경우 그 부관은 무효이다. 따라서 이 사건 개설허가를 기속재량행위로 보는 이상, 아무런 법률상 근거가 없는 이 사건 허가조건은 법률유보원칙에 위배되어 무효이다. 나) 이 사건 허가조건의 내용상 하자 설령 이 사건 개설허가가 재량행위에 해당하여 부관을 붙일 수 있다고 하더라도, 이 사건 허가조건에는 다음과 같은 내용상 하자가 있어 위법하다. ⑴ 의료법 등 위반 이 사건 허가조건은 의료법, 응급의료에 관한 법률(이하 ‘응급의료법’이라 한다), 제 주특별법 등 관련 법령의 내용에 위배된다. ⑵ 비례의 원칙 등 위반 이 사건 허가조건은 헌법상 과잉금지원칙에 반하여 영업의 자유, 생명권, 평등권, 행 복추구권, 인간다운 생활을 할 권리 등을 침해할 뿐만 아니라 국가의 사회보장과 사회 복지 증진의 노력을 하여야 할 의무를 위반하는 등으로 공ㆍ사익의 형량을 제대로 하 지 않아 비례의 원칙, 평등의 원칙에 반하여 위법하고, ****특별법상 외국의료기관의 내국인 진료를 제한할 수 없음에도 이를 제한하여 외국의료기관 개설허가의 목적 및 - 19 - 본질적 효력을 해한다. ⑶ 신뢰보호원칙 위반 등 피고는 외국의료기관 개설허가시 내국인 진료도 허용하겠다는 공적인 견해표명을 하 였고, 원고는 이를 신뢰하였는데, 이 사건 허가조건은 원고의 신뢰에 반하는 것으로서 신뢰보호의 원칙에 위반된다. ⑷ 사전심사 승인 취지 등 위반 사전심사 제도의 취지 등에 비추어 원고의 사업계획서에 대한 사전심사 승인통보는 조건부 확약에 해당하고, 사전심사 승인이 있었던 이상 피고는 사업계획서와 같은 내 용의 외국의료기관 개설허가를 하여야 하는데, 이 사건 허가조건은 사업계획서와 다른 내용이므로, 사전심사 제도의 취지에 반하거나 확약의 구속력에 반하여 위법하다. 2) 이 사건 허가조건 부가의 하자 여부에 관한 판단 행정행위가 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량행위 와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, 그 구분은 당해 행위의 근거가 된 법규의 체제ㆍ형식과 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당 해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2018. 10. 4. 선고 2014두37702 판결 등 참조). 한편 재량행위에 있어서는 관계 법령에 명시적인 금지규정이 없는 한 행정목적을 달성하기 위하여 조건이나 기한, 부담 등의 부관을 붙일 수 있다(대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두12837 판결 등 참조). 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정 등에 비추어 보면, ****특별법상 외국의료기관 개 설허가는 재량행위에 해당한다고 봄이 타당하므로, 피고는 이 사건 개설허가를 하면서 - 20 - 별도의 근거 규정이 없이도 이 사건 허가조건을 붙일 수 있다고 할 것이다. 따라서 원 고의 이 부분 주장은 이유 없다. 가) 앞서 본 바와 같이 2002. 12. 30. 제정된 경제자유구역법 제23조 제1항은 “외국 인은 보건복지부장관의 허가를 받아 경제자유구역에 ‘외국인전용 의료기관’을 개설할 수 있다”고 규정하였으나, 2005. 1. 27. “외국인은 의료법 제30조 제2항의 규정에 불구 하고 보건복지부장관의 허가를 받아 경제자유구역에 ‘의료기관’을 개설할 수 있다”고 개정되었다. 이는 외국인이 개설하는 의료기관이 적정한 수익성을 유지할 수 있도록 하여 선진외 국병원을 유치함으로써 경제자유구역을 효율적으로 운영하기 위한 것일 뿐, 내국인 진 료의 제한에 따른 문제점을 개선하거나 내국인 진료의 거부 행위를 용인하는 결과를 가져오는 데에 대한 반성적 고려에 따른 것은 아닌바, 종전에는 외국의료기관의 개설 허가 대상을 ‘외국인전용 의료기관’으로 제한하던 것을 ‘내․외국인 대상 의료기관’까지 개설할 수 있도록 확대한 것일 뿐, 위 개정으로 ‘외국인전용 의료기관’의 개설허가가 더 이상 불가능하고 ‘내․외국인 대상 의료기관’만의 개설허가가 가능하게 된 것으로 볼 수는 없다. 같은 취지의 ****특별법상의 외국의료기관 개설허가의 경우에도 ‘외국인 전용 의료기관’ 또는 ‘내․외국인 대상 의료기관’의 개설허가가 모두 가능하다고 봄이 상당하다. 나) ⑴ 헌법 제36조 제3항은 "모든 국민은 보건에 관하여 국가의 보호를 받는다"고 규정하고 있고, 국가는 국민의 건강을 보호하고 이를 위하여 국민에게 적정한 의료급 여를 보장해야 하는 사회국가적 의무를 지고 있다. 즉 보건의료는 단순한 상거래의 대 상이 아니라 사람의 생명과 건강을 다루는 중대한 것이다. 그러나 국가가 보건의료체 - 21 - 계를 어떻게 구성할 것인지의 문제는 국가의 재정, 보건의료 수요와 공급의 상황, 의료 기관의 소유 형태와 구성비의 차이, 의료전달 체계, 구체적인 재원 조달 방법, 보건의료 서비스 이용특성, 국민의 소득 분배의 정도 등 나라마다 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화적인 배경과 구체적, 개별적 상황을 감안하여 그 결론이 달라진다고 할 것이므로, 국민에게 가장 바람직한 보건의료 서비스를 제공하는 방법과 정책에 대한 광범위한 입법형성권 을 가진 입법부에서 우리나라 보건의료의 여러 사정을 고려하여 입법정책으로 결정할 재량사항으로서 입법형성의 자유에 속하는 분야이다. 그리고 우리나라는 앞서 살펴 본 제반사정 등을 고려하여 1977년 사회보험으로서 의 료보험제도를 본격적으로 도입한 이후 의료보험제도를 중심으로 한 보건의료체계의 구 성을 진행하여 왔고, 그 결과 의료인이 아닌 법인 등의 의료기관 설립이나 의료행위를 통한 수익 분배를 제한ㆍ금지하고(영리병원 금지), 국민은 원칙적으로 건강보험의 대상 자가 되며(건강보험 의무가입제), 의료법에 따른 의료기관을 국민건강보험법이 정한 요 양기관으로 당연히 지정하는(요양기관 당연지정제) 내용을 주축으로 하는 보건의료체계 를 완성하고, 이러한 보건의료체계를 현재까지 유지하고 있다. ⑵ 한편, 영리병원 도입의 필요성 여부에 관하여 상당한 기간 동안 찬반 논의가 이어 져 왔고, 앞서 본 바와 같이 2003. 7. 1. 시행된 경제자유구역법 제23조 제1항을 통해 ‘외국인이 설립한 법인’을 대상으로 영리병원의 개설을 허가하는 제도가 시행되었고, 이 는 ****특별법에 그대로 반영되었다. ****특별법에 따른 외국의료기관 개설허가 제도는 영리병원 금지, 건강보험 의무가입 제, 요양기관 당연지정제를 주축으로 하는 보건의료체제에 대한 특례를 인정하여, 일정 한 지역 내에서 ‘외국인이 설립한 법인’을 의료기관 개설 주체로 하여 영리병원의 개설 - 22 - 을 허가하고, 국민건강보험법에 따른 요양기관에서 제외하며 건강보험의 적용을 받지 않도록 하고 있다. 결국 ****특별법에 따른 외국의료기관 개설허가는 ‘외국인이 설립한 법인’에 대하여 의료법, 국민건강보험법상의 제한을 받지 않는 의료기관을 개설할 수 있는 권리를 설정하는 강학상 특허로 볼 수 있고, 강학상 특허는 법률에 특별한 규정 이 없는 한 재량행위이다(대법원 1989. 9. 12. 선고 88누9206 판결, 대법원 2003. 11. 13. 선고 2002두8152 판결 등 취지 참조). 다) ⑴ 영리병원이 개설되는 경우 자본참여 활성화에 따른 양질의 의료서비스 제공, 경쟁촉진을 통한 의료발전, 지식과 자본의 공개적인 결합을 통한 개인의 기업활동 영 역과 경쟁력 확대, 의료 소비자에 대한 더 많은 의료기관 선택의 기회 제공, 의료인에 대한 더 많은 연구활동의 기회 제공 등 다양한 사회적 이익을 기대할 수 있다. 특히 외국의료기관의 경우에는 외국인투자를 촉진하고 선진외국병원과 외국인 환자 내지 의 료관광객을 유치하며 국내 고용을 촉진하는 등의 효과를 기대할 수 있다. ⑵ 그러나 한편 영리병원이 개설되는 경우 대자본을 바탕으로 한 기업형 병원은 국 민 건강보호라는 공익보다는 영리추구를 우선하여, 환자의 무리한 유치, 수요가 적은 전문진료과목의 미개설 또는 과소 공급, 과잉진료로 인한 의료과소비, 의료설비와 시설 에 대한 과대투자로 장기적인 의료자원 수급 계획의 왜곡, 의학교육ㆍ연구 등 사회적 필요에 따른 요청의 경시, 소규모 개인 소유 의료기관의 폐업 등으로 건전한 의료질서 를 어지럽히는 등 부작용을 초래할 가능성도 있다. 그 결과로 의료비 지출 증가, 국민 의 의료비 부담 증가, 국민의 의료기관 이용의 차별과 위화감 조성, 의료의 공공성 훼 손 등을 초래할 우려도 있다. 또한 건강보험제도 수가의 제한을 받지 않는 외국의료기 관과 국내 요양기관 사이에 불공정한 경쟁으로 인한 차별이 문제될 수 있고, 이는 요양 - 23 - 기관 당연지정제와 건강보험 의무가입제의 완화 내지 폐지 요구로 이어질 수 있다. ⑶ 이와 같이 ****특별법에 따른 외국의료기관의 개설허가는 보건의료체계에 일정한 영향을 미칠 수밖에 없는데, 그 영향을 예측하기 어려운 불확실성을 내포하고 있다. 보 건의료체계의 중대한 공익성 등을 고려할 때, ****특별법에 따른 외국의료기관의 개설 허가는 장래 보건의료체계에 미칠 불확실한 파급효과에 대한 예측과 이에 대한 대비가 수반되어야 하는 처분으로서, 고도의 정책적 판단에 따라 결정될 필요가 있으므로, 행정 청으로서는 그에 대하여 폭넓은 재량을 가진다고 할 것이다. 라) 이 사건 조례 제15조는 ‘의료기관 개설허가 심사의 원칙’이라는 표제 아래 “피고 는 외국의료기관의 인력운영계획, 자금조달 방식 등을 종합적으로 검토하여 의료기관 이 양질의 의료서비스를 제공할 수 있는지 여부, 내국인 또는 국내법인이 우회투자 등 을 통해 실질적으로 국내법인 또는 국내 의료기관이 관여하게 되어 국내 영리법인 허 용이라는 오해를 불러일으킬 수 있는지 여부를 심사하여야 한다”고 규정하고 있고, 이 사건 조례 제18조 제1항, 제16조는 의료기관 개설허가를 받으려는 자에 대하여 피고에 게 ’사업시행자의 유사사업 경험을 증명할 수 있는 자료, 투자규모 및 재원조달 방안, 투자의 실행 가능성, 도내 고용효과 등 경제성 분석 및 보건의료체계에 미치는 영향’ 등이 담긴 사업계획서를 제출하도록 규정하고 있다. 이와 같이 이 사건 조례에서도 피고가 외국의료기관 개설허가 여부를 결정함에 있어 단순히 외국의료기관의 자본금, 투자비율, 인력 등의 물적 요건뿐만 아니라 고용효과 등 경제성 및 보건의료체계에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여야 함을 전제로 하여 이에 관한 자료를 제출하도록 규정함으로써 외국의료기관 개설허가 처분을 재량 행위로 규율하고 있다고 봄이 상당하다. - 24 - 3) 이 사건 허가조건의 내용상 하자 여부에 관한 판단 가) 의료법 등 위반 여부 의료법 제15조 제1항, 응급의료법 제6조 제2항은 의료인 등이 정당한 사유 없이 진 료 또는 응급의료를 거부할 수 없다는 취지로 규정하고 있으므로, 반대해석상 정당한 사유가 있다면 의료인 등은 진료 또는 응급의료를 거부할 수 있고, 내국인 진료를 제 한하는 취지의 이 사건 허가조건이 부가된 사정은 이 사건 병원이 내국인에 대한 진료 등을 거부할 수 있는 정당한 사유에 해당한다고 볼 수 있다. 그리고 설령 내국인 응급 환자가 내원하여 응급처치 및 진료를 하지 않으면 생명의 위험 내지 심신상의 중대한 위해가 예상됨에 따라 불가피하게 응급의료를 시행하였다면, 이러한 의료행위는 정당 행위 또는 긴급피난에 해당하여 위법성이 조각된다고 봄이 상당하므로, 이 사건 허가 조건이 의료법․응급의료법의 진료 내지 응급의료 거부금지 규정에 위배된다고 볼 수 없다. 또한 ① ****특별법상 ‘내․외국인 대상 의료기관’의 개설이 허용된 이유는 ‘외국인 이 개설하는 의료기관이 적정한 수익성을 유지할 수 있도록 하여 선진외국병원을 유치 하기 위한 것’일 뿐 내국인 진료의 제한에 따른 문제점을 개선하거나 내국인 진료의 거부 행위를 용인하는 결과를 가져오는 데에 대한 반성적 고려에 따른 것은 아닌 점, ② ****특별법 제307조의 경우에도 외국의료기관 개설허가시 반드시 내국인 진료를 허 용하여야 한다는 취지로 해석할 수 없고, 내국인 대상 진료의 제한 여부에 관하여 별 다른 규정을 두고 있지 않은 점, ③ 그에 반해 행정청은 앞서 본 바와 같이 영리병원 의 개설허가 여부나 구체적 내용에 관하여 광범위한 재량을 가지고 있다고 봄이 상당 한 점 등에 비추어 보면, 원고의 내국인 진료를 제한한 이 사건 허가조건이 ****특별 - 25 - 법에 위반된다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 나) 이 사건 허가조건의 비례의 원칙 등 위반 여부 부관의 내용은 적법하고 이행 가능하여야 하며 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합 하고 행정처분의 본질적 효력을 해하지 아니하는 한도의 것이어야 한다(대법원 1997. 3. 14. 선고 96누16698 판결, 대법원 2007. 2. 8. 선고 2005다19095 판결 등 참조). 비 례의 원칙은 법치국가 원리에서 당연히 파생되는 헌법상의 기본원리로서, 모든 국가작 용에 적용된다. 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목적달성에 유효․적절하고, 가능한 한 최소침해를 가져오는 것이어야 하며, 아울러 그 수단의 도입에 따른 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 안 된다(대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결 등 참조). 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정 등에 비추어 보면, 이 사건 허가조건이 영업의 자 유, 생명권, 평등권, 행복추구권, 인간다운 생활을 할 권리 등을 과도하게 침해하여 헌 법상 과잉금지원칙 내지 비례의 원칙이나 평등의 원칙을 위반하였다거나 행정처분의 본질적 효력을 해하는 등의 위법이 있다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장 은 이유 없다. ⑴ 앞서 본 바와 같이 외국의료기관 개설허가시 장래 보건의료체계에 미칠 불확실한 파급효과에 대한 예측과 이에 대한 대비가 수반되어야 하고 이에 대한 행정청의 재량 적 판단은 그 내용이 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는데(대법원 2019. 12. 24. 선고 2019두45579 판결 등 참조), ① 앞서 본 바 와 같이 이 사건 병원과 같은 영리병원에 대하여 내국인 진료를 허용하는 경우 보건의 - 26 - 료체계의 주축을 이루는 요양기관 당연지정제와 건강보험 의무가입제에 영향을 줄 수 있고, 원고에 대한 내국인 진료의 허용 여부는 국민의 보건의료라는 중요한 공익과 관 련된 문제에 해당하므로, 이 사건 허가조건은 그 행정목적의 정당성을 인정할 수 있는 점, ② ****특별법상 ‘외국인전용 외국의료기관’의 개설허가가 가능한 것으로 해석되고, 공익상 목적을 달성하기 위하여 이 사건 허가조건과 같이 이 사건 병원에 대하여 내국 인 진료를 제한하는 이외에 다른 적절한 수단이나 원고의 사익을 보다 덜 침해하는 수 단이 있다고 단정할 만한 사정도 없는 점, ③ 원고는 이 사건 허가조건으로 인하여 당 초 신청과 달리 내국인 진료가 제한됨으로써 영업의 자유가 일부 제한되고, 그로 인한 수익성 악화 등 사익이 침해된 것으로 볼 수 있으나, 원고는 이 사건 병원 개설에 관 한 최종 사업계획서에서 이 사건 병원 운영의 경제성과 기존 공공의료체계에 미치는 영향을 분석하면서 외국인을 주요 진료 대상으로 삼았고, 이러한 사업계획은 2017. 11. 24. 개최된 제1차 보건의료정책 심의위원회의에서도 그대로 유지되고 있었던 점, ④ 피고는 보건의료정책 심의위원회의 심의 및 공론조사위원회의 공론조사 절차를 거쳐 ‘내국인 진료를 제한하는 조건부 외국의료기관 개설허가’ 심의 의견과 ‘이 사건 병원 개설 불허’ 권고 의견을 받은 다음 위 심의 의견에 따라 이 사건 개설허가를 하면서 이 사건 허가조건을 부가한 점 등에 비추어 보면, 원고가 제출한 증거들만으로는 피고 의 이익형량이 뚜렷하게 잘못되었다고 보기 어렵다. ⑵ 원고가 침해되는 사익이라고 주장하는 외국의료기관에서 진료 받고자 하는 내국 인의 생명권, 평등권, 행복추구권 등은 이 사건 허가조건으로 인해 제한받는 간접적ㆍ 사실적ㆍ경제적 이익에 불과하여 이익형량을 함에 있어 고려하여야 할 사익에 해당한 다고 보기는 어렵다. - 27 - ⑶ 또한 ****특별법상 외국인전용 의료기관의 개설허가가 가능하고, 이 사건 개설허 가를 통하여 외국 영리법인의 의료기관 개설 자체가 허용된 이상, 그 진료대상에 내국 인을 포함하지 않도록 하는 이 사건 허가조건이 부가되었다는 사정만으로 이 사건 개 설허가의 본질적 효력을 침해하였다고 보기는 어렵다. 다) 이 사건 개설허가의 신뢰보호원칙 위반 여부 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표 명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인 에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행 정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해 할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다. 한편, 행정청의 공적 견해표명이 있었는지의 여부를 판단함에 있어서는, 반드시 행정조직상 의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고, 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언 동을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 상대방의 신뢰가능성에 비추어 실질에 의하 여 판단하여야 한다(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결 등 참조, 대법원 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결 등 참조). 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 개설허가 당시의 도지사가 ****특별자치도 임시 회에서 ‘내국인도 외국의료기관에서 진료를 받을 수 있지만 실제로 비싼 가격을 주면 서 진료를 받는 경우는 그렇게 많지 않을 것’이라는 취지로 발언한 것을 비롯하여 수 - 28 - 회에 걸쳐 같은 취지의 발언을 하고, ****특별자치도가 작성ㆍ배포한 홍보 자료에도 같은 취지의 내용이 기재되어 있었던 사실 등은 앞서 본 바와 같으나, 앞서 인정한 사 실 및 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고는 2013. 10.경 설립된 이후 외국의료기관의 설립을 추진하여 왔고, 그러한 사정이 알려지자 원고에 대한 내국인 진료 허용이 보건의료체계에 미치는 영향을 둘러싸고 의 견이 첨예하게 대립하였던 점, ② 위와 같은 당시 도지사의 발언이나 홍보 자료의 주 된 취지는 ‘내국인 진료를 허용하더라도 보건의료체계에 미치는 전체적인 영향은 미미 할 것이다’라는 것으로서, 내국인 진료의 허용으로 보건의료체계에 미치는 영향을 우려 하여 내국인 진료를 반대하는 사람이나 단체를 설득하기 위한 것으로 보일 뿐 ‘보건의 료정책 심의위원회의 심의 결과에도 불구하고 내국인 진료를 반드시 허용하겠다’는 취 지로 보기는 어려운 점, ③ 즉 ****특별법상 외국의료기관의 개설허가에 앞서 보건의 료정책 심의위원회의 심의를 거쳐야 하는데, 보건의료정책 심의위원회에서 내국인 진 료의 허용 여부가 주요 쟁점이 되었고, 다수의 위원들이 내국인 진료에 부정적인 입장 을 보였으며, 이후 공론조사 절차 등이 추가로 진행되었는바, 당시 도지사가 위와 같은 보건의료정책 심의위원회의 심의와 무관하게 내국인 진료를 허용하겠다는 입장을 밝힌 것으로 보기 어려운 점 등에 비추어 보면, 이 사건 병원의 진료대상에 내․외국인을 모두 포함하는 내용의 개설허가를 할 것이라는 취지의 공적인 견해를 표명한 경우에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 이와 다른 전제에 기초한 원고의 이 부분 주장은 이 유 없다. 라) 사전심사 승인의 위반 여부 살피건대, 사전심사 제도는, 외국의료기관 개설허가가 의료법에 따른 의료기관 개설 - 29 - 허가와 달리 행정청에게 광범위한 재량권이 인정되는 반면 외국의료기관 개설허가를 기대하고 상당한 비용을 투자하여 이 사건 조례에서 정한 인적ㆍ물적 설비를 갖추었음 에도 개설허가가 거부되는 경우 위와 같은 노력이 무위로 돌아갈 우려가 있는 점을 감 안하여 이를 예방하기 위하여 미리 사업계획서를 토대로 행정청의 공적 견해를 받아볼 수 있도록 하여 행정의 예측가능성을 확보하는 데에 주된 취지가 있는 것으로 보이기 는 한다. 그러나 이 사건 조례 제18조 제2항은 사전심사 청구가 있는 경우에도 사전심사 승인 이후에 보건의료정책 심의위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있고, 이러한 심의 과정 에서 개설허가 여부나 개설허가의 구체적 내용이 변경될 가능성이 있으므로, 보건의료 정책 심의위원회의 심의 결과를 예측하는 것도 투자 여부를 결정할 때 고려하여야 할 사항에 해당하는 점, 이와 같은 외국의료기관 개설허가 절차 및 영리병원의 개설허가 나 내국인 진료 허용이 보건의료체계에 미치는 영향을 둘러싼 논의의 경과 등에 비추 어 원고로서도 보건의료정책 심의위원회의 심의 과정에서 구체적인 개설허가의 내용이 변경될 수 있음을 충분히 예상할 수 있었던 점 등에 비추어 보면, 피고가 보건의료정 책 심의위원회의 심의 의견을 받아들여 원고가 제출한 사업계획서와 다른 내용의 개설 허가를 하였다고 하여 사전심사 제도의 취지에 반하여 위법하다고 보기는 어렵다. 또한 원고는 사전심사 승인이 행정청의 확약으로 그 구속력이 인정되어야 한다는 취 지로 주장하나, 앞서 본 바와 같이 ****특별법상 사업계획서의 사전심사 승인 이후 보 건의료정책 심의위원회의 심의 등을 거쳐 피고의 외국의료기관 개설허가가 이루어지므 로, 사업계획서의 사전심사 승인이 행정청의 확약에 해당한다고 볼 수 없을 뿐만 아니 라, 확약에 의한 행정청에 대한 구속력을 인정할 수도 없다(대법원 1995. 1. 20. 선고 - 30 - 94누6529 판결 등 참조). 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 4) 소결 결국 이 사건 허가조건에 원고가 주장하는 바와 같은 위법이 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건 허가조건의 취소를 구하는 원고의 주위적 청구는 이유 없다. 4. 예비적 청구에 관한 판단 원고는, 예비적으로 이 사건 허가조건이 이 사건 개설허가와 결부되어 일체를 이루 고 있음을 전제로 하여 이 사건 개설허가의 취소를 구하나, 앞서 본 바와 같이 이 사 건 허가조건은 ‘부담’에 해당하여 독립적인 행정소송의 대상이 되므로, 이 사건 허가조 건의 취소를 구하는 외에 별도로 이 사건 개설허가의 취소를 구할 이익이 없다. 따라 서 원고의 예비적 청구는 부적법하다(설령 원고의 예비적 청구가 적법하더라도, 앞서 본 바와 같은 이유로 이 사건 개설허가는 적법하므로, 원고의 예비적 청구는 이유 없다). 5. 결론 그렇다면 원고의 주위적 청구는 이유 없으므로 이를 기각하고, 예비적 청구는 부적 법하므로 이를 각하하여야 하는데, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 피 고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 원고의 주위적 청구를 기각하고 예비적 청구를 각하한다. 재판장 판사 이경훈 판사 오지애 - 31 - 판사 류지원 - 32 - 별지 관계 법령 ▣ 구 의료법(2020. 3. 4. 법률 제17069호로 개정되기 전의 것) 제15조(진료거부 금지 등) ① 의료인 또는 의료기관 개설자는 진료나 조산 요청을 받으면 정당한 사유 없이 거부하지 못 한다. ② 의료인은 응급환자에게 「응급의료에 관한 법률」에서 정하는 바에 따라 최선의 처치를 하여 야 한다. 제33조(개설 등) ① 의료인은 이 법에 따른 의료기관을 개설하지 아니하고는 의료업을 할 수 없으며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 그 의료기관 내에서 의료업을 하여야 한다. 1. 「응급의료에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 응급환자를 진료하는 경우 2. 환자나 환자 보호자의 요청에 따라 진료하는 경우 3. 국가나 지방자치단체의 장이 공익상 필요하다고 인정하여 요청하는 경우 4. 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 가정간호를 하는 경우 5. 그 밖에 이 법 또는 다른 법령으로 특별히 정한 경우나 환자가 있는 현장에서 진료를 하 여야 하는 부득이한 사유가 있는 경우 ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 아니면 의료기관을 개설할 수 없다. 이 경우 의사 는 종합병원ㆍ병원ㆍ요양병원 또는 의원을, 치과의사는 치과병원 또는 치과의원을, 한의사 는 한방병원ㆍ요양병원 또는 한의원을, 조산사는 조산원만을 개설할 수 있다. 1. 의사, 치과의사, 한의사 또는 조산사 2. 국가나 지방자치단체 3. 의료업을 목적으로 설립된 법인(이하 "의료법인"이라 한다) 4. 「민법」이나 특별법에 따라 설립된 비영리법인 5. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 준정부기관, 「지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률」에 따른 지방의료원, 「한국보훈복지의료공단법」에 따른 한국보훈복지의료공단 ④ 제2항에 따라 종합병원ㆍ병원ㆍ치과병원ㆍ한방병원 또는 요양병원을 개설하려면 보건복지 부령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 시ㆍ도지사는 개설 하려는 의료기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 개설허가를 할 수 없다. 1. 제36조에 따른 시설기준에 맞지 아니하는 경우 - 33 - 2. 제60조제1항에 따른 기본시책과 같은 조 제2항에 따른 수급 및 관리계획에 적합하지 아 니한 경우 ▣ 응급의료에 관한 법률 제6조(응급의료의 거부금지 등) ① 응급의료기관등에서 근무하는 응급의료종사자는 응급환자를 항상 진료할 수 있도록 응급의 료업무에 성실히 종사하여야 한다. ② 응급의료종사자는 업무 중에 응급의료를 요청받거나 응급환자를 발견하면 즉시 응급의료를 하여야 하며 정당한 사유 없이 이를 거부하거나 기피하지 못한다. ▣ 구 경제자유구역의지정및운영에관한법률(2002. 12. 30. 법률 제6835호로 제정된 것) 제23조 (외국인전용 의료기관 또는 약국의 개설) ① 외국인은 보건복지부장관의 허가를 받아 경제자유구역에 외국인전용 의료기관을 개설할 수 있다. 이 경우 외국인전용 의료기관의 종별은 의료법 제3조의 규정에 의한 종합병원ㆍ병원 ㆍ치과병원 및 요양병원으로 한다. ▣ 구 경제자유구역의지정및운영에관한법률(2005. 1. 27. 법률 제7349호로 개정된 것) 제23조 (외국인전용 의료기관 또는 약국의 개설) ① 외국인은 의료법 제30조제2항의 규정에 불구하고 보건복지부장관의 허가를 받아 경제자유 구역에 의료기관을 개설할 수 있다. 이 경우 의료기관의 종별은 동법 제3조의 규정에 의한 종합병원ㆍ병원ㆍ치과병원 및 요양병원으로 한다. ▣ ****특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 제307조(의료기관 개설 등에 관한 특례) ① 「의료법」 제33조 제2항에도 불구하고 외국인(「외국인투자 촉진법」 제2조 제1항 제1호에 따른 외국인을 말한다)이 설립한 법인은 도지사의 허가를 받아 ****자치도에 의료기관(이하 "외국의료기관"이라 한다)을 개설할 수 있다. 이 경우 외국의료기관의 종류는 「의료법」 제3 조 제2항 제3호에 따른 병원ㆍ치과병원ㆍ요양병원ㆍ종합병원으로 한다. ② 제1항에 따른 법인의 종류와 요건 및 외국의료기관의 개설요건은 도조례로 정한다. ③ 제1항에 따라 외국의료기관의 개설을 허가하거나 제2항에 따라 도조례를 정할 때에는 미리 보건의료정책 심의위원회의 심의를 마쳐야 한다. 이 경우 도지사는 그 심의를 마치기 전에 보건복지부장관의 승인을 받아야 한다. - 34 - ④ 외국의료기관은 「국민건강보험법」 제42조 제1항에 따른 요양기관과 「의료급여법」 제9조 제1항에 따른 의료급여기관으로 보지 아니한다. ⑤ 도지사는 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 개설된 외국의료기관이 외국의료기관 개설에 관한 요건을 충족하지 못하는 경우 보건의료정책 심의위원회의 심의를 마친 후 도조례로 정하는 바에 따라 외국의료기관 개설허가를 취소할 수 있다. 제309조(외국의료기관ㆍ외국인전용약국의 법 적용) 외국의료기관과 외국인전용약국에 대하여 이 법에서 정하지 아니한 사항에 관하여는 「의료법」 과 「약사법」을 준용한다. ▣ ****특별자치도 보건의료 특례 등에 관한 조례 제14조(법인의 종류 및 요건) ① ****특별법 제307조 제1항에 따른 법인의 종류는 상사회사 설립의 조건에 따른 주식회사와 유한회사로 한다. ② 제1항에 따른 법인의 자본금은 미합중국 화폐 500만달러 이상이어야 한다. 다만, 법인의 자 본금 요건은 의료기관 개설허가 신청 전까지 갖추어야 한다. ③ 제1항에 따른 법인의 외국인 투자비율은 100분의 50 이상이어야 하며 이를 산정함에 있어 서는 「외국인투자촉진법 시행령」 제25조 제1항 단서에 따른다. 제15조(의료기관 개설허가 심사의 원칙) 도지사는 ****특별법 제307조에 따른 의료기관(이하 “의료기관”이라 한다)의 인력운영계획, 자 금조달 방식 등을 종합적으로 검토하여 다음 각 호의 사항에 위배되는지 여부를 심사하여야 한다. 1. 의료기관이 양질의 의료서비스를 제공할 수 있는지 여부 2. 내국인 또는 국내법인이 우회투자 등을 통해 실질적으로 국내법인 또는 국내 의료기관이 관여하게 되어 국내 영리법인 허용이라는 오해를 불러일으킬 수 있는지 여부 제16조(의료기관 개설허가의 사전심사) ① 「민원 처리에 관한 법률」 제30조에 따라 제14조의 요건에 적합한 법인은 ****특별법 제 307조에 따른 의료기관 개설허가를 신청하기 전에 도지사에게 다음 각 호의 사항이 포함된 사업계획서를 제출하여 의료기관 개설허가 사전심사를 청구할 수 있다. 1. 개설할 의료기관의 명칭, 대표자, 규모, 위치, 개설시기 및 시행기간 2. 의료사업의 시행내용, 인력 운영계획 및 개설과목 3. 사업시행자의 유사사업 경험을 증명할 수 있는 자료, 투자규모 및 재원조달 방안, 투자의 실행 가능성 - 35 - 4. 토지 이용계획 및 주요 관련 사업계획 5. 도내 고용효과 등 경제성 분석 및 보건의료체계에 미치는 영향 6. 그 밖에 도지사가 요청하는 자료 ② 도지사는 제1항에 따라 제출받은 사업계획서의 타당성을 검토한 후 보건복지부장관의 승인 을 받아 ****특별법 제307조에 따른 의료기관 개설에 적합한지를 결정하여 그 결과를 신청 인에게 통보하여야 한다. ③ 도지사는 제2항에 따라 의료기관의 개설에 적합하다고 인정하여 통보하는 경우에 필요하면 조건을 붙일 수 있다. ④ 도지사는 승인된 사업자가 당초 승인기준에 맞지 아니하게 된 경우에는 의료기관 사업자에 대하여 6개월 범위에서 일정한 기간(이하 “이행기간”이라 한다)을 정하여 그 기준을 갖출 것을 명하여야 한다. ⑤ 도지사는 의료기관 사업자가 이행기간 내에 승인기준을 충족시키지 못한 경우 개설허가를 하여서는 아니 된다. ⑥ 도지사는 미리 승인 받은 사업계획 내용의 일부를 변경하고자 하는 경우 제1항에 따른 사 업계획 승인을 받아야 한다. 제17조(의료기관 개설허가의 요건) ****특별법 제307조에 따른 의료기관 개설허가를 받으려는 자는 다음 각 호의 요건을 갖추어 야 한다. 1. 의료기관 개설에 따른 투자금액이 미합중국 화폐 500만달러 이상일 것 2. 법인이 제14조의 요건을 갖추고 있을 것 3. 「의료법 시행규칙」 제34조 및 제35조의 기준과 이 조례 제20조의 기준을 갖출 것 4. 제16조 제3항에 따른 조건을 이행하였을 것 제18조(개설허가 절차 등) ① ****특별법 제307조 제1항에 따른 의료기관 개설허가를 받으려는 자는 제16조에 따른 사업 계획서와 별지 제5호서식의 의료기관 개설허가신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 도 지사에게 제출하여야 한다. 다만, 제16조에 따라 의료기관 개설허가 사전심사를 받은 후 사 업내용의 변동이 없는 경우에는 사업계획서 제출을 생략할 수 있다. 1. 법인등기부등본 및 정관 2. 건물평면도 및 그 구조설명서 3. 진료과목 및 진료과목별 시설, 정원 등의 개요설명서 4. 의료보수표 5. 의료인력 및 행정인력 운영계획 - 36 - ② 도지사는 제1항에 따라 허가신청을 받으면 보건복지부장관의 승인과 ****특별자치도 보건 의료정책 심의위원회의 심의(이하 “심의 등”이라 한다)를 거쳐 제17조 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우에 허가할 수 있다. 다만, 제16조에 따라 의료기관의 개설에 적합한 자로 통보받 아 의료기관의 개설허가 신청을 할 경우 보건복지부장관의 승인을 생략할 수 있다. ③ 도지사는 의료기관의 개설허가를 할 때에는 별지 제6호서식의 의료기관 개설허가증을 발급 하고 의료기관별로 관리카드를 작성ㆍ비치하여 허가사항의 변경허가 및 행정처분내용 등을 기록ㆍ관리하여야 한다. ④ 의료기관 개설허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제27조 제2항을 준용하되, 허가사항 변경신청서는 별지 제5호서식에 따른다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에 는 제2항에 따른 심의 등을 거쳐야 한다. 1. 의료기관 개설장소를 이전하는 경우 2. 의료기관 개설자의 변경사항(의료기관 양도ㆍ양수인 경우에 한정한다) 제19조(의료기관 개설허가의 취소) ① ****특별법 제307조 제5항에 따라 도지사는 제17조에 의한 실질적 요건을 갖추지 못하게 된 경우에는 ****특별자치도 보건의료정책 심의위원회의 심의를 거쳐 개설허가를 취소할 수 있다. 제20조(의료기관 시설 등의 특례) ****특별법 제307조 제1항에 따라 의료기관을 개설하는 자가 종합병원을 개설하는 경우에는 별표 2(생략)에서 정하는 시설을 추가로 갖추어야 한다. ▣ ****특별자치도 숙의민주주의 실현을 위한 주민참여 기본조례 제4조(도지사의 책무) ① ****(이하 "도지사"라 한다)는 숙의형 정책개발이 이루어질 수 있도록 활성 화 시책을 수립・시행하여야 한다. ② 도지사는 숙의형 정책개발에 의해 도출된 결과를 최대한 존중하여야 한다. ③ 도지사는 주민에게 숙의형 정책개발에 참여하는데 필요한 교육의 기회가 충분히 제공되도 록 교육 활성화를 위한 시책을 수립‧시행하여야 한다. ④ 도지사는 숙의형 정책개발을 제도화하고 활용도를 높이기 위하여 행정정보 공개에 최선의 노력을 다하여야 한다. 끝. - 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