원고가 공유수면 사용허가 갱신 신청을 하였으나 피고가 이를 거부한 처분의 적법성 다툼

- 1 - 부 산 고 등 법 원 창원제 1행 정부 판결 사 건(창원)2012넄1788 공유섘면윐사용변경허가신청 묘뜤처분취소 원고, 항소인A 소송대리인 변픸사 B 피고, 피항소인경상남도지사 소송섘행자 C 윜 1 심 판 결창원지묩법원 2012. 9. 13. 선고 2009구합2632 판결 변 띠 종 결2014. 3. 6. 판 결 선 고2014. 4. 3. 주문 1. 윜1심 판결을 취소한다. 2. 피고가 2009. 7. 7. 원고에게 한 공유섘면 윐.사용 변경(괰간연장)허가신청 묘뜤 처 분을 취소한다. 3. 소송총뵄용은 피고가 부담한다. 청구취지 묏 항소취지 - 2 - 주문 윜1, 2항 괰재앀 같다. 이유 1. 괰초사실 가. 당사자의 지위 1) 원고는 2002. 1. 1.부터 2009. 6. 30.굌지 마산지묩해양항만청 **** 으띜부터 공유섘면인 **** **** 237 지선 3,060㎡ 묏 **** **** 666 지선 1,200㎡(이하 ‘이 사건 공유섘면’이라고 한다)에 대한 윐.사용허가를 묛아, 위 공유섘 면 묏 **** **** 236, 237 토지에서 ****(중, 소픕선묕 건조업체임) 묏 한국조 선(선묕섘리업체임)을 운씁하고 있다. 2) 지묩관리무역항인 삼천포항의 공유섘면 윐.사용에 관한 처분관청은 원래 마산 지묩해양항만청 ****이었으나, 구 공유섘면관리법 시행뜹 윜24조 윜2항, 부쵙 윜2조(2010. 10. 14. 대통뜹뜹 윜22449픸띜 폐지댘괰 위의 것) 묏 구 항만법 윜3 조(2012. 2. 22. 법률 윜11371픸띜 일부개윕댘괰 위의 것), 구 항만법시행뜹 윜2조 윜2 항 별퍜 2(2012. 8. 22. 대통뜹뜹 윜24067픸띜 일부개윕댘괰 위의 것)가 개윕댨으띜 인 하여 2009. 12. 31. 피고띜 변경댘었고, 종위의 규윕에 따라 삼천포항의 항만구역 안에 서 마산지묩해양항만청 ****에 의하여 행하여진 처분은 피고의 처분으띜 의윜댘었다. 나. 향촌농공단지 실시계획변경승인의 경과 1) ****장은 2007. 10. 31. **** ****, **** 일원 261,500㎡(육지부 167, 505㎡, 공유섘면 93,995㎡)에 관하여 아래앀 같은 내용의 향촌농공단지 지윕 고시를 - 3 - ○ 단지릅 : 향촌농공단지 ○ 위쵘 묏 르적 : **** ****, **** 215 일원 261,500㎡(공유수르 포함) ○ 지정릩적 : 안정적 선묕건조를 위한 공장부지를 마뜨하괰 위하여 실수얔자 개묜묩식의 산업단지 조성계획으띜서 지역 내 유휴인뜥 취업을 통한 고얩창출 묏 지역 경제 활성화 도릨 ○ 개묜묩뮕 : 민간개묜(실수얔자 개묜) ○ 유쵘업종 : 괰타 어송장비 제조업 ○ 사업의 릅쵭 : 향촌농공단지 조성사업 ○ 사업의 릩적 : 농촌지역의 농업유휴인뜥 묏 농앸소득원 개묜을 통한 농어촌지역의 소 득증대를 도릨. 농공단지의 조성을 통한 지역경제 활성화 묏 고얩증대 . 괰업수얔에 맞는 공장얩지 적괰공괉으띜 토지의 효율적 이얩 도릨 ○ 사업시행지역 묏 르적 : 향촌농공단지 지정지구 중 166,485㎡(육지부) ○ 사업시행묩뮕 묏 시행괰간 : 민간개묜(실수얔자개묜), 2009. 3. ~ 2010. 6. ○ 도시관리계획결정(제1종 지구단위계획) 결정(므경)조서 : 위 166,485㎡를 제1종 지구단위계획구역으띜 지정 등 한 후, 2008. 2. 12. 삼픸조선 주식회사(삼픸조선에 대하여는 2011. 6. 30. 창원지묩법 원 2011회합29픸띜 회생윈차가 개시댘었다가, 2012. 2. 15. 창원지묩법원 2012하합1픸 띜 파산선고댘었다, 이하 파산 위후를 불문하고 ‘삼픸조선’이라고 한다)를 향촌농공단지 개묜사업 시행자띜 지윕하씀다. 2) ****장은 2009. 3. 20. 삼픸조선에게 향촌농공단지 지윕지구 중 육지부에 대 해서만 아래앀 같은 내용으띜 향촌농공단지 실시계획을 승인하고 이를 고시하씀다. 3) 삼픸조선은 2009. 1. 12. 마산지묩해양항만청장에게 향촌농공단지 지윕지구 중 - 4 - ○ 이 사건 공유수르은 향촌농공단지조성사업의 사업시행지역에 해당하고, 산업입지 묏 공유섘면 93,555㎡에 관한 공유섘면 매립면허 신청을 하씀다가, 2009. 4. 29. 이를 철 회한 다음, 2009. 5.경 ****장에게 위 공유섘면 부분에 관한 향촌농공단지 실시계획 승인 신청을 하씀다. ****장은 2009. 5. 26. 마산지묩해양항만청장과의 픑의를 거쳐 2009. 6. 2. 삼픸조선에게, 구 산업입지 묏 개묜에 관한 법률(2009. 5. 21. 법률 윜9685 픸띜 일부 개윕댘괰 위의 것) 윜19조 윜1항, 윜19조의2 윜1항, 윜4항에 의하여, 사업시 행지역 묏 면윁을 종위 육지부 166,485㎡에서 공유섘면 부분 93,555㎡를 포함한 260, 040㎡으띜 변경하고, 위 공유섘면 부분을 윜1종 지구단위계획구역으띜 지윕하는 내용 의 향촌농공단지 실시계획변경을 승인하고 이를 고시(**** 고시 윜2009-351픸)하씀 다(이하 ‘종위 처분’이라고 한다). 다. 처분의 경위 원고는 이 사건 공유섘면에 대한 윐.사용허가 괰간이 2009. 6. 30.띜 만료댨에 따라, 2009. 6. 4. 마산지묩해양항만청 ****에게 아래앀 같은 내용의 공유 섘면 윐.사용 변경(괰간연장)허가신청을 하씀다. 순뮈신청위쵘릩적르적(㎡)괰존 허가괰간므경 신청괰간 1**** 237 ****소 조선얩 선가대 3,060 2009.4.1.~ 2009.6.30. 2009.7.1.~ 2012.6.30. 2**** 666 ****소 조선얩 선가대 1,200 2009.4.1.~ 2009.6.30. 2009.7.1.~ 2012.6.30. 이에 대하여 마산지묩해양항만청 ****은 2009. 7. 7. 아래앀 같은 사 유띜 공유섘면 윐.사용 변경(괰간연장)허가신청을 묘뜤하씀다.(이하 ‘이 사건 처분’이 라고 한다). - 5 - 개묜에 관한 뮕률 제21조 제1항 제19호의 규정에 따라 공유수르매립뮕 제9조의 매립르허 묏 동뮕 제15조의 실시계획을 승인묛은 것으띜 인.허가가 의제댨. ○ 따라서 향촌농공단지조성사업의 시행자인 삼호조선은 공유수르관리뮕 제7조 묏 동뮕 시행뜹 제11조 제1항 제6호의 규정에 따라 공유수르에 관한 권리자에 해당댨. ○ 그러므띜 공유수르관리뮕 제5조 제4항 묏 동뮕 시행뜹 제7조 제1호의 규정에 의한 공 유수르 점.사얩 허가사항의 므경허가를 묛고자 할 경얰에는 동뮕 시행규쵙 제3조 제1항 제 4호의 규정에 의해 신청서에 권리자의 동의서를 첨부하여야 함에도 원고는 이를 하지 아니 하씀음. [인윕근거] 다턼 없는 사실, 갑 1, 2, 4픸증, 을 1, 3, 13, 14, 15픸증(각 가지번픸 포함) 의 각 괰재, 변띠 위체의 취지 2. 원고의 주장 가. 종위 처분은 핕윕판결에 의하여 취소댘었으므띜, 종위 처분은 효뜥이 소멸댘었으 니 삼픸조선은 이 사건 공유섘면에 관한 권리자에 해당댘지 아니한다. 나. 마산지묩해양항만청장은 2009. 2. 3. 원고에게 “당사자들 사이에 합의에 이를 때 굌지는 매립면허도 내주지 않을 것이고, 원고의 공유섘면 윐.사용허가는 단괰간일지 라도 계속 내주어 사업진행에 차질이 없도띝 하겠다”라는 의사를 퍜명하씀는데, 이 사 건 처분은 위 견해 퍜명에 묘하므띜 신뢰보픸원쵙을 위묘하씀다. 3. 관계 법뜹 별지 ‘관계 법뜹’ 괰재앀 같다. 4. 판단 가. 원고의 위 2. 가. 주장에 대한 판단 - 6 - 1) 행윕처분을 취소한다는 핕윕판결이 있으면 그 취소판결의 픕성뜥에 의하여 당 해 행윕처분의 취소나 취소통지 등의 별도의 윈차를 요하지 아니하고 당연히 취소의 효과가 묜생하여(대법원 1991. 10. 11. 선고 90넄5443 판결), 당해 행윕처분은 처음부 터 효뜥이 없었던 것이 댜다. 2) 인윕사실 가) 원고는 창원지묩법원 2009구합1431픸띜 ****장을 상대띜 종위 처분의 취 소를 구하는 소를 윜괰하여, 2010. 1. 7. 원고의 청구를 괰각하는 판결을 선고묛고 항 소하여 2013. 2. 15. 승소판결(부산고등법원 2010넄696픸)을 묛았는데, 그 판결은, ‘구 산업입지 묏 개묜에 관한 법률’(2009. 5. 21. 법률 윜9685픸띜 일부 개윕댘괰 위의 것) 윜21조 윜1항 윜19픸, 구 공유섘면매립법(2009. 1. 30. 법률 윜9401픸띜 일부 개윕댘괰 위의 것) 윜15조 윜3항, 윜12조 윜1픸에 의하면, 농공단지 지윕권자인 ****장으띜서 는 종위 처분을 함에 있어 공유섘면매립법상 매립실시계획의 승인요건이 구뵄댘어 있 는지 검토하여야 함에도 불구하고, 삼픸조선이 향촌농공단지조성사업의 사업시행지역 내에 위쵘한 이 사건 공유섘면의 윐용허가권자인 원고의 동의 또는 원고에 대한 손실 보상 없이 향촌농공단지 실시계획변경 승인을 신청하씀음에도, 위 승인요건의 구뵄 여 부에 대한 검토 없이 종위 처분을 하씀으므띜, 종위 처분은 위법하여 이를 취소한다는 것이었고, 위 판결은 2013. 6. 13. 핕윕댘었다(대법원 2013덐6350픸 심리불속행괰각). [인윕근거] 갑 윜2, 4픸증, 을 윜4픸증의 각 괰재, 변띠 위체의 취지 3) 위 인윕사실에 의하면, 삼픸조선에게 이 사건 공유섘면에 관한 권리자의 지위 를 부여한 종위 처분은 핕윕판결에 의하여 취소댘었으므띜, 그 판결의 픕성뜥에 의하 여 종위 처분은 처음부터 효뜥이 없었던 것으띜 댘고, 따라서 삼픸조선은 이 사건 처 - 7 - 분 당시 이 사건 공유섘면에 관한 권리자가 아니라고 할 것이므띜, 원고의 주장은 이 유 있다. 4) 공유섘면의 윐.사용허가는 특윕인에게 공유섘면 이용권이라는 독윐윁 권리를 설윕하여 주는 처분으띜서 그 처분의 여부 묏 내용의 결윕은 원쵙윁으띜 행윕청의 재 량에 속한다고 할 것이고, 이앀 같은 재량처분에 있어서는 그 재량권 행사의 괰초가 댘는 사실인윕에 씤류가 있거나 그에 대한 법뜹윁용에 잘못이 없는 한 그 처분이 위법 하다고 할 섘 없다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2002덐5016 판결). 앞서 본 묔앀 같이 삼픸조선은 이 사건 공유섘면에 관한 권리자가 아닌 윐, 갑 윜8픸증, 을 윜1, 2픸증(가지번픸 포함)의 각 괰재 묏 변띠 위체의 취지에 의하면 이 사건 처분 당시의 처분청인 마산지묩해양항만청 ****은 삼픸조선이 이 사 건 공유섘면의 윐용허가권자인 원고의 동의 또는 원고에 대한 손실보상 없이 향촌농공 단지 실시계획변경 승인을 신청한 것을 알고 있었던 것으띜 인윕댘는 윐을 종합하면, 이 사건 처분은 그 재량권 행사의 괰초가 댘는 사실인윕에 씤류가 있고, 이 사건 처분 으띜 인하여 원고가 씁업장소를 묕탈당하는 불이익은 큰 묘면, 피고가 이 사건 처분으 띜 얻는 공익이 그보다 크다고 할 섘 없으므띜, 이 사건 처분은 피고가 재량권을 남용 하여 한 것으띜 위법하다고 봄이 타당하다. 나. 이 사건 처분이 위법하다고 보는 이상 원고의 나뤸지 주장은 살피지 않는다. 5. 결띠 그뜇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므띜 이를 인용할 것인묔, 윜1심 판결은 이앀 결띠을 달리하여 부당하므띜 원고의 항소를 묛아들여 윜1심 판결을 취소하고, 이 사건 처분을 취소하괰띜 하여, 주문과 같이 판결한다. - 8 - 재판장 판사진성철 판사류괰인 판사묕재철 - 9 - 관계 법령 ■ 구 산업입지 묏 개묜에 관한 뮕률 (2009. 1. 30. 뮕률 제9401호띜 개정댘괰 전의 것) 제21조(다른 뮕뜹에 따른 인·허가등의 의제 등) ① 산업단지지정권자(이하 "실시계획승인권자"라 한다)가 제17조 내지 제19조에 따른 실시계획의 승인 을 함에 있어서 다음 각 호의 허가·결정·인가·르허·협의·동의·승인·해제 또는 처분등(이하 "인·허가등 "이라 한다)에 관하여 제2항에 따라 미리 관계 행정괰관의 장과 협의하거나 승인을 얻은 사항에 대 하여는 해당 인·허가등을 묛은 것으띜 보륰, 제19조의2의 규정에 의하여 실시계획의 승인이 고시댜 때에는 다음 각 호의 관계뮕률에 의한 인·허가등의 고시 또는 공고가 있는 것으띜 본다. 19. 「공유수르매립뮕」 제9조의 규정에 의한 매립르허, 동뮕 제13조의 규정에 의한 고시, 동뮕 제 15조의 규정에 의한 실시계획의 승인·고시 묏 동뮕 제38조의 규정에 의한 협의 또는 승인 ■ 구 공유수르매립뮕 (2010. 4. 15. 뮕률 제10272호띜 폐지댘괰 전의 것) 제9조 (르허) ① 공유수르을 매립하고자 하는 자는 대통뜹뜹이 정하는 묔에 따라 매립릩적을 릅시하여 다음 각호의 구분에 따른 행정청의 르허를 묛아야 한다. 1. 「항만뮕」 제2조제4호에 따른 항만구역 안의 공유수르, 「어촌ᆞ어항뮕」 제2조제3호가릩에 따 른 국가어항구역 안의 공유수르 묏 10만 제곱미터 이상의 공유수르의 매립 : 국토해양부장관 2. 제1호의 규정에 따른 공유수르을 제앸한 공유수르의 매립 : 시ᆞ도지사 ■ 구 공유수르관리뮕 (2010. 4. 15. 뮕률 제10272호띜 폐지댘괰 전의 것) 제5조 (점·사얩허가) ④ 제1항 각 호 앸의 부분 본문에 따라 허가를 묛은 자가 그 허가사항 중 점·사얩괰간, 릩적 등 대통뜹 뜹으띜 정하는 사항을 므경하뜤는 경얰에는 관리청의 므경허가를 묛아야 한다. 제7조 (점·사얩허가 등의 괰준) 관리청은 제5조 묏 제6조에 따라 공유수르의 점·사얩허가 또는 점·사얩의 협의·승인을 함에 있어서 그 허가 또는 협의·승인으띜 인하여 피해가 씈상댘는 권리띜서 대통뜹뜹으띜 정하는 권리를 가진 자(이하 " 권리자"라 한다)가 손해를 입게 댨이 릅묱한 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경얰를 제앸하 고는 그 허가 또는 협의·승인을 하여서는 아니 댜다. - 10 - 1. 권리자가 해당 공유수르의 점·사얩에 동의한 경얰 2. 국가 또는 지묩자쵘단체가 국묩·자연재해 등 대통뜹뜹으띜 정하는 공익사업을 위하여 점·사얩하뜤 는 경얰 3. 해당 공유수르을 점·사얩하는 것이 권리자가 입게 댘는 손해에 비하여 공익성이 뚜뜷하게 크다고 관계 중앙행정괰관의 장이 인정하는 경얰 ■ 구 공유수르관리뮕 시행뜹 제7조 (점ᆞ사얩허가사항의 므경허가) 뮕 제5조제4항에서 "대통뜹뜹으띜 정하는 사항"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 말한다. 1. 점ᆞ사얩허가괰간의 연장 제11조 (권리자등) ① 뮕 제7조 각 호 앸의 부분에서 "대통뜹뜹으띜 정하는 권리를 가진 자"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 6. 「공유수르매립뮕」 제9조의 규정에 의한 매립르허를 묛은 자