원고가 비영리사단법인 설립허가를 신청하였으나 피고가 요건 미충족을 이유로 불허가 처분을 내림.

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 6부 판 결 사 건2025구합53748 사단법인설립불허가처분취소 원 고A 피 고보건복지부장관 변 론 종 결2026. 2. 27. 판 결 선 고2026. 4. 10. 주 문 1.원고의 청구를 기각한다. 2.소송비용은 원고가 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2025. 1. 14. 원고에 대하여 한 사단법인설립불허가처분을 취소한다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고 1) 는 2024. 12. 30. 민법 제32조 및 ｢보건복지부 및 질병관리청 소관 비영리 1) 원고의 대표자 B로부터 위임을 받은 행정사 C가 그 절차를 진행하였다. - 2 - 법인의 설립 및 감독에 관한 규칙｣(이하 ‘이 사건 규칙’이라 한다) 제3조에 근거하여 피고에게 ‘사단법인 A’(이하 ‘이 사건 협회’라 한다)에 대한 비영리사단법인 설립허가를 신청하였다. 나. 피고는 2025. 1. 14. ‘민법 제32조 및 이 사건 규칙에 따라 법인 설립의 필요성, 목적사업의 실현 가능성, 재정적 기초의 확보 가능성 등을 종합적으로 검토한 결과, 법 인 설립 요건을 충분히 충족하고 있지 않다’는 이유로, 이를 불허하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 이 사건 처분의 위법 여부 가. 원고 주장의 요지 1) 절차적 하자 가) 피고는 이 사건 처분을 하기 전 행정절차법 제21조 제1항에 따른 사전통지 를 하지 않았다. 나) 피고는 이 사건 처분을 하면서 원고에게 처분의 원인되는 사실과 근거 법령 의 내용을 구체적으로 제시하지 않아 행정절차법 제23조 및 행정절차법 시행령 제14 조의2를 위반하였다. 2) 실체적 하자 원고는 의료인이나 법조인 등으로 구성된 협회로서, 근래 비의료인에 의한 문신 시술행위에 대한 사회적 인식 변화로 이를 허용하려는 입법적 움직임이 있는 상황에 - 3 - 서, 의료행위와 미용행위로서 성질을 동시에 수반하는 문신과 피어싱에 대한 보건의료 적 연구, 국내외 학술단체 및 관련 기관과 교류 등의 활동을 통해 문신과 피어싱 관련 기술 발전, 전문성 확보, 시술의 안전성 증진 등의 목적을 달성하려는 단체인바, 법인 설립의 필요성이 인정된다. 또한 20**. *.경 D위원회를 구성하였고, 20**. *.경 발기인 대회를 열고 제1차 E 학술대회를 개최하였으며, 20**. *.경 제2차 E 학술대회를, 20**. *.경 제3차 E학술대회를 개최하였는데, 위 학술대회는 의료법령 및 연수교육 업무지침 에 따라 의료인의 연수 평점으로 인정되는 강좌에 해당하고, 2023. 12.경 문신과 피어 싱에 관한 교과서 편찬 작업을 개시하여 현재 출판을 앞두고 있다. 이와 같이 원고가 목적으로 하는 사업은 실현이 가능하다. 그리고 원고는 구성원들의 재산 출연, 학술대 회 행사를 통한 수입 등으로 안정적 재정 수입을 유지하고 있고, 향후 교과서 저작권 수익금이나 각종 강연을 통한 수익금 등의 수입도 유입이 기대되는 상황이므로, 재정 적 기초가 충분히 확보된다. 그럼에도 피고는 실질적인 판단을 하지 않고 위 처분의 경위에서 본 것과 같은 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분에는 재량권 일 탈.남용의 위법이 있다. 나. 절차적 위법 여부에 관한 판단 1) 관련 법리 가) 행정절차법 제21조 제1항에서는 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권 익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 그에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한 등을 당사자 등에게 통지하도록 하고 있다. 그런데 신청에 - 4 - 따른 처분이 이루어지지 아니한 경우에는 아직 당사자에게 권익이 부과되지 아니하였 으므로, 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것은 아니어서 여기에서 말하는 ‘당사자의 권익을 제한하는 처분'에 해당한다고 할 수 없고, 따라서 처분의 사전통지 대상이 된다고 할 수 없다(대법원 2017. 11. 23. 선고 2014두1628 판결 등 참조). 나) 행정청이 처분을 할 때는 일정한 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다(행정절차법 제23조 제1항). 이는 행정청의 자의적 결정을 배제 하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용, 관계 법령과 해당 처분에 이르기까지 전체적인 과 정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루 어진 것인지 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는데 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았더라도 이를 처분을 취소하여야 할 절차상 하자로 볼 수 없다(대법 원 2019. 12. 13. 선고 2018두41907 판결 등 참조). 2) 판단 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 비추어 알 수 있는 다음의 각 사정들, 즉 ①이 사건 처분은 원고의 사단법인설립 신청에 대한 거부처분에 해당하여 ’당사자 의 권익을 제한하는 처분‘에 해당하지 않으므로, 행정절차법상 사전통지의 대상이 된다 고 할 수 없는 점, ② 원고가 제출한 신청서에는 ’민법 제32조 및 이 사건 규칙 제3조 ‘에 근거하여 사단법인 설립허가 신청한다는 문구가 기재되어 있고, 원고는 위 신청서 에 이 사건 규칙 제3조에서 정한 서류들(설립발기인에 관한 서류, 정관, 재산목록 등) - 5 - 을 첨부하여 제출하였는바, 법인설립 허가 요건에 관한 사항을 잘 알고 있었거나 알 수 있었던 점, ③ 피고는 위 서류들을 바탕으로 민법 제32조 및 이 사건 규칙 제4조에 서 정한 법인설립 허가 요건 충족 여부를 검토한 뒤, 원고에 그 요건이 충족되지 않았 다는 내용의 불허가 통보서를 보낸 점 등을 종합하면, 이 사건 처분에 관한 사전통지 가 필요하였다거나, 이 사건 처분 당시 원고가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지 알 수 없어 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는데 지장이 발생하였다고 볼 수 없다. 따라서 절차적 위법에 관한 원고의 주장은 모두 이유 없다. 다. 실체적 위법 여부에 관한 판단 1) 관련 법리 가) 민법은 제31조에서 “법인은 법률의 규정에 의함이 아니면 성립하지 못한다.” 라고 규정하여 법인의 자유설립을 인정하지 않고, 제32조에서 “학술, 종교, 자선, 기예, 사교 기타 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다.”라고 규정하여 비영리법인의 설립에 관하여 허가주의를 채 용하고 있으며, 현행 법령상 비영리법인의 설립허가에 관한 구체적인 기준이 정해져 있지 않으므로, 비영리법인의 설립허가를 할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다고 할 것이다. 따라서 주무관청의 법인설립 불허가처분에 사 실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유 가 있지 아니하고, 주무관청이 그와 같은 결론에 이르게 된 판단과정에 일응의 합리성 이 있음을 부정할 수 없는 경우에는, 다른 특별한 사정이 없는 한 그 불허가처분에 재 량권을 일탈ᆞ남용한 위법이 있다고 할 수 없다(대법원 1996. 9. 10. 선고 95누18437 판결, 대법원 2008. 1. 24. 선고 2007두15315 판결 등 참조). - 6 - 나) 행정소송에서 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 있을 때의 법령과 사실상 태를 기준으로 하여 판단하여야 하고, 처분 후의 법령의 개폐나 사실상태의 변동에 의 하여 영향을 받지 않는다(대법원 2007. 5. 11. 선고 2007두1811 판결, 대법원 2023. 12. 21. 선고 2023두50677 판결 등 참조). 2) 판단 앞서 든 증거들, 갑 제10호증, 을 제2호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종 합하여 알 수 있는 다음의 각 사정들, 즉 ① 원고가 제출한 신청서에 따르면, 이 사건 협회는 ’문신.피어싱에 대한 학술교류 및 전문교육, 대국민 홍보와 관련단체와의 의료 적 관점에서의 문신.피어싱에 대한 공감대 형성’을 설립 목표로 하고, 그 목적사업으 로는 ‘의료 및 연구 목적의 문신 피어싱 의학회 구성 및 학술대회 개최’뿐만 아니라 ‘비의료인 문신.피어싱 시술사 대상 교육기관 설립’, ‘문신 피어싱 민간 자격증 인증기 관 개설’ 등을 행하도록 하는 등 비의료인의 문신.피어싱 시술을 전제로 하는 점[법인 설립허가 신청서(을 제1호증) 첨부 설립취지서 등 참조], ② 그런데 이 사건 처분이 이 루어진 2025. 1. 14. 당시 문신.피어싱 행위는 의료법 제27조 제1항에서 정한 의료행 위로서 의료인 아닌 사람이 행할 경우 의료법 위반이 된다고 보아 형사처벌 대상이 되 어 왔던 점, ③ 위와 같이 당시 비의료인의 문신 등 행위는 의료법 위반으로 형사처벌 대상이었고, 문신.피어싱 행위를 비의료인이 할 수 있게 허용할지 여부 및 허용되는 행위의 범위에 대하여 사회적으로 여러 의견이 대립되어 있는 상황에서 ‘비의료인에 대한 문신.피어싱 시술사 대상 교육기관 설립’, ‘문신 피어싱 민간 자격증 인증기관 개설’ 등을 목적사업으로 하는 이 사건 협회에 대하여 사단법인 설립을 허용하는 경우 비의료인의 문신.피어싱 시술이 적법한 행위로 오인될 우려가 있는 점, ④ 2025. 10. - 7 - 28.에 이르러 문신사법이 제정(시행일 2027. 10. 29.)되어 비의료인에 의한 문신행위가 일정한 범위에서 가능하게 되었으나, 이는 이 사건 처분 이후의 사정일 뿐만 아니라 위 문신사법에 의하더라도 피어싱 행위는 위 법률이 허용 대상으로 삼는 행위가 아니 었던 점, ⑤ 앞서 본 바와 같이 원고는 비의료인의 문신.피어싱에 관한 ’민간자격증 인증기관 개설‘을 목적사업 중 하나로 하여 이 사건 처분에 관한 법인설립 허가 신청 을 하였는데, 자격기본법 제17조 제1항, 자격기본법 시행령 제23조 제1항, 민간자격 신 설 금지분야 세부사항 공고 3.의 항에 의하면 ’의료법상 의료인의 직무와 관련되는 분야‘에 관한 민간자격 신설이 금지되어 위 목적사업은 이 사건 처분 당시 실현이 불 가능하였고, 제정된 문신사법에 의하더라도 문신사의 면허는 ’피고 시행의 문신사 국가 시험 합격‘을 통하여 취득할 수 있을 뿐인 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 협회가 비 영리법인의 설립허가 요건을 갖추지 못하였다고 본 이 사건 처분에 재량권의 한계를 벗어난 잘못이 있다고 보기 어렵다. 따라서 실체적 위법에 관한 원고의 주장도 이유 없다. 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한 다. - 8 - [별지] 관계 법령 ▣ 민법 제32조(비영리법인의 설립과 허가) 학술, 종교, 자선, 기예, 사교 기타 영리아닌 사업을 목적으 로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다. ▣ 보건복지부 및 질병관리청 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙 제1조(목적) 이 규칙은 「민법」에 따라 보건복지부장관 또는 질병관리청장이 주무관청이 되는 비영리법인의 설립 및 감독에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다 제3조(설립허가의 신청) 「민법」 제32조에 따라 법인의 설립허가를 받으려는 자(이하 “설립발기 인”이라 한다)는 별지 제1호서식의 법인 설립허가 신청서(전자문서를 포함한다)에 다음 각 호 의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 보건복지부장관 또는 질병관리청장(이하 “주무관청” 이라 한다)에게 제출해야 한다. 1. 설립발기인의 성명ᆞ생년월일ᆞ주소ᆞ약력을 적은 서류(설립발기인이 법인인 경우에는 그 명칭, 주된 사무소의 소재지, 대표자의 성명ᆞ생년월일ᆞ주소와 정관을 적은 서류) 1부 2. 정관 1부 3. 재산목록(재단법인의 경우에는 기본재산과 운영재산으로 구분하여 적어야 한다) 및 그 증 명서류와 출연(出捐) 신청이 있는 경우에는 그 사실을 증명하는 서류 각 1부 4. 해당 사업연도분의 사업계획 및 수입ᆞ지출 예산을 적은 서류 1부 5. 임원 취임 예정자의 성명ᆞ생년월일ᆞ주소ᆞ약력을 적은 서류 및 취임승낙서 각 1부 6. 창립총회 회의록(설립발기인이 법인인 경우에는 법인 설립에 관한 의사 결정을 증명하는 서류) 1부 제4조(설립허가) ① 주무관청은 법인 설립허가 신청의 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 그 설립을 허가할 수 있다. 1. 법인의 목적과 사업이 실현 가능할 것 2. 목적하는 사업을 할 수 있는 충분한 능력이 있고, 재정적 기초가 확립되어 있거나 확립될 수 있을 것 3. 다른 법인과 같은 명칭이 아닐 것 - 9 - ② 주무관청은 법인 설립허가 신청을 받았을 때에는 특별한 사유가 없으면 20일 이내에 심사 하여 허가 또는 불허가 처분을 하고, 그 결과를 서면으로 신청인에게 통지하여야 한다. 이 경우 허가를 할 때에는 별지 제2호서식의 법인 설립허가증을 신청인에게 발급하고, 법인 설 립허가대장에 필요한 사항을 적어야 한다. ③ 주무관청은 법인의 설립허가를 할 때에는 필요한 조건을 붙일 수 있다. ▣ 의료법 제2조(의료인) ① 이 법에서 “의료인”이란 보건복지부장관의 면허를 받은 의사ᆞ치과의사ᆞ한의사ᆞ조산사 및 「간호법」에 따른 간호사(이하 “간호사”라 한다)를 말한다. ② 의료인은 종별에 따라 다음 각 호의 임무를 수행하여 국민보건 향상을 이루고 국민의 건강 한 생활 확보에 이바지할 사명을 가진다. 1. 의사는 의료와 보건지도를 임무로 한다. 2. 치과의사는 치과 의료와 구강 보건지도를 임무로 한다. 3. 한의사는 한방 의료와 한방 보건지도를 임무로 한다. 제27조(무면허 의료행위 등 금지) ① 의료인이 아니면 누구든지 의료행위를 할 수 없으며 의료인도 면허된 것 이외의 의료행위 를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 보건복지부령으로 정하는 범위에서 의료행위를 할 수 있다. 1. 외국의 의료인 면허를 가진 자로서 일정 기간 국내에 체류하는 자 2. 의과대학, 치과대학, 한의과대학, 의학전문대학원, 치의학전문대학원, 한의학전문대학원, 종 합병원 또는 외국 의료원조기관의 의료봉사 또는 연구 및 시범사업을 위하여 의료행위를 하는 자 3. 의학ᆞ치과의학ᆞ한방의학 또는 간호학을 전공하는 학교의 학생 ▣ 문신사법(법률 제21070호, 2025. 10. 28. 제정, 2027. 10. 29. 시행) 제4조(문신사의 면허) ① 문신사가 되려는 사람은 제6조에 따른 문신사 국가시험에 합격한 후 보건복지부장관의 면 허를 받아야 한다. 제6조(국가시험) - 10 - ① 문신사 국가시험(이하 “국가시험”이라 한다)은 매년 보건복지부장관이 시행한다. ② 보건복지부장관은 국가시험의 실시에 관한 업무를 「한국보건의료인국가시험원법」에 따른 한국보건의료인국가시험원에 위탁할 수 있다. ③ 보건복지부장관은 제2항에 따라 국가시험의 관리를 위탁하였을 때에는 그에 드는 비용을 예산의 범위에서 보조할 수 있다. ④ 국가시험의 시험과목, 시험방법 및 횟수, 응시수수료 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한 다. ▣ 자격기본법 제17조(민간자격의 신설 및 등록 등) ① 국가외의 법인ᆞ단체 또는 개인은 누구든지 다음 각 호에 해당하는 분야를 제외하고는 민 간자격을 신설하여 관리ᆞ운영할 수 있다. 1. 다른 법령에서 금지하는 행위와 관련된 분야 2. 국민의 생명ᆞ건강ᆞ안전 및 국방에 직결되는 분야 3. 선량한 풍속을 해하거나 사회질서에 반하는 행위와 관련되는 분야 4. 그 밖에 민간자격으로 운영하는 것이 적합하지 아니하다고 심의회의 심의를 거쳐 대통령 령으로 정하는 분야 ② 제1항에 따라 민간자격을 신설하여 관리ᆞ운영하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 민간자격을 주무부장관에게 등록하여야 한다. ③제1항에 따른 민간자격의 관리ᆞ운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ▣ 자격기본법 시행령 제23조(민간자격의 신설 및 등록 등) ① 주무부장관은 법 제17조제1항 각 호에 따른 민간자격의 신설 금지분야(이하 이 조에서 “금 지분야”라 한다)에 관한 세부 사항을 해당 기관의 인터넷 홈페이지 및 교육부장관이 구축하 는 자격정보시스템(이하 “민간자격정보시스템”이라 한다)에 공고하여야 한다. ▣ 민간자격 신설 금지분야 세부사항 공고(2018. 12. 31. 보건복지부 공고 제2018-821호) 3. 보건복지부 소관 민간자격  다른 법령에서 금지하는 행위와 관련된 분야 신설 금지 - 11 - ○ 의료법 ① 제2조에 규정된 의료인의 직무와 관련되는 분야. 끝.