정부출연금 지원 과제의 핵심 하드웨어·소프트웨어·펌웨어 개발 대부분을 외주용역으로 진행함

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 7부 판 결 사 건2021구합53924 출연금 환수 및 참여제한 처분 취소 원 고 피 고중소기업기술정보진흥원장 변 론 종 결2021. 12. 9. 판 결 선 고2022. 1. 20. 주 문 1. 원고들의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고들이 부담한다. 청 구 취 지 피고가 2020. 11. 9. 원고 A 주식회사(이하 ‘원고 회사’라 한다)에 한 출연금 ○○원 환수 처분 및 원고들에게 한 각 국가연구개발사업 참여제한 3년 처분을 모두 취소한다. 이 유 1.처분의 경위 - 2 - 가.중소기업기술정보진흥원은 중소기업의 기술혁신 및 정보화경영을 효율적으로 촉 진하기 위하여 설립된 법인으로(중소기업 기술혁신 촉진법 제20조 제1항, 제3항), 2017. 9.경 공모를 통해 원고들이 신청한 ‘○○○○ 개발’ 사업(주관기관 : 원고 회사, 과제 책임자 : 원고 회사 대표자인 원고 B, 이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 지원 대상 으로 선정, 협약을 체결하고 출연금을 지급하였다. 협약의 주요 내용은 아래와 같다. 나.서울지방중소벤처기업청(이 사건 과제의 관리기관)은 2018. 11. 21. 이 사건 과 제의 1차년도 진도점검을 실시하고 ‘원고들이 과제의 핵심 개발을 외주로 진행하고 있 ○ 기술개발기간 : 2017. 11. 29.부터 2019. 11. 28.까지 (24개월) ○ 전문기관 : 중소기업기술정보진흥원, 주관기관 : 원고 회사 ○ 연차별 기술개발 사업비 (단위 : 천 원) (표 생략) 제2조 (기술개발의 신의성실의무) 본 협약에 의한 기술개발사업에 참여하는 주관기관 등은 신의를 가지고 본 협약, 중소기업 기 술혁신 촉진법 및 시행령, 시행규칙, 중소기업기술개발 지원사업 운영요령 ... 등 관련규정이 정하는 바에 따라 ... 기술개발을 성실히 수행하여야 하며 (후략) 제4조 (기술개발 결과보고) ① 개발기간이 12개월을 초과하는 과제의 경우, ... 개발기간의 1년이 되는 시점의 1개월 전까 지 해당과제의 진도보고서를 전문기관이 지정한 종합관리시스템에 입력하여야 한다. ③ 전문기관은 진도보고서 검토 및 진도관리 결과에 따라 다음연도 정부출연금 지급여부 및 규모를 결정할 수 있으며 (후략) 제7조 (협약의 해약) ① 전문기관과 주관기관 등은 상대방이 아래의 각 호에 해당하는 중대한 위반을 하였을 경우 에는 각각 본 협약을 해약할 수 있다. 8. ... 제출된 기술개발 결과보고에 대한 ... 특별평가 등의 결과 ‘중단’으로 결정되거나 ... 제11조 (관계법령의 준수) ③ 주관기관 등이 본 협약의 내용 또는 관계법령을 위반하였을 경우, 전문기관은 ... 규정에 의한 제재조치를 취할 수 있다. - 3 - 다’고 보아 과제 ‘보류’ 의견을 제시하였다. 이를 보고받은 피고는 특별평가위원회를 거 쳐 2018. 12. 11. ‘과제 수행에 일부 미흡한 부분이 있다. 해당 사유가 조속히 해소되 는 조건으로 계속 수행을 판정한다. 현장점검 시 외주개발에 대한 소명자료 등의 확인 이 필요하다. 현장점검에도 불구하고 사유 해소가 되지 않을 경우 그 즉시 과제를 중 단한다’고 결정하였다. 다.중소기업기술정보진흥원은 2019. 2. 22. 현장실태조사를 실시하고 ‘○○모듈, ○ ○모듈, ○○모듈, ○○ 보드 등에 대한 개발(HW, SW)이 전부 외주로 진행되어 주관기 관 자체 기술확보가 어려우며, 2차년도 개발 진행 시 자체 인력을 통한 디버깅, 테스트 등의 최적화 작업 진행이 불가능하다고 판단된다. 참여연구인력 7명 중 1명은 퇴사하 고, 나머지 중 실개발 참여는 연구책임자 외 3명으로 2차년도 연구개발 수행하기에는 역량이 부족하다고 판단된다. 외주개발 및 재료비에 대한 소명자료가 확인 불가하다. 외주용역(위탁개발)을 통한 과제수행이 전체 과제 비중에서 50% 이상으로 실제 주관기 관이 과제를 담당하기에는 2차년도 최종개발 목표달성이 어렵다고 보인다. 회로설계 및 펌웨어 개발비, ○○ 관련한 사업비 지출의 경우 단순 시작품 제작이 아닌 위탁 연 구 개발비에 해당하므로 사업비 집행도 적정하지 않게 이루어졌다’는 이유로 ‘현장 점 검에도 불구하고 사유 해소되지 않아 해약사유가 발생되어 과제 수행을 중단(불성실) 한다’는 의견을 제시하였다. 라.피고는 특별평가위원회를 거쳐 2019. 7. 1. ‘사업의 전제가 된 사업계획서의 내 용에 따라 연구를 진행하지 않고 과제의 핵심기술인 하드웨어, 소프트웨어 및 펌웨어 개발을 외주용역으로 처리하였다. 원고 회사의 담당 업무인 ○○ 하드웨어 개발 및 펌 웨어 개발이 원고 회사가 아닌 외부 기관을 통한 용역처리로 진행되었다. 핵심기술인 - 4 - ○○모듈, ○○모듈, ○○모듈, ○○보드 등에 대한 개발(HW, SW)이 대부분 외주를 통 해 제작된 것으로 판단된다’는 이유로 사업 중단(불성실)을 결정하였다. 마.원고들의 이의신청에 대해 피고는 특별 이의신청평가를 거쳐 2019. 8. 6. ‘연구 노트에 원고 회사의 개발과정을 확인할 내용이 부족하고, 반면 외부용역 처리에 관한 내용이 기재되어 있다. 연구노트 2018. 1. 15.자 내용에 따르면 외주용역 업체인 주식 회사 E에 선급 50% 지급하여 개발 진행한 내용이 기재되어 있다. 사업 초기에 PCB 설계 및 제작 비용으로 보기에는 과다한 비용을 집행하였다. 개발 대부분이 외주를 통 해 제작된 것으로 판단된다. 원고들은 일부만을 외주한 것이라 주장하나 이를 뒷받침 하는 증빙자료를 제출하지 못하였다. 핵심기술인 ○○모듈, ○○모듈, ○○모듈, ○○보 드가 원고 회사 자체 개발로 진행되지 못하고 턴키형태의 외주용역으로 개발된 것으로 보인다. 원고들은 자체 개발하였다는 객관적인 근거자료를 제시하지 못하였다’며 종전 사업 중단(불성실) 결정을 그대로 유지하였다. 바.피고는 제재조치위원회를 거쳐 2020. 11. 9. ‘이 사건 과제에 대한 특별평가 결과 사업 중단(불성실 수행)이 결정되었고, 원고들에게 귀책사유가 있다. 원고들에게 각 참 여제한 3년 처분을 하고, 원고 회사에 지급한 정부 출연금 중 자동회수금 및 정산금을 제외한 나머지 ○○원을 환수한다’고 결정하였다(이하 이들 모두를 합하여 ‘이 사건 처 분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8, 22 내지 26호증, 을 제1 내지 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2.이 사건 처분의 위법 여부 가.처분사유 부존재 주장 - 5 - 행정청의 전문적인 정성적 평가 결과는 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오 류가 있거나 그 판단이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 객관적으로 불합리하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 법원이 당부를 심사하기에 적절하지 않으므로 가급적 존중 되어야 한다(대법원 2020. 7. 9. 선고 2017두39785 판결 등 참조). 앞서 든 증거, 변론 전체의 취지에 의하여 인정하거나 알 수 있는 아래와 같은 사실 또는 사정을 종합하여 보면, 피고가 ‘이 사건 과제의 주요 부분을 원고 회사가 수행하지 않고 외주 용역으로 진행하였다’고 보고 이에 따라 행한 이 사건 처분에 판단의 기초가 된 사실인정에 중대 한 오류가 있다거나 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 객관적으로 불합리하다는 등의 특별한 사정이 있다고 보기 어렵다. 과제 주요 부분을 원고 회사가 수행하였다는 원고들 주장은 받아들이지 않는다. ① 중소벤처기업부는 중소기업기술혁신 촉진법의 효율적 시행을 위해 중소기업기술 개발 지원사업 운영요령(중소벤처기업부 고시에 해당하고, 협약 제2조는 그 준수의무 를 정하고 있다. 이하 ‘운영요령’이라 한다)을 마련하였다. 운영요령 제10조는 연구개발 과제 평가의 전문성과 공정성을 위하여 산업기술분류표를 활용하여 평가위원 후보단을 구성.운영하도록 정하고, 산업계[박사학위 소지자, 석사(학사)학위 소지자로서 해당분 야 5년(7년) 이상 경력자, 부장급 또는 이에 상당한 직급 이상인 자], 학계(2년제 대학 이상에서 전임강사 이상의 교수), 연구계[박사학위 소지자, 석사(학사)학위 소지자로서 해당분야 5년(7년) 이상 경력자], 공무원 경력자(5급 또는 이에 상당하는 직급 이상의 공무원으로서 5년이상 해당분야의 경력을 갖춘 자), 공인회계사, 세무사, 기술사, 기술 지도사 등 기술ᆞ경영전문가, 기타 해당분야 실무경력이 10년 이상이거나 해당분야 연 구개발경력이 5년 이상인 자 등 전문지식을 갖춘 평가위원 후보단 자격을 정해두었다. - 6 - ② 피고는 이 사건 처분의 전제로서 이 사건 과제를 평가하며 2차례의 특별평가위원 회, 이의신청에 관한 특별평가위원회, 제재조치위원회를 거쳤다. 각 위원회는 아래와 같 이 구성되었다. 이 사건은 전자제품의 기본적인 개발과정인 회로설계 및 펌웨어 개발에 관한 이해를 필요로 하는데, 전기.전자, 정보통신, 기계.소재를 전문분야로 하는 위원 이 대부분으로 이들은 이 사건 과제의 진행경과를 평가하는데 전문성을 갖춘 것으로 판 단된다(그 외 위원 중 변호사는 절차 진행의 적법성, 회계사는 사업비 등 회계처리의 타당성을 살펴보기 위한 것으로 보인다. 이들은 전체 위원 중 일부에 불과하다). 각 위 원회는 모두 일치하여 ‘이 사건 과제의 핵심 부분을 원고 회사가 수행하지 않고, 외주 용역으로 진행하였다’고 평가하였다. ③ 1차 특별평가위원회는 ‘원고들의 소명이 부족하다. 현장점검으로 확인이 필요하 다’고 보았고, 중소기업기술정보진흥원의 현장실태조사에서 ‘주요 기술 개발이 외주로 진행되었다‘고 확인하였다. 2차 특별평가위원회는 ’과제의 핵심기술 개발을 외주용역으 로 처리하였다‘고 보았고, 원고들의 이의신청에 대한 특별평가위원회도 ’연구노트 등에 의하더라도 기술 개발 대부분이 외주를 통해 제작된 것으로 보인다‘고 판정하였다. 제 - 7 - 재조치위원회는 이러한 판정과 같은 의견으로 ’과제의 불성실 수행, 사업 중단의 결과 는 원고들에게 귀책이 있다‘고 하였다. 이들 위원회는 원고들의 소명자료, 원고 회사 현장조사 등을 통해 판단의 전제가 되는 사실관계를 확인하였다. 이 과정에 중대한 오 류가 있다거나 판정 결과가 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 객관적으로 불합리하 다고 볼 만한 사정은 보이지 않는다. 나.재량권 일탈.남용 주장 앞서 든 증거, 변론 전체의 취지에 의하여 인정하거나 알 수 있는 아래와 같은 사 실 또는 사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권 을 남용한 것으로 보기 어렵다. 원고들의 주장은 받아들이지 않는다. ① 중소기업기술개발 지원사업의 정부출연금은 한정된 국가 예산의 범위에서 이 루어지고, 현장평가 및 대면평가 등 엄격한 심사(을 제1호증 제6쪽 이하)를 거쳐 과제 를 선정한다. 중소기업 기술혁신 촉진법 제31조 제4항, 제32조 제3항, 같은 법 시행령 제20조 제2항, 제21조 제1항 [별표2]는 이 사건과 같이 평가 결과 ’중단사업‘으로 결정 된 경우에 관하여, 3년 이내의 참여제한 및 출연금 전액 이내의 환수처분을 제재기준 으로 정한다. 피고는 이러한 기준에 따라 원고들에 대한 제재 정도를 정하고, 원고들에 게 각 3년의 참여제한 처분, 원고 회사에 출연금 전액 환수 처분을 하였다. ② 위 법은 ’연구개발을 성실하게 수행한 사실이 인정되는 경우에는 참여 제한 기간을 감면할 수 있‘고(법 제31조 제1항 단서), ’사업비 환수액을 감면할 수 있다‘고 정 한다(법 제32조 제1항 단서). 같은 법 시행령 제20조 제3항은 이를 구체화하여 ’연구수 행 방법 및 과정이 체계적이고 충실하게 수행된 사실이 인정되는 경우로서, 당초 목표 를 도전적으로 설정하여 목표를 달성하지 못한 경우나 환경 변화 등 외부요인에 따라 - 8 - 목표를 달성하지 못한 경우‘를 규정한다. 이 사건 처분은 원고 회사가 당초 사업계획으 로 제시한 바와 달리 기술개발의 주요 부분을 외주 용역으로 진행하여 불성실하게 수행 하였다는 것을 처분사유로 한다. 원고들에게 감면사유가 있다고 보기 어렵다. ③ 중소기업 기술혁신 촉진법은 중소기업의 기술혁신을 촉진하고 기술경쟁력을 강화하려는 목적에서 제정되었다(법 제1조). 이를 위해 ’기능혁신능력을 보유한 중소기 업자가 단독으로 또는 공동으로 수행하는 기술혁신사업에 출연‘한 것이 이 사건 과제 에 대한 지원이다(법 제10조 제1항). 이 사건 과제 선정을 위한 공고는 ’중소기업간 네 트워크 협력의 시너지 효과 창출‘을 위해 ’주관기관이 중심이 된 3개 이상 주체가 네트 워크를 구성하여‘ 신청토록 하였다. 원고들은 원고 회사를 주관기관으로 하고, C 및 주 식회사 D를 공동개발기관으로 하는 네트워크를 구성하여 지원하였다. 법령의 목적, 지 원 사업 공고의 내용에 비추어, 피고는 ’선정된 중소기업이 직접 기술개발 하는 것‘을 지원하려 한 것으로 보인다. 원고들은 지원 대상이 된 과제의 대부분을 피고가 선정하 지 않은 제3자에게 외주 용역을 주어 진행하였다. 이러한 행위는 피고의 출연 목적에 정면으로 반한다. ④ 운영요령 제33조 제2항은 사업의 일부를 위탁받아 수행하는 기관을 둘 수 있 다고 정한다. 이 사건 협약이 체결된 당시의 구 운영요령(2019. 12. 26. 중소벤처기업부 고시 제2019-77호로 개정되기 전의 것)에 의하면 위탁연구기관의 범위는 [별표2]로 한정 되었는데, 원고 회사로부터 과제 수행을 위탁받은 업체가 이에 해당한다는 증명이 없다. 이후 운영요령이 개정되어 위탁연구기관의 범위에 더 이상 제한을 두고 있지 않으나, 운 영요령 제2조 제1호 (다)목은 위탁연구개발기관을 ’협약에서 정하는 바에 따라‘ 과제의 일부를 위탁받아 수행하는 기업 등으로 정의하고 있으므로, 원고 회사로서는 피고와 체 - 9 - 결한 협약에 따라 위탁하는 과제의 범위 및 내용, 위탁 기관 등을 정하여야 함에도 이러 한 절차를 준수하였다는 증명 또한 없다(이 사건 협약에는 과제 중 일부를 외부 기관에 위탁할 수 있다는 내용이 전혀 기재되어 있지 않다. 원고들이 일부 과제를 위탁하는 것 으로 협약 내용을 변경하고자 하는 경우 협약 제6조에서 정한 바에 따랐어야 한다). ⑤ 피고는 이 사건 과제의 중단을 결정하면서, 그 책임에 따라 처분을 달리하였 다. 원고들은 이 사건 과제의 주관기관, 연구책임자로서 과제 중단의 원인이 된 사유 (개발 과제를 직접 수행하지 않고 외주 용역으로 진행)를 주도한 귀책이 있어 이 사건 처분을 받았고, 이와 달리 사업계획서에서 정한 자신의 몫을 성실히 수행하고 위반행 위 발생에 관여하지 않은 공동개발기관에 대해서는 참여제한 처분 등을 모두 면제하였 다. 이 사건 과제가 중단되고, 원고들이 이 사건 처분을 받더라도 원고 회사는 원칙적 으로 과제 수행과정 및 결과에서 발생하는 유.무형적 결과물을 소유한다(운영요령 제 26조 제1항). 원고 회사는 기술개발을 통해 제품을 양산하여 시중에 판매를 시작하였 다. 이러한 사정을 고려할 때 원고들에게 적용한 제재기준 및 그에 따른 처분의 결과 가 사회통념상 현저하게 타당성을 잃은 것이라 보기 어렵다. 3.결론 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.