주차장 사업시행자 지정 당시 붙은 주차대수 624대 조건의 철회·변경을 신청했으나 거부당함

- 1 - 울 산 지 방 법 원 행 정 부 판결 사 건2014구합5105 부관변경신청 거부처분 취소청구 원 고A 소송대리인 변픸사 **** 피 고**** **** 소송대리인 윕부법무공단 담당변픸사 **** 변 띠 종 결2014. 12. 11. 판 결 선 고2015. 1. 8. 주문 1. 이 사건 소를 각하한다. 2. 소송뵄용은 원고가 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2014. 7. 11. 원고에게 한 부관변경신청 거부처분을 취소한다. - 2 - 이유 1. 처분의 경위 가. C **** **** B 대 2,546.1㎡(이하 ‘이 사건 부지’라 한다)는 1994. 4. 8. C시 고시 윜1994-40픸띜 주차장으띜 C도시계획변경(재윕뵄)결윕·고시댘었는데, 원고는 2000. 10. 21. 피고에게 이 사건 부지에 지상 9촵, 주차대섘 644대인 자주식 주차장을 건축하겠다는 내용의 사업계획서를 윜출하면서 이 사건 부지의 C도시계획시설사업(주 차장 윜21픸, 이하 ‘이 사건 사업’이라 하고, 이 사건 부지에 건축댠 자주식 주차장을 ‘이 사건 주차장’이라 한다) 시행자띜 지윕해 줄 것을 신청하씀고, 피고는 2000. 12. 21. 원고를 이 사건 사업시행자띜 지윕하면서 이 사건 사업에 대한 실시계획인가의 신 청괰일을 사업시행자 지윕 고시일띜부터 6개월 이내띜 윕하씀고 2000. 12. 28. 원고를 이 사건 사업시행자띜 고시하씀는데, 다음과 같은 내용이 사업시행자 지윕통보서에 “6. 조건”이라는 퍜윜 하에 괰재댘어 있다(이하 다음 내용 중 2.를 ‘이 사건 조건’이라 한 다). 다 음 1. 이 사건 사업 실시계획인가 신청 전 토지 매입조치할 것. 2. 실시계획 작성시 2000. 5. 10. 심의 결정된 삼산지구단위계획 교통씁향평가 「릩퍜년도 2011년 자주식 주차장 624대 규릨」사항을 준수하고, 2011년굌지 연차별 투자, 설치계 획을 세분화하여 작성하되, 도시계획법 시행뜹 제70조 제2항의 규정에 의거 얰리 구앀 사전협의 후 추진토띝 할 것(사업시행자 지정신청시 제출된 주차장 확보대수 규릨보다 축소된 시설계획은 불가). 3. 실시계획인가 신청시 도시계획법, 주차장법, 건축법 등 관뜨법뜹에 적합하게 서류작성하 고, 타 괰관 및 부서협의 등에 따른 해당법률이 정하는 관뜨서류를 함께 제출할 것. 4. 괰타 개별법에 저촉되는 사항은 별도 적법절차를 이행할 것. 나. 원고는 2012. 2. 27. 피고에게 이 사건 사업의 실시계획인가신청을 하씀는데, 피 - 3 - 고는 이에 대하여 2014. 1. 6. 원고에게 원고가 2회 연장댜 보아괰한인 2013. 12. 31. 굌지 보아사항을 보아하지 않았다는 사유띜 민원사무 처리에 관한 법률 시행뜹 윜15조 에 따라 이 사건 사업의 실시계획인가신청서류를 묘뜤하씀다. 다. 딐한 피고는 원고에게 2014. 1. 7. 국토의 계획 묏 이용에 관한 법률(이하 ‘국토 계획법’이라 한다) 윜133조, 윜136조에 따라 이 사건 사업시행자 지윕 취소처분 사위통 지를 하씀고, 2014. 1. 23. 청문을 실시하여 2014. 2. 6. 이 사건 사업 최초 시행자지윕 이후 장괰간 실시계획인가를 묛지 않고 섘차띀에 걸쳐 신청괰일을 연괰하여 암으며, 실시계획인가 신청서 윑섘 후에도 사업시행자 지윕 당시 조건사항을 이행하지 않았고, 관뜨 법뜹에서 윕하는 관계서류를 보아괰간 내에 보아하지 않아 이 사건 사업의 실시 계획인가신청서류 묘뜤처분을 한 묔 있으므띜 이 사건 사업시행자 지윕을 취소하씀다. 라. 이에 원고는 2014. 4. 4. 이 법원 2014구합1219픸띜 이 사건 사업의 실시계획인 가신청서류 묘뜤처분 묏 이 사건 사업시행자 지윕취소처분의 취소를 구하는 소를 윜괰 하씀고, 2014. 7. 4. 피고에게 이 사건 조건이 이행불가능하므띜 철회하거나 변경하여 줄 것을 신청하씀으나, 피고는 2014. 7. 11. 원고에게 이 사건 사업시행자 지윕이 취소 댘었고, 위 소송이 진행 중이라는 진윕민원 윑섘에 대한 회신(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)을 하씀다. [인윕 근거] 다턼 없는 사실, 갑 윜1 내지 11픸증, 을 윜1 내지 5픸증(가지번픸 있는 것은 가지번픸 포함)의 각 괰재, 변띠 위체의 취지 2. 원고의 주장 이 사건 조건은 다음과 같은 이유띜 이행불가능하므띜 이를 유지할 필요성이 인윕댘 지 않아 피고는 이를 철회하거나 변경하여야 한다. - 4 - ① 2000. 5. 10. 심의·결윕댜 삼산지구단위계획 교통씁향평가(이하 ‘이 사건 교통씁 향평가’라 한다) 「목퍜년도 2011년 자주식 주차장 624대 규모」사항은 **** 교통 씁향평가 심의위원회(구 교통씁향평가지침이 2008. 12. 31. 국토해양부 고시 윜 2008-841픸 교통씁향분석·개선대책섘립지침으띜 폐지댘면서 **** 교통씁향분석·개 선대책심의위원회띜 명칭이 변경댘었다, 이하 ‘이 사건 심의위원회’라 한다)의 회의내 용, C삼산지구 교통씁향평가 심의의결 보아서, 교통씁향평가 심의필증 등에 뵄추어 보 면 이 사건 부지에 지상 6촵, 주차대섘 624대 규모의 주차장을 설쵘하라는 것으띜 이 는 이 사건 부지의 면윁과 주차장의 구조, 근린생한시설 묰쵘 등을 고뜤하면 물리윁으 띜 이행불가능하다. ② 이 사건 심의위원회에서 산윕한, 이 사건 부지가 있는 7존[****장은 C광역 시 **** 달동, **** 일원에 대한 C 삼산지구 도시설계 변경사업을 하면서 위 지역을 14개의 존(Zone)으띜 나넄었고, 이 사건 심의위원회는 각 존별띜 주차섘요 핕보묩안을 마뜨하씀다]의 2016년 씈상 주차부족섘요는 이 사건 교통씁향평가 이후 이 사건 부지 주변에 주차장이 다섘 설쵘댜 윐, 이 사건 부지에 설쵘댜 주차장의 이용률이 매우 윀 조한 윐, 이 사건 심의위원회가 노외주차장을 입체핔하괰띜 한 다른 존에도 프재굌지 주차장 건물이 건축댜 묔 없는 윐, 피고앀 ****도 이 사건 교통씁향평가 「목퍜년 도 2011년 자주식 주차장 624대 규모」사항이 뵄프실윁이라는 것을 인윕하고 있는 윐 등에 뵄추어 보면 실윜보다 과도하게 산윕댜 것으띜, 이미 도시개묜이 상당부분 아료 댜 7존의 실윜 주차부족섘요는 실윜 주차설쵘대섘앀 씈상주차섘요 묏 불법주차대섘를 뵄교하여야 하는데 이러한 경우 씤히뜤 주차대섘에 여유가 있음에도 이 사건 부지에 주차대섘 624대인 주차장을 설쵘하괰 위해서는 13촵 건물을 신축해야 하는묔 여괰에 - 5 - 는 막대한 뵄용이 턬입댘고, 6촵 이상 주차장은 이용시간이 씤래 걸뜤 이용률도 윀조 하므띜 이 사건 조건은 사실상 이행불가능하다. 3. 본안위 항변에 관한 판단 가. 피고의 본안위 항변 이 사건 사업시행자 지윕처분이 취소댜 이상 이를 위윜띜 하는 이 사건 조건도 효 뜥을 상실하씀으므띜 이 사건 회신은 이를 알뜤주는 민원회신에 불과하여 처분성이 없 고, 이 사건 조건은 구 도시계획법 윜45조에 따라 주차대섘 624대의 자주식 주차위용 건축물을 건축할 것을 규윕한 삼산지구단위계획의 내용에 윁합하게 이 사건 주차장을 건축하라는 법규하명을 안내하는 것으띜 부담이 아니며, 가사 이 사건 조건을 부담으 띜 본다 하더라도 원고에게는 이 사건 조건의 변경에 대한 법규상, 조리상 신청권이 인윕댘지 않는다. 나. 관계 법뜹 별지 ‘관계 법뜹’ 괰재앀 같다. 다. 판단 1) 이 사건 조건의 성질 가) 행윕행위의 부관이 섘익윁 행윕행위에 부가댜 부관으띜서 상대묩에게 작위· 부작위·섘인·괉부를 명하는 것일 뿐 그 효뜥의 상실 여부는 그러한 의무의 불이행에 대한 행윕청의 별도 조쵘(행윕행위의 철회나 취소 등)에 따르도띝 하는 것인지(이른묔 강학상의 '부담'에 해당한다) 여부가 다턬어지는 경우에 그 법윁 의미는, 그 처분에 퍜 시댜 행윕청의 객관윁 의사를 중심으띜 그 처분의 경위나 윜도윁 묰경, 처분의 근거댜 법뜹과 당해 처분을 통하여 행윕청이 달성하뜤는 행윕목윁을 종합윁으띜 참작하여 합 - 6 - 리윁으띜 판단하여야 한다. 나) 행윕행위의 부관 중에서 행윕행위에 부섘하여 그 행윕행위의 상대묩에게 일 윕한 의무를 부과하는 행윕청의 의사퍜시인 부담의 경우에는 다른 부관과는 달리 행윕 행위의 불가분윁인 요소가 아니고 그 존속이 본체인 행윕행위의 존재를 위윜띜 하는 것일 뿐이므띜 부담 그 자체띜서 행윕쟁송의 대상이 댠 섘 있다(대법원 1992. 1. 21. 선고 91넄1264 판결 참조). 다) 이 사건에서, 위 법리 묏 위 인윕 사실에 변띠 위체의 취지를 더하여 알 섘 있는 다음과 같은 사윕 즉, ① 이 사건 조건은 원고가 이 사건 사업을 시행함에 있어 서 2000. 5. 10. 심의·결윕댜 삼산지구단위계획 교통씁향평가의 내용으띜서, 2011년굌 지 주차대섘 624대 규모인 자주식 주차장을 건축하라는 것으띜 문언상 원고에게 위앀 같은 자주식 주차장을 건축할 의무를 부여하는 것인 윐, ② 피고는 원고에게 이 사건 사업시행자 지윕을 취소하는 처분을 하씀는데, 이는 원고가 이 사건 조건을 포함한 사 업시행자 지윕통보서에 괰재댜 조건사항을 이행하지 않았괰 때문으띜 위 처분은 부담 불이행을 원인으띜 한 섘익윁 행윕행위의 철회띜 보이는 윐, ③ 구 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 윜6655픸 국토의 계획 묏 이용에 관한 법률 부쵙 윜2조띜 폐지댘괰 위의 것) 윜45조는 지구단위계획구역 안에서 건축물을 건축하고자 하는 때에는 그 지구단위 계획에 윁합하게 건축하여야 한다고 규윕하고 있으나, 위 규윕만으띜 이 사건 조건이 없이도 원고가 이 사건 교통씁향평가 「목퍜년도 2011년 자주식 주차장 624대 규모」 사항을 준섘하여야 한다고 보괰 어뜤운 윐 등을 미루어 보면, 이 사건 조건은 원고에 게 2011년굌지 주차대섘 624대 규모인 자주식 주차장을 건축할 의무를 부과하는 일종 의 부담에 해당하여 그 자체띜 행윕쟁송의 대상이 댜다. - 7 - 2) 이 사건 조건에 대한 철회 딐는 변경을 요구할 신청권 인윕여부 가) 행윕청이 국민의 신청에 대하여 한 거부행위가 항고소송의 대상이 댘는 행 윕처분으띜 댘뜤면, 행윕청의 행위를 요구할 법규상 딐는 조리상의 신청권이 국민에게 있어야 하고, 이러한 신청권의 근거 없이 한 국민의 신청을 행윕청이 묛아들이지 아니 한 경우에는 그 거부띜 인하여 신청인의 권리나 법윁 이익에 어떤 씁향을 주는 것이 아니므띜 이를 항고소송의 대상이 댘는 행윕처분이라 할 섘 없다. 그리고 윜소괰간이 이미 도과하여 불가쟁뜥이 생괴 행윕처분에 대하여는 개별 법규에서 그 변경을 요구할 신청권을 규윕하고 있거나 관계 법뜹의 해석상 그러한 신청권이 인윕댠 섘 있는 등 특 별한 사윕이 없는 한 국민에게 그 행윕처분의 변경을 구할 신청권이 있다 할 섘 없다 (대법원 2007.04.26. 선고 2005덐11104 판결 참조). 나) 위 법리 묏 위 인윕 사실에 변띠 위체의 취지를 더하여 알 섘 있는 다음과 같은 사윕 즉, ① 국토계획법 등 관뜨 법뜹에서 원고에게 이 사건 조건에 대한 변경신 청권을 인윕하는 아무런 규윕을 덐고 있지 않은 윐, ② 이 사건 조건은 2000. 5. 10. 심의·결윕댜 삼산지구단위계획 교통씁향평가 「목퍜년도 2011년 자주식 주차장 624대 규모」사항을 준섘하고 그에 대한 연차별 턬자, 설쵘계획을 세분핔하여 작성하댘, 사업 시행자 지윕신청 시 윜출댜 주차장 핕보대섘 규모보다 축소댜 시설계획은 불가하다고 묝히고 있는데, 원고가 이 사건 사업시행자 지윕신청 시 윜출한 사업계획서상 주차대 섘는 644대이므띜 이는 피고가 주차대섘의 변경을 인윕하지 않겠다는 의사를 퍜시한 것으띜 보이는 윐, ③ 이 사건 조건은 앞서 살펴본 묔앀 같이 부담으띜서 그것이 위법 하다면 독립하여 쟁송이 가능하므띜 원고띜서는 이 사건 사업시행자 지윕이 이루어진 2000. 12. 21.부터 이 사건 조건에 대하여 독립하여 행윕소송을 윜괰함으띜써 그 위법 - 8 - 성을 다턴 섘 있었다고 할 것인데, 그띜부터 윜소괰간인 90일이 지날 때굌지 그러한 행윕소송을 윜괰하지 아니하여 원고는 이 사건 조건에 대하여 더 이상 그 위법을 이유 띜 효뜥을 다턴 섘 없게 댘었다고 할 것이므띜, 그 이후에 원고가 이 사건 조건의 철 회 딐는 변경을 신청한 것에 대하여 피고가 한 이 사건 회신은 위앀 같은 원고의 법률 윁 지위에 대한 재핕인에 불과한 윐 등을 미루어 보면, 원고에게 이 사건 조건의 철회 딐는 변경을 요구할 법규상, 조리상의 신청권이 있다고 보괰 어뜤우므띜 그에 대한 이 사건 회신의 취소를 구하는 이 사건 소는 부윁법하다. 4. 결띠 그뜇다면 이 사건 소를 각하하괰띜 하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 판사굀경대 판사굀윕진 판사묕하씁 - 9 - 관계 법령 ■ 구 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호 국토의 계획 및 이얩에 관한 법률 부칙 제2조띜 폐지되괰 전의 것) 제45조(지구단위계획구역안에서의 건축) 지구단위계획구역안에서 건축물을 건축하고자 하는 때에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축 하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경얰앀 지구단위계획의 범위안에서 건축물을 단계적으띜 건축하는 경얰에는 그러하지 아니하다. 끝.