원고가 택지개발사업 완료 후 피고로부터 개발부담금 부과처분을 받자, 개발비용 산정에 위법이 있다며 취소 청구

【원 고】 한국토지주택공사 (소송대리인 변호사 안용득 외 2인) 【피 고】 화성시장 (소송대리인 변호사 임택석) 【변론종결】2010. 7. 22. 【주 문】 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 【청구취지】 피고가 2009. 2. 11.(고지서 기재일을 처분일로 보며, 2009. 2. 12.은 오기임) 원고에게 한 개발부담금 1,410,330,610원의 부과처분을 취소한다. 【이 유】 1. 처분 경위 가. 피고는 2002. 6. 14. 화성시 봉담읍 동화리, 상리, 와우리, 분천리 일원 774,453.6㎡에 화성봉담 택지개발예정지구변경 및 개발계획승인을, 2008. 6. 24. 택지개발계획변경 및 실시계획변경승인(당초 774,618㎡, 변경 772,234.6㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)을 하였고, 사업시행자인 원고는 2008. 6. 30. 이 사건 토지의 택지개발사업 완료에 따른 준공검사를 받았다. 나. 원고는 2008. 8.경 피고에게 개발이익이 없으므로 부담할 개발부담금이 없다는 내용의 신고자료를 제출하였으나, 피고는 2009. 2. 11. 원고에게, 신고된 개발비용 중 일부 항목을 인정하지 아니하고 아래와 같이 개발부담금 1,410,330,610원을 부과·고지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 구분 산출금액(원)계산근거 ① 종료시점지가 340,825,057,074 ·② 개시시점지가 34,042,523,221 ·③ 정상지가상승분24,127,262,089 ·④ 개발비용 271,372,626,836 ·⑤ 개발이익 11,282,644,928 ① - (②+③+④) 〈개발부담금〉 1,410,330,610 ⑤ × 부담률 25% × 50%(감면사업) 다. 원고는 2009. 4. 30. 중앙토지수용위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판청구를 하였고, 심판청구는 2009. 8. 20. 기각되었다. [인정근거] 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제3 내지 12호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부 가. 원고 주장 요지 이 사건 처분은 아래와 같이 개발비용 산정에 위법이 있고, 적법한 개발비용 산정시 개발이익은 없게 되므로 위 처분은 전부 취소되어야 한다. 1) 건설자금이자, 건설간접비, 기타원가 이 사건 ‘건설자금이자’는 용지보상채권이자, 국민주택기금이자, 일반차입금이자이고, 이 사건 ‘건설간접비’는 원고 본사, 각 지역본부, 현장에서 이 사건 사업과 직접 관련된 인원에 대한 비용이며, 이 사건 ‘기타원가’는 현장사무실 운영에 소요되는 제 경비(공사감독교육비, 교통비, 통신비 등)이다. ‘정부투자기관 회계기준 시행세칙’(대한주택공사 제20차 개정, 2006. 12. 26.) 제158조는 건설원가 요소를 재료비, 노무비, 경비로 구분하고, 재료비에 건설자금이자를 포함하며, 노무비와 경비를 건설간접비의 제 비목으로 한다고 규정하고 있고, 제179조는 건설간접비는 본사, 지역본부, 건설사무소별로 구분한다고 규정하고 있으며, 제181조는 주택건설 및 대지조성에 소요되는 차입금의 건설기간 중 이자(건설자금이자)는 건설원가에 산입한다고 규정하고 있으므로, 위 시행세칙에 따라 위 각 항목은 개발비용 중 순공사비 항목[개발이익환수에 관한 법률(이하 ‘법’이라 한다) 시행령 제12조 제1항 제1호]으로 인정되어야 함에도, 피고는 이를 개발비용에서 전액 제외하였다(원고 주장 건설자금이자 5,805,507,389원, 건설간접비 2,734,595,798원, 기타원가 491,548,037원, 피고 각 불인정). 2) 일반관리비 이 사건 ‘일반관리비’는 순공사비의 5%로 산정되었는데, 위 순공사비에 원고 주장의 건설자금이자, 건설간접비, 기타원가가 포함되어야 하고, 또한 일반관리비는 순공사비 외에 조사비, 설계비를 합산한 금액을 기준으로 산정되어야 함에도, 피고는 위 각 개발비용을 제외한 금액을 산정기준으로 하였다(원고 주장 5,409,531,531원, 피고 인정 4,791,607,546원). 3) 지구 외 도로개설부담금 이 사건 ‘지구 외 도로개설부담금’은 법 시행령 제12조 제1항 제5호 내지 제6호에서 규정한 개발비용으로 전액 인정되어야 함에도, 피고는 그 중 전체 사업지구 면적에 대한 개발부담금 부과대상토지 면적비율(약 85%, 나머지는 부과제외토지)로 안분한 금액만 개발비용으로 인정하였다(원고 주장 64,464,192,183원, 피고 인정 54,875,478,259원). 또한, 전액 인정되어야 하는 비용은 위 지구 외 도로개설부담금과 지구 외 도로대지조성공사비 22,294,511,000원(고지 전 심사청구시 순공사비 중 대지조성공사비에 포함된다고 보아 개발부담금 부과대상토지 면적비율 약 85% 해당 금액만 개발비용으로 주장하였으나, 행정심판 및 이 사건 소송에서 기타경비 중 지구 외 도로개설부담금 항목으로 변경하여 전액 개발비용으로 주장함)을 더한 86,758,703,183원이다. 나. 쟁점 법령 별지 쟁점 법령 기재와 같다. 다. 판단 1) 건설자금이자, 건설간접비, 기타원가 가) 개발비용 판단기준 개발이익의 산정에 있어 공제대상이 되는 개발비용 중 순공사비는 재료비(직접재료비 및 간접재료비 등), 노무비(직접노무비 및 간접노무비), 경비를 합한 이른바 공사원가 등을 그 구성요소로 하지만, 개발이익 자체가 개발사업을 통하여 얻게 되는 토지의 가치증진으로 인한 이득을 가리키는 것이어서, 위와 같은 세 가지 항목의 공사원가라 하더라도 그것이 당해 개발사업의 시행을 위하여 사업대상 토지에 투입되어 그 편익 혹은 가치의 증가를 가져온 것이라야 순공사비로서 개발비용에 해당될 수 있다(대법원 2000. 6. 9. 선고 98두15566 판결, 대법원 2002. 1. 22. 선고 99두8923 판결 등 참조). 나) 그런데 갑 제5 내지 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지와 쟁점 법령을 종합하여 인정되는 다음의 사정에 의하면, 원고 주장의 건설자금이자, 건설간접비, 기타원가는 순공사비로 인정할 수 없으므로, 이 부분 주장은 각 이유 없다. ① 공기업·준정부기관의 회계처리와 관련하여 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’ 제39조 제3항은 공기업·준정부기관의 회계처리 원칙 등에 관하여 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다고 규정하고 있고, ‘공기업·준정부기관 회계사무규칙’ 제19조는 위 규칙 시행에 필요한 사항은 재정경제부장관이 정하여 고시하고, 기관장은 재정경제부장관이 정하여 고시한 범위에서 위 규칙 시행에 필요한 세부사항을 정할 수 있도록 규정하고 있으며, 이에 따라 ‘공기업·준정부기관 회계기준(재정경제부고시 제2007-63호)’ 및 ‘정부투자기관 회계기준 시행세칙’(대한주택공사 제20차 개정, 2006. 12. 26., 이하 ‘원고 회계기준 시행세칙’이라 한다)이 마련되어 있다. 원고가 순공사비 산입의 근거로 삼고 있는 원고 회계기준 시행세칙 제158조, 제179조, 제181조 등에서 규정한 건설원가 계산은, 이와 같이 공기업·준정부기관의 회계처리 원칙에 필요한 사항을 정한 것이어서 개발비용의 항목 및 산정목적과 반드시 일치하는 것이 아니다. ② 법 시행령 제12조 제3항 제1호는 재료비·노무비·경비는 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제9조에 따른 예정가격 결정기준 중 공사원가계산을 위한 재료비·노무비·경비 산출 방법을 적용하여 산출하도록 규정하고 있고, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제9조 제1항 제2호, 그 시행규칙 제6조 제1, 2, 3호에 의하면, 재료비는 ‘계약목적물의 제조·시공 또는 용역등에 소요되는 규격별 재료량에 그 단위당 가격을 곱한 금액’, 노무비는 ‘계약목적물의 제조·시공 또는 용역등에 소요되는 공종별 노무량에 그 노임단가를 곱한 금액’, 경비는 ‘계약목적물의 제조·시공 또는 용역등에 소요되는 비목별 경비의 합계액’으로 규정하고 있을 뿐이다. ③ 원고 회계기준 시행세칙에 의한 건설원가 비용항목이 개발비용 순공사비 항목과 명칭이 동일·유사하더라도, 개발부담금 부과 산정의 기준이 되는 개발비용에 포함될 수 있는지 여부는 앞서 본 바와 같이 그 비용이 당해 개발사업의 시행을 위하여 사업대상 토지에 투입되어 그 편익 혹은 가치의 증가를 가져온 것이라야 할 것인데, 원고 주장의 건설자금이자(용지보상채권이자, 국민주택기금이자, 일반차입금이자), 건설간접비(원고 본사, 각 지역본부, 현장에서의 인건비), 기타원가(현장사무실 운영시 공사감독교육비, 교통비, 통신비)는 그 내역에 비추어 주택건설에 소요된 비용이거나 일반관리비 등으로 볼 수 있어 사업대상 토지에 투입된 순공사비에 해당한다고 보기 부족하다. ④ 건설자금이자를 개발비용으로 인정할 경우 자기 자본으로 사업을 시행하는 일반 사업시행자에 비해 개발비용 인정 범위가 넓고, 원고 주장의 건설자금이자, 건설간접비, 기타원가는 제반 건설공사에 투입된 모든 비용의 합산액을 구하고 있어 일반 사업시행자와의 형평에 맞지 아니한 면이 있다. ⑤ 개발비용 산정시 공익사업과 비공익사업을 달리 취급할 수 없고, 공익사업은 부과제외 및 감면, 부담률 등의 방법으로 비공익사업과 달리 취급될 수 있을 뿐이다. 2) 일반관리비 가) 순공사비에 원고 주장의 건설자금이자, 건설간접비, 기타원가가 포함될 수 없으므로, 이 부분 주장은 이유 없다. 나) 조사비, 설계비 합산 주장에 관하여 판단한다. 법 시행령 제12조 제1항 제2, 3, 4호는 조사비(직접 해당 개발사업의 시행을 위한 측량비와 그 밖의 조사에 들어간 비용으로서 순공사비에 해당되지 아니하는 비용의 합계액), 설계비(해당 개발사업의 설계를 위하여 지출한 비용), 일반관리비(해당 개발사업과 관련하여 관리활동 부문에서 발생한 모든 비용의 합계액)를 개발비용으로 규정하고 있고, 같은 조 제2항 단서, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제9조 및 그 시행규칙 제6조 제1항 제4호에 의하면, 일반관리비는 ‘재료비·노무비 및 경비’의 합계액에 일반관리비율을 곱하여 산정한 금액으로 한다고 규정하고 있고, 갑 제5호증의 기재, 변론 전체의 취지에 의하면, 원고가 순공사비에 조사·설계비를 포함한 금액에 일반관리비율 5%를 적용하여 일반관리비를 신고하였으나, 피고가 순공사비(재료비, 노무비, 기계경비, 제경비)의 5%에 해당하는 금액만 일반관리비로 산정한 사실을 인정할 수 있다. 앞서 본 규정에 의하면, 일반관리비 산정에 조사비, 설계비가 포함된다고 볼 수 없고, 원고 주장의 개발부담금 부과·징수 업무처리규정 제11조의2 제2항 규정은 일반관리비와 관련하여 지출된 실비를 기준으로 신고한 경우 그 금액의 인정 범위를 정한 것으로서, 조사비, 설계비 산입 주장의 근거가 될 수 없다고 보이므로, 피고가 한 위 산정 방법은 적법하다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 3) 지구 외 도로개설부담금 이 사건에서 지구 외 도로개설부담금, 지구 외 도로대지조성공사비는 당초 이 사건 택지개발사업 실시계획 승인조건에 의하여 지구 외 도로개설에 따른 비용을 부담한다는 조건으로 화성시와의 협약에 의하여 지출된 비용으로서, 법 시행령 제12조 제1항 제5호 내지 제6호의 개발비용에 해당한다고 할 것이다. 그런데 전액 개발비용으로 인정될 수 있는지 여부에 관하여, 갑 제5, 6, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 원고가 신고한 지구 외 도로개설부담금 비용 중 전체 사업지구 면적에 대한 개발부담금 부과대상토지 면적비율(약 85%)로 안분한 금액을 개발비용으로 인정하였는바, 이와 같이 전체 사업지구 내에서 개발부담금 부과대상토지(분양아파트 지구)와 부과제외토지(임대주택 지구)가 공존하는 경우 도로개설에 따라 분양아파트 지구와 임대주택 지구가 함께 편익을 얻고 있음에도 국민임대주택단지조성사업(임대주택 지구)에 대해 개발부담금 부과대상에서 제외되고 있는 특수한 사정이 있는 점, 법 시행령 제12조 제1항 제5호 내지 제6호 규정이 그 부담금이나 기부하는 공공시설 또는 토지 등의 가액 ‘전부’를 개발비용으로 인정하여야 하는 근거라고 볼 수 없고, 개발비용은 개발사업을 통하여 얻게 되는 토지의 가치증진으로 인한 개발이익의 환수라는 입법 목적을 고려하여 그 범위를 정함이 그 목적 달성을 위하여 필요하고 합리적이라고 보이는 점에 비추어 보면, 피고가 개발부담금 부과제외토지의 면적비율 만큼 그 개발비용에서 제외하고 일부만 인정한 것은 적법하다고 할 것이므로, 원고의 위 주장도 이유 없다. 3. 결론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각한다. [별지 쟁점 법령 생략] 판사 윤종구(재판장) 명재권 김민아