학생연구원에게 지급한 인건비 일부를 회수해 공동자금을 만들고 연구실 경비와 다른 학생 인건비 등에 사용함

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 6부 판 결 사 건2020구합78377 국가연구개발사업 참여제한처분 등 취소 원 고 피 고 변 론 종 결2021. 5. 14. 판 결 선 고2021. 6. 18. 주 문 1. 피고가 2020. 8. 20. 원고에 대하여 한 국가연구개발사업 참여제한(5년) 처분을 취소 한다. 2. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 3. 소송비용 중 1/2은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다. 청 구 취 지 주문 제1항 및 피고가 2020. 8. 20. 원고에 대하여 한 연구개발비(19,628,591원) 환수 처분, 제재부가금(9,814,285원) 부과처분을 취소한다. - 2 - 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 **** **** 교수이고, 피고는 암관리법 제9조 제1항에 따라 암연구사업을 시행하고 있다. 한편 ****는 같은 법 제27조 제1항에 설립된 법인 으로, 암연구사업의 기획·관리·평가 등 업무를 수행하고 있다. 나. ****는 2016. 6. 9., 2017. 5. 29., 2018. 1. 22., 2019. 1. 15. 4회에 걸쳐, 국가연구개발사업인 ‘암정복추진연구 개발사업’의 ‘혈액 즉각 응고가 가능한 고분자를 통한 차세대 TACE 시술법 개발’ 과제(이하 ‘이 사건 과제’라 한다)에 관하여 □□□□ 기술원 및 원고와 아래와 같은 협약을 체결하였다. 다. 위 각 협약은 제2조 제3항으로, ‘주관연구기관의 장은 정부 또는 정부 외의 자의 출연금, 참여기업의 부담금을 지급받은 때에는 보건의료기술연구개발사업 관리규정 등 에 따라 관리하여야 한다’고, 제19조 제1항은 ‘주관연구기관의 장과 주관연구책임자는 이 연구개발을 수행함에 있어서 보건의료기술연구개발사업 관리규정 등을 성실히 준수 하여야 한다’고 각 정하고 있다. 라. ****는 원고에게 이 사건 과제에 관한 연구개발비로 2016년 500,000,000 원, 2017년 333,333,000원, 2018년 492,200,000원, 2019년 342,441,000원 등 합계 1,667,974,000원을 지급하였다. 구분과제명 연구책임자 (소속) 총 연구기간비고 중개융합 (협동) 혈액의 즉각 응고가 가능한 고분자를 통한 차세대 TACE 시술법 개발 원고 (****) 2016. 5. ~ 2021. 4. (5년) 2개의 세부과제 포함 - 3 - 마. 그런데 피고는 국민권익위원회로부터 ‘원고가 2016. 5.부터 2019. 3까지 이 사건 과제 등 국가연구개발사업 총 8개 과제(후술하는 선행처분 대상 4개 과제 포함)에서 학생연구원들의 인건비 일부를 회수하여 77,520,000원(이 중 이 사건 과제 관련 금액 은 19,628,591원이다. 이하 ‘공동관리자금’이라 한다)을 공동경비로 조성·관리하고 이를 다른 학생연구원 인건비, 연구실 경비 등으로 사용하였다‘는 신고(이하 ’이 사건 신고 ‘라 한다)를 이첩받았고, 2019. 11. 20. ****에 있는 원고의 실험실에서 이 사건 과제에 관한 연구개발비 현장 점검을 실시하였다. 바. 이어서 피고는 2020. 8. 20. 원고에게, 구 과학기술기본법(2020. 6. 9. 법률 제 17340호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제11조의2 제1항 제5호, 제8호, 제7항에 따라 연구개발비 부정집행액 19,628,591원의 환수처분(이하 ’이 사건 환수처분‘이라 한다), 제재부가금 9,814,285원의 부과처분(이하 ’이 사건 부과처분‘이라 한다), 5년간의 국가 연구개발사업 참여제한처분(이하 ’이 사건 참여제한처분‘이라 하고, 이 사건 환수처분, 부과처분과 합쳐 ’이 사건 각 처분‘이라 한다)을 하였다. 그 처분사유는 다음과 같다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5호증, 을 제1 내지 7호증(각 가지번호 포함) 의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 원고가 구 국가연구개발사업 관리 등에 관한 규정(2019. 3. 19. 대통령령 제29625호로 개정되기 전의 것, 이하, ‘구 국가연구 관리규정’이라 한다) 제12조 제5항 [별표 2] 비고 2.(대학, 특정연구기관 및 학연협동 석사·박사 과정을 운영하는 정부출연연구기관의 학생연구원에게 지급되는 학생인건비는 공동관리해서는 안 된다)를 위반하여, 랩비 명목으로 이 사건 과제의 연구개발비 중 학생연구원에게 인건비로 지급된 합계 19,628,591원을 회수한 후 이를 다른 학생연구원의 인건비나 연구실 경비 등 사용용도 외의 용도로 사용하였다. - 4 - 1) 처분사유 부존재 원고의 연구실에서 학생인건비를 공동관리한 방식은 다음과 같다. 이러한 방식이 법령에서 정한 연구개발비 관리방법에 부합하지는 않지만, 공동자 금은 모두 연구비로 사용 가능한 항목(인건비, 교통비, 회의비, 식사비, 행정실수에서 비롯된 연구비 반납 등)에 사용되었는바, 연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용하였 다고는 볼 수 없다. 2) 재량권 일탈·남용 공동관리자금은 연구실의 사무원이었던 홍은옥이 자신의 편의를 위해 임의로 조성 한 것이고, 원고는 그에 적극적으로 가담하지 않았다. 공동관리자금이 전체 연구개발비 에서 차지하는 비중도 작고, 그 대부분이 사용용도에 맞게 지출된 점, 후술하는 선행처 분의 20년과 이 사건 참여제한처분의 5년을 합하면 총 25년이라는 장기간 국가연구개 발사업에 전혀 참여할 수 없게 되는바, 이는 연구자인 원고에게 지나치게 가혹할 뿐 아니라 이 사건 각 처분으로 달성하고자 하는 공익에도 오히려 부합하지 아니하는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 각 처분에는 재량권 일탈·남용의 위법이 있다. 나. 인정사실 1) 원고의 연구실에서는 연구보조원으로 참여한 학생들이 인건비로 지급받은 금액 ① 사무원은 인건비 기안을 올릴 때 실제 인건비에 일부 금액(α)을 더하여 결재를 올리고(인건비+α), 결재가 되면 ‘인건비+α’를 연구원들의 계좌로 이체한다. ② 연구원들은 공동자금의 관리를 맡을 연구원, 이른바 ‘랩장’을 정한다. ③ 연구원들은 추가로 더 받은 금액(α)을 랩장에게 계좌이체하거나 현금 지급하여 공동자금을 마련 한다. ④ 사무원은 연구원들로 하여금 처리가 번거로운 비용을 공동자금에서 지출하도록 하였다. ⑤ 연구원들은 공동자금 사용에 관한 증빙을 남기기 위해 자체적으로 영수증을 보관하였다. - 5 - 중 일정액을 따로 갹출하여 공동관리자금을 조성하였고, 랩장이 이를 보관·관리하였다. 2) 피고의 현장 점검 시 원고는 위 공동관리자금의 사용내역에 관하여 일응 소명하였 는데, 소명된 사용내역 중에는 ’인건비 재분배‘, ’공통경비 집행‘, ’후임자 인수인계‘, ’연 구비 교내 결재‘ 등 연구와 관련된 부분도 있었지만, ‘교수 맥주’, ‘저녁 맥주’, ‘회식용 주류 구입비용’, ‘추석 인센티브’, ‘교수 생신비용’ 등 연구와 무관해 보이는 것도 일부 포함되어 있었다. 또 공동관리자금 중 일부는 그 사용내역이 충분히 소명되지 않았다. 3) 과학기술정보통신부장관 역시 국민권익위원회로부터 이 사건 신고를 이첩받은 후 관련 조사를 실시하였고, 그 결과 ’원고가 과학기술정보통신부장관이 주관하는 아래 표 기재 4개의 연구개발과제와 관련하여 학생연구원들에게 지급된 인건비 중 이른바 랩비(연구실 공동경비) 명목으로 합계 41,671,574원을 회수한 후 연구실 경비 등 사용 용도 외의 용도로 사용하였다‘고 보아, 2020. 1. 14. 아래 표 기재와 같이 원고에 대하 여는 합계 20년의 참여제한처분(이하 ’선행처분‘이라 한다)을, ****에 대하여 는 각 연구비 환수처분 및 제재부가금 부과처분을 하였다. 사업명과제명참여제한환수 연구비(원)제재부가금(원) 중견연구 (도약) Bio-inspired 카테골아민고분자의 인 터페이스 특이적 화학현상 연구 및 이의 혁신적 활용 5년13,064,0286,268,291 중견연구 (도약후속) Gallology: 갈롤(gallol)과 생체분자 계면에서의 분자거동 연구 및 응용 5년13,681,7836,840,891 전통문화융합 연구개발사업 전통천연접착소재기반 3D프린터용 바인더 개발 5년13,673,5236,836,761 자연모사혁신 기술개발사업 인간의 삶의 질을 향상시키는 자연 모사혁신기술 선행연구 5년1,252,240626,120 - 6 - [인정근거] 갑 제2, 6, 7, 11, 12호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 다. 판단 1) 처분사유 부존재 주장에 관하여 구 국가연구 관리규정 제12조 제5항 [별표 2] 비고 2.는 ‘대학, 특정연구기관 및 학 연협동 석사·박사 과정을 운영하는 정부출연연구기관의 학생연구원에게 지급되는 학생 인건비는 공동관리해서는 안 된다’고 규정하고 있다. 위 규정은 학생연구원에게 지급되 는 인건비가 학생연구원 본인에게 바로 귀속되게 하여 그의 자유로운 처분의 대상이 되도록 하고, 나아가 학생연구원의 생활을 보호하고자 함에 그 취지가 있으므로, 교수 나 연구책임자가 학생연구원들이 지급받은 학생인건비를 회수하여 이를 연구개발과제 의 수행을 위한 공금에 혼입하는 순간 그 자체로 용도 외 사용 상태에 놓인다고 할 것 이다. 그렇다면 연구과제에 참여한 학생연구원들에게 인건비가 지급·귀속되도록 관리할 책임이 있는 연구책임자인 원고가 이 사건 과제의 학생인건비를 공동관리하도록 한 행 위는 그 자체로 구 과학기술기본법 제11조의2 제1항 제5호, 제8호가 정한 참여제한처 분, 사업비 환수처분 및 같은 조 제7항이 정한 제재부가금 부과처분의 사유인 ‘연구개 발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우’에 해당하고, 공동관리자금 전액이 용도 외 사용금액이라고 할 것이다. 2) 재량권 일탈·남용 주장에 관하여 가) 관련 법리 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부 는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 - 7 - 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인 하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 교량하여 판단하여야 한다(대법원 2001. 3. 9. 선 고 99두5207 판결 등 참조). 나) 이 사건 참여제한처분에 관하여 (1) 구 과학기술기본법 제11조의2 제9항의 위임에 따른 구 국가연구 관리규정 제 27조 제1항 [별표 4의2]는 ‘연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우’ 중에서 ‘사용용도 외 사용금액에 학생인건비가 포함된 경우’에 대한 참여제한기간을 5년으로 정하고 있다. 그런데 과학기술기본법상 참여제한처분의 입법목적과 취지, 헌법상의 과 잉금지의 원칙과 평등의 원칙 등에 비추어 보면, 같은 유형의 위반행위라 하더라도 그 규모나 기간, 사회적 비난 정도, 위반행위로 인하여 다른 법률에 의하여 처벌받은 다른 사정, 행위자의 개인적 사정 및 위반행위로 얻은 불법이익의 규모 등 여러 요소를 종 합적으로 고려하여 사안에 따라 적정한 참여제한기간을 정할 필요성이 크다. 따라서 위 규정에서 정한 ‘5년’이라는 기간은 정기가 아니라 기간의 상한이라고 해석함이 타당 하다(대법원 2001. 3. 9. 선고 99두5207 판결 등 참조). (2) 그런데 앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 보태어 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 참여제한처분은 그로 인하여 달성하고자 하는 공 익에 비하여 원고가 입게 되는 불이익이 지나치게 커 재량권을 일탈·남용한 위법한 처 분이라고 할 것이다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다. (가) 원고는 이 사건 과제 외에 과학기술정보통신부장관이 주관하는 다른 4개의 과제도 함께 수행하면서 공동관리자금을 조성하였고, 그 결과 사실상 동일한 시기 동 일한 사유로 이미 20년간의 참여제한을 명하는 선행처분을 받았다. 이 사건 과제와 다 - 8 - 른 4개 과제의 연구개발비가 분리 가능하고, 그 용도 외 사용행위 역시 엄밀히는 별개 라고 할 것이므로, 이 사건 과제와 다른 4개 과제에 대하여 각 별개의 참여제한처분을 한 것이 그 자체로 위법하다고 할 수는 없다. 그러나 그렇더라도 원고가 위반행위에 대한 제재를 받은 후 다시 위반행위를 하여 이에 대한 제제를 받는 것이 아니라 동일 한 시기 수행한 수개의 과제에 대하여 동일한 유형의 위반행위를 한 후 이에 대하여 일괄하여 제재를 받는 경우이므로, 원고가 위반행위를 시정할 기회를 부여받지 못한 상태였다는 사정은 참작될 필요가 있다. 또한 위와 같은 수개의 위반행위의 관계에 비 추어 이 사건 참여제한처분의 제재기간을 산정할 때에는 선행처분의 제재기간 역시 고 려하였어야 할 것인데, 피고는 이를 전혀 고려하지 아니한 채 상한 그대로 5년의 참여 제한처분을 하였고, 그 결과 원고는 학생인건비 61,300,165원(= 이 사건 과제 19,628,591원 + 선행처분 관련 과제 41,671,574원)의 용도 외 사용으로 인하여 총 25 년의 국가연구개발사업 참여제한이라는 제재를 받게 되었다. (나) 공동관리자금 중 이 사건 과제와 관련된 부분인 19,628,591원은 이 사건 과 제에 관하여 기 지급된 연구개발비 합계 1,667,974,000원의 극히 일부에 불과하다. 더 욱이 위 학생인건비의 대부분은 연구원들의 식비, 연구실 물품 구입비 등 연구실 소속 학생들을 위하여 사용되었고, 원고의 개인적 용도를 포함해 연구실 운영 외의 용도로 사용된 금액의 비중은 크지 않아 보인다. (다) 이 사건의 처분사유는 학생연구원들에게 학생인건비의 전부 또는 일부를 아예 지급하지 않고 유용하거나 학생연구원 명의의 계좌들을 직접 관리하는 방법으로 학생인건비를 공동관리한 것이 아니고, 적법한 학생인건비를 지급한 후 자체적인 기준 에 따라 일부 금액을 모아 특정 학생연구원에게 관리하도록 한 것이다. 이는 학생연구 - 9 - 원들이 학생인건비의 지급 사실 자체나 정확한 액수에 관하여 알지 못한 상태에서 학 생인건비를 보유할 기회를 가지지도 못한 채 유용당한 것과 비교하여 볼 때 행위 태양 자체로도 다소 가벼운 측면이 있다. (라) 나아가 과학기술기본법에 따른 참여제한처분은 특정 연구책임자를 국가연 구개발사업에서 일정 기간 배제시키게 되므로, 이때 참여제한기간이 과도하게 설정되 면, 역량 있는 연구책임자가 국가연구개발사업에서 필요 이상으로 오래 배제되는 결과 를 낳게 될 위험이 있는바, 이는 과학기술발전을 위한 기반을 조성하여 과학기술을 혁 신하고 국가경쟁력을 강화함으로써 국민경제의 발전을 도모하고자는 과학기술기본법의 목적에 오히려 부합하지 않는다. 이 점에서도 행정청이 참여제한기간을 정함에 있어서 는 제반 사정을 고려한 신중한 판단이 필요하다. 다) 이 사건 환수처분, 부과처분에 관하여 (1) 관련 규정 구 과학기술기본법 제11조의2 제1항은 연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용 한 경우 이미 출연하거나 보조한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다고 규정하 고 있고, 제7항은 사용용도 외의 용도로 사용한 금액의 5배 이내의 범위에서 제재부가 금을 부과·징수할 수 있다고 규정하고 있으며, 제9항은 사유별 사업비 환수액에 대한 구체적인 기준, 위반행위의 종류·정도 등에 따른 제재부가금의 금액 등에 관하여 필요 한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다. 그 위임에 따른 구 국가연구 관리규 정 제27조 제11항 [별표 5]는 ‘연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우’의 사 업비 환수 기준을 ‘해당 연도 출연금 전액 이내’로 정하고 있고, 제27조의4 제1항 [별 표 6]은 연구용도 외 사용금액이 5,000만 원 이하인 경우 제재부가금의 부과율을 50% - 10 - 로 정하여 일정 기준에 따라 1/2의 범위에서 가감하고 있다. (2) 구체적 판단 앞서 인정한 사실과 변론 전체의 취지를 통해 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면 이 사건 환수처분, 부과처분으로 도모하고자 하는 공익이 이로 인해 원 고가 입게 될 불이익에 비해 결코 가볍다고 할 수 없어, 위 각 처분이 사회통념상 재 량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였다고 보기는 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 이 유 없다. (가) 피고는 위 각 규정에서 정한 기준을 적용하여 연구비 환수액 및 제재부가 금 부과액을 정하였는바, 그 기준이 헌법이나 법률에 합치되지 아니한다거나 합리성이 없는 것이라고 볼 만한 특별한 사정을 찾아볼 수 없다. (나) 원고는, 공동관리자금 조성을 주도한 것은 홍은옥이고, 자신은 그 사실을 알고도 막지 못한 잘못이 있을 뿐이라고 주장하기도 한다. 그러나 그러한 주장이 사실 이라고 하더라도 원고의 교수이자 연구책임자로서의 지위를 고려하면 연구실 내에서 이루어진 그러한 위법행위에 관한 최종적인 책임을 부담하는 것이 마땅하다. (다) 이 사건 환수 및 부과처분은 연구기관, 연구책임자, 교수연구원 등으로 하 여금 학생인건비를 그 사용용도에 맞게 사용하도록 유도함으로써 학생연구원의 권익을 보호하고, 그 생활기반을 공고하게 해주는 데 목적이 있어, 위 각 처분으로 달성하고자 하는 공익이 상당하다. 반면 이 사건 환수 및 부과처분에서 명한 연구비 환수액은 원 고가 이 사건 과제와 관련하여 조성한 공동관리자금과 동일한 금액이고, 제재부가금은 그 1/2에 해당하는 금액인바, 각 금액에 비추어 보더라도 대학교수인 원고가 위 각 처 분으로 인해 입게 될 경제적 불이익이 앞서 본 위 각 처분의 공익적 필요를 압도할 정 - 11 - 도로 지나치게 중하다고는 보이지 않는다. 3. 결론 원고의 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있으므로 인용하고, 나머지 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.