지하광장 부대시설을 기부채납 후 무상사용하던 중 무상사용 기간이 끝난 뒤에도 도로점용허가와 공유재산 사용허가 없이 계속 점용하였다.

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 13부 판 결 사 건2024구합72001 변상금부과처분취소 원 고A 주식회사 피 고**** 변 론 종 결2025. 3. 27. 판 결 선 고2025. 5. 1. 주 문 1. 피고가 2024. 3. 27. 원고에 대하여 한 공유재산 무단점용에 따른 변상금 947,601,720 원의 부과처분 및 도로법 위반에 따른 변상금 4,826,525,880원의 부과처분을 각 취 소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 - 2 - 1. 처분의 경위 가. 원고, B 주식회사, 주식회사 C(이하 원고와 함께 통틀어 ‘원고 등’이라 한다)는 ****에 ‘(비실명화로 생략)’(이하 ’이 사건 건물‘이라 한다) 신축사업을 진행하 였다. 나. 원고 등은 2014. 8.경 이 사건 건물에 인접한 **** (비실명화로 생략) 같 은 구 (비실명화로 생략) 지하에 지하철 *호선 ****과 연결되는 지하광장(이하 ‘이 사건 지하광장’이라 한다)을 신축하여 서울특별시에 기부채납하였다. 다. 이 사건 지하광장은 지하 1층부터 지하 3층까지로 구성되어 있는데, 지하 1층에 는 일반 공중이 통행하는 보행광장과 지하상가가 조성되어 있고, 지하 2층과 지하 3층 에는 위 보행광장과 지하상가를 유지‧관리하기 위한 정화조, 공조실, 발전기실 등의 부 대시설과 차량통행로가 설치되어 있다(이하 각각 ‘이 사건 부대시설’, ‘이 사건 차량통 행로’라 한다). 라. 이 사건 지하광장, 부대시설 및 차량통행로의 위치, 형상 및 현황은 별지 평면도 및 사진의 영상과 같다. 마. 피고는 2024. 3. 27. 원고가 2020. 4. 1.부터 2023. 12. 31.까지 도로점용허가를 받지 아니하고 이 사건 부대시설이 설치된 부분의 도로를 점용하였다는 이유로 원고에 게 도로법 제72조에 따라 4,826,525,880원의 변상금을 부과하였고, 또한 원고가 같은 기간 공유재산(일반재산) 사용허가를 받지 아니하고 이 사건 부대시설을 설치하여 그 부분 공유재산을 무단점유하였다는 이유로 공유재산 및 물품관리법(이하 ‘공유재산법’ 이라 한다) 제81조에 따라 947,601,720원의 변상금을 부과하였다(이하 ‘이 사건 각 처 분’이라 한다). - 3 - [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증(가지번호 있는 것은 이를 포함. 이하 같 다)의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 3. 이 사건 각 처분의 위법 여부 가. 당사자의 주장 요지 1) 원고 원고는 2020. 4. 1.부터 2023. 12. 31.까지 이 사건 부대시설이 설치된 부분의 도로 또는 공유재산을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용·수익하거나 점유 내지 점용한 바 없으므로, 이와 전제가 다른 이 각 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다. 2) 피고 원고 등과 서울특별시가 이 사건 지하광장의 기부채납, 시설물 유지·관리 등에 관하여 체결한 ‘지하광장 설치협약’ 제7조 제2호에 의하면 원고가 이 사건 부대시설 부 분을 사용·수익하는 것으로 볼 수 있고, 실제로 원고가 이 사건 부대시설 부분까지 사 ■ 도로법 제72조(변상금의 징수) ① 도로관리청은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나 도로점용허가의 내용 을 초과하여 도로를 점용(이하 이 조에서 “초과점용등”이라 한다)한 자에 대하여는 초과 점용등을 한 기간에 대하여 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수 할 수 있다. ■ 공유재산 및 물품 관리법 제81조(변상금의 징수) ① 지방자치단체의 장과 제43조의2에 따라 일반재산의 관리ᆞ처분에 관한 사무를 위탁받은 자는 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 “변상금”이라 한다)을 징수한 다. (단서 및 각호 생략) - 4 - 용하는 것을 전제로 서울특별시장이 원고의 이 사건 부대시설 및 차량통행로 부분에 대한 무상사용 기간을 산정하여 통보한 데에 대하여 원고가 아무런 이의제기를 하지 않았던 점 등에 비추어 보면, 원고는 2020. 4. 1.부터 2023. 12. 31.까지 이 사건 부대 시설이 설치된 부분을 점용 내지 점유하였다. 나. 관련법리 1) 도로법에 의한 도로점용은 일반 공중의 교통에 사용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사 용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이다(대법원 2007. 5. 31. 선고 2005두1329 판결). 또한 사용·수익허가 없이 행정재산을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용·수 익하거나 점유하는 경우 공유재산법 제81조 제1항에서 정한 변상금 부과대상인 ‘무단 점유’에 해당한다(대법원 2019. 9. 9. 선고 2018두48298 판결). 2) 행정소송의 수소법원이 다른 행정재판의 사실인정에 구속되는 것은 아니지만, 이미 확정된 관련 행정재판에서 인정한 사실은 당해 행정소송에서도 유력한 증거자료 가 되므로, 당해 행정소송에서 제출된 다른 증거들에 비추어 관련 행정재판의 사실 판 단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한 이와 반대되는 사실을 인정 할 수는 없다(대법원 2016. 6. 23. 선고 2016두292 판결). 다. 인정사실 1) 원고 등과 서울특별시는 2013. 10.경 ‘지하광장 설치협약’을 체결하였는데, 이에 따르면 원고 등이 비용을 들여 이 사건 부대시설 및 차량통행로를 포함한 이 사건 지 하광장 일체를 조성한 후 이를 서울특별시에 기부채납하고, 원고 등이 서울특별시에 기부채납한 시설물의 평가액만큼 이 사건 부대시설 및 차량통행로 부분을 무상으로 사 - 5 - 용‧수익하며(제7조 제2호), 원고 등이 이 사건 지하광장의 유지‧관리의무와 비용을 부 담하기로 하였다. 또한 이와 별도로 원고 등과 서울특별시 시설관리공단은 2013. 11.경 원고 등이 이 사건 지하광장을 유지‧관리하기로 하는 ‘E지하광장 설치 및 유지관리 협 약’을 체결하였다(이하 위 각 협약을 통틀어 ‘이 사건 협약’이라 한다). 2) 서울특별시장은 2014. 12. 31. 원고와 피고에게, 감정평가액을 기초로 하여 이 사건 지하광장 중 이 사건 부대시설 부분 2,957.24㎡ 및 차량통행로 부분 1,272.66㎡를 합한 4,229.9㎡에 대하여 무상사용 기간을 5.5년(2014. 8. 28.부터 2020. 2. 27.까지)으 로 정하여 통보하였고, 이후 피고는 2020. 2. 4. 원고에게 무상사용 기간이 종료되는 2020. 2. 27.까지 피고에게 도로점용허가를 신청하라고 안내하였다. 3) 원고는 이 사건 부대시설 및 차량통행로 부분에 대하여 2020. 2. 26. 도로점용 허가 기간 연장신청서를, 2020. 2. 27. 피고가 정하는 조건에 따른 공유재산 사용허가 신청서를 각각 제출하였고, 2020. 3. 9. 피고로부터 2020. 2. 28.부터 2022. 12. 31.까지 도로점용허가 및 공유재산사용허가를 받았다(이하 ‘선행 허가’라 한다). 4) 원고는 2020. 6. 3. 피고에게, 이 사건 부대시설은 이 사건 지하광장 지하 1층 의 유지 및 관리를 위한 시설이고, 원고가 이 사건 부대시설 부분을 특별사용하고 있 다고 볼 수 없으므로 선행 허가 대상 면적 중 이 사건 부대시설 부분에 해당하는 2,957.24㎡에 관한 도로점용허가 및 공유재산사용허가를 취소해 줄 것을 신청하였으나, 피고는 수개월 이상 위 취소신청에 대하여 아무런 처분도 하지 않았다. 5) 원고는 선행 허가 일부취소신청에 대한 피고의 부작위가 위법하다고 주장하면 서 피고를 상대로 서울행정법원에 소를 제기하였고, 위 법원은 2021. 10. 12. 피고의 위 부작위가 위법하다는 판결을 선고하였으며, 위 판결은 그 무렵 확정되었다(2020구 - 6 - 합*****). 그러자 피고는 2021. 11. 29. ‘원고는 이 사건 협약에 따라 이 사건 차량통행 로 부분뿐만 아니라 이 사건 부대시설 부분의 공사를 완료하여 이를 서울특별시에 기 부채납한 후 그 유지·관리 비용을 모두 부담하고 있는 점 등에 비추어 이 사건 부대시 설 부분도 특별사용하고 있다고 볼 수 있다.’는 이유로 선행 허가 일부취소신청을 반려 하였다(이하 ‘선행 거부처분’이라 한다). 6) 원고는 피고를 상대로 서울행정법원에 선행 거부처분의 취소를 구하는 소를 제 기하였고, 위 법원은 2022. 12. 8. ‘선행 허가 일부취소신청이 거부될 경우 원고는 이 사건 부대시설 부분에 관해서까지 도로점용료를 납부하여야 하는 점, 이 사건 협약에 따른 원고의 유지·관리의무 이행이 이 사건 부대시설 부분에 관한 도로점용허가와 서 로 연계된다고 볼 수 없는 점, 피고가 선행 허가 일부취소를 거부함으로써 달성할 공 익상의 필요가 어떤 것인지 확인할 수 없는 점 등에 비추어 선행 거부처분은 위법하 다.’는 등의 이유를 들어 선행 거부처분을 취소하는 판결을 선고하였다(2022구합 *****). 7) 피고는 위 판결에 대하여 항소하였으나, 서울고등법원은 2023. 8. 25. 피고의 항소를 기각하는 판결을 선고하였고(2022누*****), 위 판결은 그 무렵 확정되었다. 8) 원고는 이 사건 협약에 따른 유지·보수의무를 이행하기 위하여 그 용역업체인 주식회사 D(이하 ‘D’라 한다)의 직원으로 하여금 1일 약 3회 가량 이 사건 지하광장을 순찰하여 이 사건 부대시설의 동작상태, 소음·누전·누수 발생 여부 등을 점검한 후 보 수 작업을 하도록 하고 있으나, 이 사건 지하광장 지하 2, 3층에 원고 또는 D의 직원 이 상시 근무하고 있지는 않다. 또한 원고는 안전사고 방지 등 목적으로 이 사건 부대 시설 중 기계실(공조실), 전기실에 시정장치를 해두었으나, 피고 또는 서울특별시 시설 - 7 - 관리공단의 요구가 있는 경우에는 언제든지 위 시정장치를 해제하고 있다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3 내지 13호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 라. 판단 1) 을 제1호증의 기재 및 영상에 의하면 원고가 이 사건 지하광장에 설치된 시설 의 보수를 위해 서울시설공단과의 협의 하에 이 사건 부대시설 부분 중 일부 공간에 자재 등을 적치해둔 사실을 인정할 수 있으나, 이러한 사실만으로는 원고가 이 사건 지하광장 지하 2층에 있는 주차장 또는 위 자재 적치 공간을 사용·수익하고 있다고 인 정하기 부족하고, 그 밖에 피고가 제출한 증거들로써 원고가 이 사건 부대시설 부분을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용·수익하거나 점유하고 있다고 인정하기 에도 부족하며, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 2) 또한 원고 등과 서울특별시가 체결한 ‘지하광장 설치협약’ 제7조 제2호의 내용, 서울특별시장이 원고의 이 사건 부대시설 및 차량통행로 부분에 대한 무상사용 기간을 산정하여 통보한 데에 대하여 원고가 아무런 이의제기를 하지 않았다는 점만으로 원고 가 실제로 이 사건 부대시설 부분을 특별사용하였다고 보기 어렵고, 원고가 이를 자인 하였다고 단정할 수도 없다. 3) 오히려 앞서 인정한 사실 및 그로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 이 사 사건 부대시설을 포함한 이 사건 지하광장은 서울특별시의 소유이고, 이 사건 부대시 설은 지하 1층의 보행광장과 지하상가 등 이 사건 지하광장의 주요시설을 유지·관리하 기 위한 보조시설인 점, 이 사건 지하광장 주요시설은 일반공중의 사용에 제공되고 있 고, 원고는 이 사건 협약에 따른 유지‧관리의무를 이행하기 위해 이 사건 부대시설 중 일부 위험시설에 대하여 일반공중의 접근을 통제하기 위한 장치를 설치해 두었을 뿐 - 8 - 이 사건 부대시설 부분을 점유하거나 사용·수익하고 있지는 아니하는 점 등에 비추어, 원고가 이 사건 협약에 따라 이 사건 지하광장을 자신의 비용으로 유지‧관리하기로 하 였다고 하여 이 사건 부대시설 부분을 특별사용하고 있다고 볼 수는 없다. 또한 이 사 건 협약에 따른 원고의 지하광장 유지‧관리의무에 기간 제한이 없는 이상 원고가 이 사건 부대시설 부분의 사용료 또한 기한 없이 계속 부담해야 한다면, 이는 이 사건 부 대시설을 통한 이 사건 지하광장의 유지‧관리에 따른 이익은 그 소유자인 서울특별시 에 귀속되면서 그 비용은 계속 원고가 부담하는 것이어서 원고에게 과도하게 불리하여 부당하다. 라. 소결론 따라서 원고가 이 사건 부대시설 부분의 도로 또는 공유재산을 특별사용하였다고 볼 수 없으므로, 이와 전제가 다른 이 사건 각 처분은 위법하여 취소되어야 한다. 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 모두 이유 있으므로 이를 모두 인용한다. - 9 - 별지 평면도 및 사진 비실명화로 생략 끝.