학원 명칭 변경 수리의 직권취소 처분 취소 청구

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 5부 판 결 사 건2020구합85931 학원명칭변경등록 직권취소처분 취소 원 고 피 고**** 교육장 변 론 종 결2021. 12. 9. 판 결 선 고2022. 1. 13. 주 문 1.원고들의 이 사건 청구를 기각한다. 2.소송비용은 원고들이 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2020. 11. 17. 원고들에게 한 학원명칭변경등록 직권취소처분을 취소한다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 당사자들의 지위 - 2 - 1) 원고들은 ****에서 ‘학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률’(이하 ‘학원법’ 이라 한다) 제6조에 따라 **** 교육장(교육지원청의 관할, 명칭이 다소 변동되어 현재에 이르렀으나, 이하 통틀어 ‘피고’라 한다)에게 평생직업교육학원 (종합: 신학·실용음악·성인고시)으로 설립·운영 등록된 ‘L’(이하 ‘이 사건 학원’이라 한 다)를 운영하고 있다. 2) ****(이하 ‘이 사건 지원청’이라고만 한다)은 지방교육자 치에 관한 법률(이하 ‘교육자치법’이라 한다) 제34조, 같은 법 시행령 제5조 제1항 및 [별표2]에 따라, 시ᆞ도의 교육ᆞ학예에 관한 사무를 분장하기 위하여 ‘서울특별시의 ****, ****’를 관할구역으로 설치된 하급교육행정기관이다. 3) 피고는 학원법 제21조 제1항 및 같은 법 시행령 제20조 제1항 제2호에 따라 학 원 설립·운영의 등록 및 변경등록의 수리에 관한 시·도 교육감의 권한을 위임받은 이 사건 지원청의 장이다. 나. 이 사건 학원의 명칭변경 경위 1) 이 사건 학원은 ① 1965. 9. 9. 최초 인가 당시에는 ‘D’라는 명칭을 사용하다가, ② 1981. 3. 5. ‘E’(설립운영자 : F)로, ③ 1992. 9. 4. ‘G’(설립운영자 : H)로, ④ 2008. 12. 2. ‘I’(설립운영자 : J, 원고 A)로, ⑤ 2010. 12. 16. ‘K’(설립운영자 : 원고 A) 등으로 그 명칭이 변경되어 왔다. 2) 원고들은 2016. 3. 18. 이 사건 학원의 명칭을 ‘K’에서 ‘L’로 변경하는 내용의 학 원변경통보서(갑 제5호증, 이하 ‘이 사건 통보서’라 한다)를 작성한 다음, 2016. 3. 29. 피고에게 접수하여 제출하였다. 3) 피고는 2016. 4. 1. 원고들 및 ****에게 「K 변경등록(명칭)신청 수리」라는 - 3 - 제목의 통지(이하 ‘이 사건 수리통지’라 한다)를 하였는데, 그 본문에는 “1. 귀하가 신 청한 학원변경(명칭변경)등록(민원서류 제880호, 2016. 3. 29. 접수)에 대하여 학원법 제6조에 따라 변경등록수리하오니, 지방세법에 의한 면허세를 해당구청에 납부하시고 영수증 및 설립·운영자 신문을 증명할 수 있는 증빙서를 지참(대리인은 위임장)하여 등 록증을 수령하시기 바랍니다.” (중략) “3. 해당구청(****)은 변경사항을 알려드리니 참고하시기 바랍니다.”라는 문구와 함께 아래 [표]와 같은 내용이 기재되어 있다. 다. 교육부의 감사결과 교육부는 2020. 1. 21.부터 2020. 1. 23.까지 피고에 대한 감사를 실시한 결과, 이 사 건 학원과 관련하여 [별지1] 기재와 같이, ① 1998. 12. 14.자 학원 위치변경 신고수리 및 ② 2016. 3. 31.자 학원 명칭변경 신고수리(이하 ‘이 사건 명칭변경수리’라 한다)가 학원법 제16조 제1항, 학원법 시행규칙 제2조 제1항, 「서울특별시 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 규칙」(이하 ‘서울시 학원규칙’이라 한다) 제4조의 규정에 따라 부 당하다는 이유로, 피고에게 ‘이 사건 학원에 대해 서울시 학원규칙에 따른 벌점부과 및 수사의뢰 등 조치를 취하라’는 취지의 감사결과 처분서를 통보하였다. 구분변경 전변경 후비고 학원명칭KL 학원 설립운영자 원고들“변동사항 없음” 학원위치****“변동사항 없음” 교습과정 평생직업교육학원 (종합: 신학, 실용음악, 성인고시) “변동사항 없음” 정원 3,096명 (일시수용능력인원 : 1,548명) “변동사항 없음”2부제 변경등록일 (등록번호) 2016. 3. 31. (제1761호) - 4 - 라. 피고의 시정요구 및 직권취소 등 1) 피고는 2020. 8. 28. 원고들에게 「이 사건 학원 관련 조치사항 알림」이라는 제 목으로, ‘이 사건 학원의 명칭 및 위치등록 변경등록 수리에 대해 교육부 감사결과 지 적사항에 해당되었음’을 이유로 다음과 같은 조치사항을 시정한 후 그 시정결과보고서 를 이 사건 지원청에 제출하도록 통지하였다. 가. 조치사항 ○ 교육용 기본재산에서 운영 중인 학원을 학교 외부로 이전하여 위치 변경등록 후 2020. 11. 30.(월) 까지 시정결과 보고 ※ 이전계획서 2020. 9. 15.(화)까지 우선 제출 ○ 학교명칭을 사용하지 않도록 명칭 변경등록 후 2020. 9. 29.(화)까지 시정결과 보고 나. 조치사유 : 교육부 감사결과 지적사항으로 미이행 시 벌점 및 행정처분 예정임 2) 피고는 2020. 9. 17. 원고들에게 다음과 같은 내용의 시정요구사항 이행 촉구를 하면서, 2020. 10. 12.까지 명칭 변경등록 불이행시 이 사건 명칭변경수리를 직권취소 할 예정임을 통지하였다. 3) 피고는 2020. 10. 28. 행정절차법 제21조 및 제22조에 따라 원고들에게 서울시 학원규칙 제4조 위반을 이유로 이 사건 명칭변경수리를 직권취소할 예정임을 사전통지 하면서, 2020. 11. 10.까지 의견서를 제출할 수 있다는 내용을 고지하였다. - 5 - 4) 피고는 2020. 11. 17. 서울시 학원규칙 제4조 위반을 이유로 이 사건 학원에 대한 이 사건 명칭변경수리를 직권취소하고(이하 ‘이 사건 직권취소’라 한다), 같은 날 원고 들에게 「학원 명칭변경 등록 직권취소 알림」이라는 제목의 공문을 보내어 아래와 같 은 직권취소 처분 내역을 통지하였다. (그림 – 생략) [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 4 ~ 9호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함), 을 제1호증, 을 제2호증의 1의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 본안전항변에 대한 판단 가. 피고의 본안전항변 이 사건 직권취소가 위법하다는 이유로 피고를 상대로 그 취소를 구하는 원고들의 이 사건 소에 대하여, 피고는 학원명칭의 변경통보는 학원법상 행정청의 수리를 요하 지 않는 학원 설립·운영자의 자기완결적 통보행위로서 그 자체로 완성된 것이고, 피고 가 이를 형식적으로 수리하거나 수리행위를 직권취소하더라도 이를 항고소송의 대상이 되는 처분으로 볼 수 없어 부적법하다고 본안전항변을 한다. 나. 판단 1) 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적 으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위 라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 - 6 - 결정하여야 한다(대법원 1992. 1. 17. 선고 91누1714 판결, 대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결, 대법원 2015. 10. 29. 선고 2014두2362 판결 등 참조). 2) 관계 규정의 내용과 앞서 본 사실 및 증거들을 종합하여 인정되는 다음의 사정들 에 비추어 보면, 이 사건 명칭변경수리 자체는 그로써 국민의 권리의무에 직접 변동을 일으키는 행위가 아니어서 공권력적 지위에서 행하는 처분이라고 볼 수 없다. 가) 학원법 제6조 제1항 전단은 학원을 설립·운영하려는 자는 일정한 사항을 신청서 에 기재하여 교육감에게 등록하여야 한다고 규정하고 있고, 그 후단에서는 “등록한 사 항 중 교습과정, 강사명단, 교습비등, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다”고 하여 교육감에게 변경등록이 필요한 사항에 관하여 규정하고 있는데, 그 위임을 받은 학원법 시행령은 위 법 제6조 제1항 후단의 사항을 “1. 학원설 립·운영자, 2. 학원의 위치, 3. 시설과 설비”로 열거하면서(제7조 제1항 제1, 2, 3호), “교육감은 학원 설립·운영등록신청의 내용이 시설기준과 교육환경에 적합한 경우에는 등록을 수리(受理)하여야 한다”는 규정을 변경등록절차에서도 준용하도록 하고 있다(제 7조 제3항, 제5조 제5항). 나) 한편, 이러한 변경등록사항과 구별하여 시행령 제7조 제2항에서는 “학원설립·운 영자가 제1항에 따라 변경등록하여야 할 사항 외의 사항을 변경한 경우에는 지체 없이 교육감에게 통보하여야 한다.”고 규정하고 있으므로, 결국 등록된 ‘학원의 명칭’을 변경 하는 것은 행정청의 수리를 요하지 않는 자기완결적 신고에 해당하는 ‘변경통보사항’에 불과함을 알 수 있다. 다) 구 학원법 시행규칙(2016. 6. 27. 교육부령 제102호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)에서는 [별지 제8호 서식]으로 ‘학원변경등록신청서’의 양식을, [별지 제10호의2 - 7 - 서식]으로 ‘학원변경통보서’의 양식을 규정하고 있고, 위 ‘학원변경등록신청서’(별지 제8 호)의 경우 하단에 “학원법 제6조 제1항 후단 및 같은 법 시행령 제7조 제1항에 따라 학원의 변경등록을 위와 같이 신청합니다.”라는 문구가 기재되어 있는 반면, ‘학원변경 통보서’(별지 제10호의2)의 경우 하단에 “학원법 시행령 제7조 제2항에 따라 학원의 변 경사항을 위와 같이 통보합니다.”라는 문구가 부동문자로 기재되어 있다. 그런데 원고 가 작성한 이 사건 통보서(갑 제5호증)에는 그 하단에 “학원법 제6조 제1항 후단 및 같은 법 시행령 제7조 제1항에 따라 학원의 변경등록을 위와 같이 신청합니다.”라고 기재되어 있다. 라) 따라서 이러한 형식적 ‘변경등록신청서’를 접수한 피고로서는 해당 법령의 절차 에 따라 “변경등록(명칭)신청 수리”의 방식으로 업무를 처리하여야 할 민원상의 필요가 있었을 것이나, 실체적으로 학원명칭의 변경은 수리를 요하는 신고가 아니므로, 교육장 이 학원설립·운영자의 학원명칭변경 통보를 수리한 후 이를 학원등록대장에 변경등록 하였다고 하더라도, 이는 학원의 명칭이 변경되었음을 확인하는 사실적·확인적 행위에 지나지 않고 그 변경등록으로 비로소 학원명칭변경의 효력이 발생하는 것이 아니라고 할 것이어서, 위와 같은 학원 명칭변경 통보의 수리는 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라고 할 수 없다(대법원 2015. 10. 29. 선고 2014두2362 판결의 취 지 참조). 3) 다만 이러한 자기완결적 신고에 해당하는 학원 명칭변경의 통보가 반려되는 경우 에는 이는 거부처분에 해당하므로 이를 대상으로 하는 항고소송이 가능하다(대법원 2002. 11. 22. 선고 2000두9229 판결, 대법원 2015. 10. 29. 선고 2014두2362 판결 등 참조). 이 사건 직권취소의 경우, 피고가 원고들의 학원명칭변경 통보(신고)를 사후적으 - 8 - 로 수리하지 않겠다는 의사의 표시, 즉 사후적 반려행위로서 ‘변경등록’하기 이전의 상 태로 돌아간 것에 해당하고, 그로 인하여 원고들이 처하게 되는 아래와 같은 법적 불 안정성 등 여러 사정들에 비추어 보면, 이 사건 직권취소는 건축신고의 반려행위와 마 찬가지로 항고소송의 대상이 되는 처분으로 봄이 타당하다(대법원 2011. 6. 10. 선고 2010두7321 판결의 취지 참조). 가) 학원법 등 관련 규정에 따르면, 학원의 명칭은 고유명칭 다음에 “학원”을 붙여 표시한다고 되어있고(학원법 제15조의2), 학원설립·운영자는 등록 또는 신고된 명칭을 사용하여야 하며, 학습자에게 국내·외의 학교나 분교로 혼동을 일으킬 수 있는 명칭을 사용하거나 광고해서는 아니 되는데(서울시 학원규칙 제4조), 이를 위반하는 경우 교육 감은 지도·감독 권한을 행사하고 그 학원등록을 말소하는 등의 행정처분을 할 수 있다 (학원법 제16조, 제17조 제1항 제8호의2, 제4항). 나) 학원법령의 위임을 받은 「서울특별시 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 조 례」(이하 ‘서울시 학원조례’라 한다) 및 서울시 학원규칙(이하 조례·규칙명에서 ‘서울 시’는 생략한다)에 따르면, 교육감의 권한을 위임받은 교육장은 학원이 이를 위반한 명 칭 표시를 할 경우 지도·감독권을 행사하여 시정명령을 하고(학원법 제16조, 학원조례 제11조, 학원규칙 제16조 제4항 [별표4]), 이에 응하지 않을 경우 위반내용 및 유형, 반 복횟수에 따라 10점 ~ 60점까지의 벌점을 가중하여 부과할 수 있다(학원조례 제13조 제1항, 제4항, 학원규칙 제21조 제1항 [별표4]). 다) 피고는, 이 사건 직권취소는 처분에 해당하지 않고, 만일 원고들이 학원 명칭을 계속 사용함으로써 벌점을 부과 받거나 일정한 행정처분을 받게 되는 경우 이는 별개 의 행정처분에 해당하므로 이에 대한 항고소송의 절차를 밟으면 될 것이라는 취지로 - 9 - 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 원고들로서는 직권취소된 상태에서 변경된 명칭 을 계속 사용하는 것만으로도 ‘등록 또는 신고된 명칭을 사용하지 않는 경우’에 해당하 는 등 법령에 위반되어, 그 위반횟수가 누적될 경우 시정명령, 벌점, 등록 말소 등의 행정처분이 가중될 우려가 커지고 불안정한 지위에 놓이게 된다. 따라서 원고들이 현 재 사용하고 있는 명칭으로의 변경통보가 반려(거부)되거나, 사후적으로 거부하는 취지 의 직권취소가 이루어진 단계에서도 당사자로 하여금 위와 같은 반려행위의 적법성을 다투어 그 법적 불안을 해소한 다음 학원을 운영할 수 있도록 함으로써 장차 있을지도 모르는 위험에서 미리 벗어날 수 있도록 길을 열어주고, 위법한 학원 명칭의 사용관계 를 둘러싼 분쟁을 조기에 근본적으로 해결할 수 있게 하는 것이 법치행정의 원리에 부 합한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결, 대법원 2011. 6. 10. 선 고 2010두7321 판결의 취지 참조). 4) 한편, 행정청의 어떤 행위가 법적 근거도 없이 객관적으로 국민에게 불이익을 주 는 행정처분과 같은 외형을 갖추고 있고, 그 행위의 상대방이 이를 행정처분으로 인식 할 정도라면 그로 인하여 파생되는 국민의 불이익 내지 불안감을 제거시켜 주기 위한 구제수단이 필요한 점에 비추어 볼 때, 행정청의 행위로 인하여 그 상대방이 입는 불 이익 내지 불안이 있는지 여부도 그 당시의 법치행정의 정도와 국민의 권리의식 수준 등은 물론 행위에 관련한 당해 행정청의 태도 등도 고려하여 판단하여야 한다(대법원 1989. 9. 12. 선고 88누8883 판결, 대법원 1992. 1. 17. 선고 91누1714 판결, 대법원 1993. 12. 10. 선고 93누12619 판결 등 참조). 앞서 본 바와 같이, 원고들이 입게 될 수 있는 불이익 내지 처분의 내용이 ‘교육규 칙’의 형식인 ‘학원규칙 제4조’에 근거하고 있으나, 사전통지, 청문 및 의견청취 등 행 - 10 - 정절차법의 절차를 완료한 후 행정처분을 하도록 규정하고 있는 점(학원규칙 제22조), 피고 스스로도 이 사건 학원 관련 조치사항 알림 등의 통지과정에서 ‘행정처분 예정’이 라고 명시하거나, 이 사건 직권취소에 대한 불복절차를 안내하면서 ‘행정심판법상 행정 심판 청구 및 행정소송법상 행정소송의 제기가 가능하다’는 내용을 고지한 점 등에 비 추어, 이 사건 직권취소는 그 외관 자체만으로도 권리구제의 필요성이 인정되는 행정 처분의 외형을 갖추고 있고, 서면의 형태로 통지됨으로써 성립하였으므로, 그로 인하여 원고들이 입는 불이익 내지 불안을 제거할 법률상의 필요도 인정된다고 판단된다. 다. 소결론 따라서 피고의 원고에 대한 명칭변경 직권취소(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)는 항 고소송의 대상이 되는 처분에 해당하므로, 피고의 본안전항변은 이유 없다. 3. 본안에 대한 판단 가. 서울시 학원규칙 제4조의 위법·무효 주장에 대한 판단 1) 원고들의 주장 서울시 학원규칙 제4조는 상위 법령이나 조례의 위임 없이 학원 설립운영자가 학원 명칭의 표시와 관련하여 부담하는 새로운 제한 내지 의무를 교육규칙에 창설적으로 규 정하는 것으로 헌법상 법률유보원칙을 위반하여 위법·무효이므로, 이에 근거한 이 사건 처분 역시 위법하다. 2) 관련 법 규정 및 법리 가) 구 지방교육자치법(2021. 3. 23. 법률 제17954호로 개정되기 전의 것)은 ‘지방자 치단체의 교육ᆞ학예에 관한 사무는 시ᆞ도의 사무로 한다’고 규정하고(제2조), ‘국가행 정사무 중 시ᆞ도에 위임하여 시행하는 사무로서 교육ᆞ학예에 관한 사무는 교육감에 - 11 - 게 위임하여 행한다’고 규정하고 있으며(제19조 본문), 교육감이 관장하는 교육ᆞ학예 에 관한 사무(제20조)에는 ‘교육규칙의 제정에 관한 사항’(제4호), ‘평생교육, 그 밖의 교육ᆞ학예진흥에 관한 사항’(제8호), ‘교육ᆞ학예의 시설ᆞ설비 및 교구(敎具)에 관한 사항’(제11호), ‘그 밖에 해당 시ᆞ도의 교육ᆞ학예에 관한 사항과 위임된 사항’(제17호) 등이 포함된다. 특히, 교육감은 법령 또는 조례의 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무 에 관하여 교육규칙을 제정할 수 있고(제25조 제1항), 교육감은 대통령령이 정하는 절 차와 방식에 따라 교육규칙을 공포하여야 하며, 교육규칙은 특별한 규정이 없는 한 공 포한 날부터 20일이 경과함으로써 효력을 발생한다(제25조 제2항). 나) 법률의 시행령이나 시행규칙은 그 법률에 의한 위임이 없으면 개인의 권리·의무 에 관한 내용을 변경·보충하거나 법률이 규정하지 아니한 새로운 내용을 정할 수는 없 지만, 법률의 시행령이나 시행규칙의 내용이 모법의 입법 취지와 관련 조항 전체를 유 기적·체계적으로 살펴보아 모법의 해석상 가능한 것을 명시한 것에 지나지 아니하거나 모법 조항의 취지에 근거하여 이를 구체화하기 위한 것인 때에는 모법의 규율 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없으므로, 모법에 이에 관하여 직접 위임하는 규정을 두지 아니 하였다고 하더라도 이를 무효라고 볼 수는 없다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2008두 13637 판결 참조). 이러한 법리는 지방자치단체의 교육감이 제정하는 교육규칙과 그 모법인 상위 법령의 관계에서도 마찬가지이다(대법원 2014. 8. 20. 선고 2012두19526 판결 참조). 다) 학원법은 ‘학원의 명칭은 고유명칭 다음에 “학원”을 붙여 표시한다’고 규정하면 서(제15조의2 제1항), ‘이를 위반하여 명칭표시를 할 경우 그 등록을 말소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 교습과정의 전부 또는 일부에 대한 정지를 명할 수 있다’고 정 - 12 - 하고(제17조 제1항), 이에 따른 행정처분의 기준과 그 밖에 필요한 사항은 조례로 정하 도록 위임하고 있다(제17조 제4항). 그 위임을 받은 서울시 학원조례 제13조 제1항 및 [별표6]에서는 위 법 제17조 제4항에 따른 행정처분의 기준을 다음 [표]와 같이 정하는 한편, 제3항에서 교육장은 학습자에게 끼치는 영향이 크다고 인정할 경우 행정처분의 시기·종류 등을 조정할 수 있다고 규정하면서, 제4항에서 위 제1항에 따른 행정처분의 세부기준과 그 밖에 필요한 사항을 교육규칙으로 정하도록 개별적으로 위임하고 있다. 1. 교육장은 학원이 법 제17조 제1항, 교습소가 법 제17조 제2항, 개인과외교습자가 법 제17조 제3항에 해당하 면 이 행정처분 기준에 따라 행정처분을 한다. 2. 행정처분의 기초자료로 활용하기 위한 벌점제를 운영하며, 벌점에 따른 행정처분 기준은 다음과 같다. 벌점 (점)31～3536～4041～4546～5051～5556～6061～6566 이상 행정처분 정지 7일 정지 14일 정지 30일 정지 45일 정지 60일 정지 75일 정지 90일 등록 말소 3. 법률 위반행위의 내용과 그에 따른 벌점은 제13조 제4항에 따라 다음의 기준에 의하여 교육규칙으로 정한다. 가. 법률 위반행위의 내용은 위반사항별로 위반내용 및 정도에 따른 위반행위를 세분하여 정한다. 나. 벌점은 위반행위의 경중.위반정도 및 반복위반 횟수 등을 고려하여 최하 5점부터 최고 66점까지로 한다. 라) 이에 따라 서울시 학원규칙은 ‘조례 제13조 제4항에 따른 행정처분의 세부기준 은 [별표4]와 같다’고 정하고(제21조 제1항), ‘교육장은 [별표4]의 위반사항에 대하여 벌 점을 부과할 경우에는 법 제16조 및 조례 제11조의 규정에 따라 학원설립·운영자에게 시정명령을 하여야 한다’(제16조 제4항), ‘교육장은 위반행위를 조사, 확인한 날로부터 처분의 사전통지, 청문, 의견청취 등 행정절차법이 정하는 절차를 완료한 후 10일 이내 에 행정처분을 하여야 한다’(제22조)는 규정 등을 두고 있다. 위 [별표4]에서는 위반사 항 벌점표에 관하여 학원법 제17조 제1항 제8호의2 ‘명칭사용 위반’에 해당하는 위반 행위를 3가지 유형으로 나누어 다음과 같이 정하고 있다. 구분위반사항위반내용 및 정도에 따른 위반행위반복횟수별 벌점 - 13 - 3) 판단 가) 행정작용에 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 법률유보 및 의회 유보의 원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국 가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본 권 실현에 관련된 영역은 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구까지 내포하는 것으로 이해된다. 그러나 입법자가 스스로 규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없고, 구체적 사례에서 관련된 이익 내지 가치의 중요성, 규제 내지 침해의 정도와 방법 등 을 고려하여 개별적으로 결정할 수 있을 뿐이다. 다만, 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 한다(헌법재판소 2016. 6. 30. 선고 2015헌바125, 290 결정 참조). 나) 앞서 본 사실과 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종 합하면, 학원규칙 제4조가 법률유보의 원칙에 위배되어 무효라고 볼 수 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. 1차2차3차 제8호의2명칭사용 위반 학교.유치원 명칭 사용 (학교.유치원에 해당하는 외국어 명칭 사용 포함) 204060 고유명칭 무단사용153045 명칭표기 위반102030 제10호관계규정에 의한 시정명령 미이행3060등록말소 비고 1.“구분”은 위반사항이 해당하는 법 제17조 제1항의 해당“호”를 말함 2. 학원이 법 제17조 제1항에 해당하면 이 벌점표에 의해 벌점을 부과함 3.“운영과 관련된 부조리”는 동일한 행태의 행위로 반복하여 적발된 경우에 한하여 반복횟수별 벌점을 부과함 4. 4차 이후의 “반복횟수별 벌점”은 다음과 같음 4차5차6차7차 3차시 벌점×23차시 벌점×33차시 벌점×43차시 벌점×5 - 14 - (1) 서울시 학원규칙 제4조 및 [별표4]는 학원법 제17조 제1항 및 제4항, 서울시 학 원조례 제13조 제1항, 제4항 및 [별표6]의 순차 위임을 받아 당초 법률에서 정한 ‘등록 말소 또는 1년 이내의 교습정지’라는 행정처분의 내용을 위반행위별·반복횟수별로 벌점 에 따라 세분화한 것으로서, 법률에서 위임한 사항을 조례로 규정한 다음 그 세부 사 항을 다시 교육규칙에 위임한 것이므로, 원고들의 주장과 같이 지방자치법 제22조 단 서에 위반된다고 볼 수 없다(대법원 2018. 7. 12. 선고 2017추10 판결의 취지 참조). (2) 학원법 제15조의2 제1항은 ‘학원의 명칭은 고유명칭 다음에 “학원”을 붙여 표시 한다’고 규정하고, 구 학원법 시행규칙 제2조 제1항은 ‘학원의 명칭은 고유명칭 다음에 그 시설의 종류에 따라 “학원” 또는 “독서실” 중 해당하는 용어를 붙여 표시한다’고 규 정하여 이를 보다 구체화하고 있다. 또한 서울시 학원조례 [별표6] ‘행정처분의 기준’에 서는 ‘3. 법률 위반행위의 내용과 그에 따른 벌점은 제13조 제4항에 따라 다음의 기준 에 의하여 교육규칙으로 정한다.’면서 ‘가. 법률 위반행위의 내용은 위반사항별로 위반 내용 및 정도에 따른 위반행위를 세분하여 정한다.’, ‘나. 벌점은 위반행위의 경중·위반 정도 및 반복위반 횟수 등을 고려하여’ 등의 표현을 사용하고 있으므로, 그 하위법규인 교육규칙에서는 이러한 명칭사용 위반행위의 태양이 보다 세분화되어 규정될 것임을 충분히 예측할 수 있었다고 보인다. (3) 실제로 구 학원법은 2016. 12. 20. 법률 제14403호로 개정되면서 제15조의2와 제17조 제1항 제8호의2를 신설하였는데, 이는 이미 당시 각 시·도 교육규칙에서 규정 하고 있던 내용을 그대로 규정한 것이었다. 결국 서울시 학원규칙 제4조는 위와 같은 학원법 및 구 학원법 시행규칙 제2조 제1항에 규정된 사항을 다시 한 번 규정한 것에 불과하다. - 15 - (4) 서울시 학원규칙 제4조는 ‘학원설립·운영자는 등록 또는 신고된 명칭을 사용하 여야 하며, 학습자에게 국내·외의 학교나 분교로 혼동을 일으킬 수 있는 명칭을 사용하 거나 광고해서는 아니 된다’고 정하고 있다. 이는 앞서 본 지방교육자치법, 구 학원법 및 그 하위법규의 입법 취지 및 관련 조항 전체를 유기적·체계적으로 살펴볼 때 위 학 원법령에서 정하고 있는 “(고유명칭) + 학원”이라는 명칭표시에 관한 규율 범위 내에 있는 것으로 봄이 타당하다. 즉, 모법인 구 학원법령의 입법취지 및 관련 조항 전체를 유기적·체계적으로 살펴보아 그 해석상 가능한 것을 명시한 것에 지나지 아니하거나 모법 조항의 취지에 근거하여 이를 구체화하기 위한 것인 때에 불과하여 모법의 규율 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없으므로, 설령 위 학원규칙 제4조에 관하여 직접 위임하 는 규정을 법률에 두지 않았다고 하더라도 이를 무효라고 볼 수 없다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2008두13637 판결 등 참조). 나. 처분사유 부존재 주장에 대한 판단 1) 원고들의 주장 서울시 학원규칙 제4조의 규정을 유효로 볼 수 있더라도, 원고들이 사용하는 이 사 건 학원의 명칭은 “평생교육”, “신학원”이라는 표현을 사용하여 전체적으로 국내·외의 학교나 분교로 혼동을 일으킬 수 있는 명칭에 해당하지 아니하므로 위 규정을 위반한 것으로 볼 수 없다. 2) 판단 앞서 본 학원법 및 서울시 학원조례의 순차 위임을 받은 서울시 학원규칙 제4조, [별표4]에서는 ‘명칭사용 위반’의 행위를 ‘학교·유치원 명칭 사용’, ‘고유명칭 무단사용’, ‘명칭표기 위반’으로 나누어 그 반복횟수별 벌점 기준을 달리 정하고 있다. 이러한 관 - 16 - 계 규정에 따라 사설학원의 경우 대학교 부설기관으로 오인·혼동할 우려가 있는 고등 교육기관의 보통명칭인 ‘대학교’ 명칭을 사용하는 것은 금지된다. 그럼에도 원고들은 이 사건 학원에 ‘백석대학교’라는 명칭을 사용하였을 뿐 아니라, 이 사건 학원의 위치 및 장소가 백석대학교의 일부 건물을 사용하고 있는 점, 원고들이 백석대학교의 전(前) 총장인 H의 아들들로서 혈연관계에 있으며, 원고 A은 2017. 7. 1.경부터 백석대학교의 기독교학부 부교수 및 인사관리실장으로 재직하고 있기도 한 점 등 여러 사정을 종합 하여 보면, ‘L’이라는 명칭은 일반인으로 하여금 국내 대학인 백석대학교의 일부 기관 으로 인식하도록 혼동을 일으키기에 충분한 명칭으로 봄이 타당하다. 결국 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. 다. 행정행위 직권취소의 한계 일탈 주장에 대한 판단 1) 원고들의 주장 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익적 효과나 사정변경은 없는 반면, 이 사건 학원이 4년간 평온하게 사용해 오던 명칭의 변경 등으로 인하여 입게 되는 경제적 피 해, 학습자들의 피해 등 원고들이 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침 해 등 불이익이 매우 크므로, 이 사건 처분의 공익상 필요가 원고들의 불이익을 정당 화할 수 있을 만큼 강한 경우라고 볼 수 없다. 이 사건 처분은 행정행위 직권취소의 한계를 일탈하여 위법·부당하다. 2) 판단 가) 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력 - 17 - 을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다. 다만 수익적 행정처분을 취 소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당 화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있고, 이를 상대방 이 받는 불이익과 비교·교량하여 볼 때 공익상의 필요 등이 상대방이 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 허용될 수 있다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두 10251, 10268 판결, 대법원 2012. 3. 15. 선고 2011두27322 판결 등 참조). 나) 이러한 법리에 비추어 보건대, 앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 처분으로 인하여 원고들이 입 게 되는 불이익이 학원으로 하여금 ‘학교’ 명칭 사용을 금지하도록 규제하여야 할 공익 상 필요보다 더 크다고 할 수 없으므로, 이 사건 처분이 비례의 원칙을 위반하여 직권 취소의 한계를 일탈하였다고 보기 어렵다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다. (1) 앞서 본 바와 같이 학원의 명칭변경은 자기완결적 행위로서 수리를 요하지 않 는 신고에 해당하여 형식적 접수만을 행하는 관할청인 피고로서는 그 관리·감독에 다 소 소홀했던 측면이 있었던 것으로 보이나, 학원설립·운영자인 원고들은 스스로 관계법 령을 준수하고 서울시 학원조례 및 학원규칙에 따라 이 사건 학원을 운영하여야 할 의 무가 있는 것이므로, 그 의무위반에 대한 제재처분으로서 이루어진 이 사건 직권취소 가 원고들의 기득권을 침해하는 경우에 해당한다고 보기는 어렵다. (2) 즉, 이 사건 직권취소는 현존하는 위법상태를 제거하기 위한 조치로서, ‘사설 학 원’과 ‘학교’는 일반 국민의 눈높이에서 그 접근성 및 시간적·금전적 비용의 지불 정도 를 달리하고, 행정청의 입장에서도 그 등록 및 인가 요건 등을 전혀 달리하는 것이므 - 18 - 로, ‘학원’과 ‘학교’가 외관상 혼동되지 않도록 그 명칭을 엄격하게 관리·감독하여야 할 공익상의 필요가 크다. 설령 원고들의 주장처럼 피고가 이 사건 수리통지를 통해 이 사건 학원의 명칭사용을 허용함으로써 원고들이 4년간 평온하게 이 사건 학원의 명칭 을 사용하여 왔고, 피고가 이러한 명칭사용에 대한 지도·감독을 소홀히 하거나 제재처 분 권한을 적극적으로 행사하지 않다가 교육부 감사를 계기로 적극적인 지도·감독을 실시하게 되면서 기존의 수리통지를 번복하는 이 사건 직권취소로 나아갔다 하더라도, 이러한 사정만으로 원고들의 위법한 명칭사용이 정당화된다거나, 학원의 설립·운영자에 불과한 원고들에게 ‘대학교’ 명칭을 사용할 수 있는 법령상 보호되는 어떠한 기득권이 발생하였다고 볼 수도 없다. (3) 한편, 서울시 학원규칙 [별표4]의 행정처분 세부기준은 그 형식 및 내용에 비추 어 재량권 행사의 기준으로 마련된 행정청 내부의 재량준칙이라 할 것인데, 이러한 벌 점 부과 내지 교습정지 명령에 관한 기준을 정하는 것은 행정청의 재량에 속하므로 그 기준이 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 객관적으로 합리적이라고 볼 수 없어 재량 권을 남용한 것이라고 인정되지 않는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 한 다(대법원 2017. 6. 19. 선고 2013두17435 판결 등 참조). 앞서 본 위 학원규칙 [별표4]의 제재기준이 헌법과 관계 법령에 배치된다거나 특별 히 불합리하다고 보기도 어려운 이상, 원고들이 적법한 처분사유에 근거하여 위 제재 기준 한도 내에서 벌점 등의 행정처분을 받게 되더라도 그러한 사정만으로 신뢰보호 원칙이나 비례원칙에 반하여 위법하게 된다고 볼 수 없으므로, 현 시점에서 원고들에 게 정당화할 수 없는 어떠한 불이익이 발생하였다고 볼 수도 없다. 4. 결론 - 19 - 그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같 이 판결한다.