골드클래스 주식회사는 인천광역시에서 분양받은 대지에 아파트를 지은 후 급수공사 신청과 함께 시설분담금을 납부함.

【원고, 피항소인】 골드클래스 주식회사 (소송대리인 변호사 김승진) 【피고, 항소인】 인천광역시 (소송대리인 변호사 김낭규) 【제1심판결】 인천지방법원 2021. 3. 18. 선고 2020가단258007 판결 【변론종결】2023. 6. 20. 【주 문】 1. 제1심 판결을 취소한다. 2. 원고의 이 사건 청구를 기각한다. 3. 소송 총비용은 원고가 부담한다. 【청구취지 및 항소취지】1. 청구취지 피고는 원고에게 111,847,240원 및 이에 대하여 2016. 9. 6.부터 이 사건 소장부본 송달일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라. 2. 항소취지 제1심 판결을 취소하고, 원고의 이 사건 청구를 기각한다. 【이 유】1. 피고의 본안 전 항변에 대한 판단 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다. 2. 기초사실 가. 원고는 주택건설 및 분양업 등을 목적으로 하는 회사이고, 피고는 인천 상수도사업본부 서부수도사업소(이하 ‘피고 수도사업소’라고 한다)가 소속되어 있는 지방자치단체이다. 나. 한국토지주택공사는 인천 서구 ○○동 일대에 ‘△△도시’ 개발사업의 일환으로 택지조성사업을 시행하고, 조성택지의 배수지, 송수관, 배수관 등의 수도공사와 관련하여 원인자부담금으로 22,408,000,000원을 납부하였다. 다. 원고는 2013. 8. 30. 한국토지주택공사로부터 위와 같이 조성된 택지 중 인천 서구 (주소 생략) 대지 19,800㎡(이하 ‘이 사건 대지’라고 한다)를 분양받아 위 대지 지상에 ‘인천 (아파트명 생략) 아파트’를 신축한 후(이하 ‘이 사건 아파트’라고 한다), 2016. 8. 11. 피고 수도사업소에 이 사건 대지에 관하여 급수공사를 신청하였다. 라. 피고 수도사업소장은 2016. 8.경 원고에게 피고의 수도급수조례(2016. 9. 26. 인천광역시조례 제5703호로 일부 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 조례’라고 한다)에 근거하여 신설공사비 15,007,240원, 시설분담금 96,840,000원을 합한 111,847,240원을 부과하였고(이하 항목별로 ‘이 사건 신설공사비’, ‘이 사건 시설분담금’이라 하고, 통칭하여 ‘이 사건 시설분담금 등’이라 하며, 각각에 대한 부과처분을 통칭할 때에는 ‘이 사건 처분’이라 한다), 원고는 2016. 9. 6. 이 사건 처분에 따라 위 111,847,240원을 피고에게 납부하였다. 라. 한편, 이 사건 조례 중 이 사건과 관련된 부분은 아래와 같다. [인천광역시 수도급수 조례]제1조(목적) 이 조례는 「지방자치법」및 「수도법」에 따라 인천광역시 수도요금과 급수설비에 관한 공사비의 부담구분 및 그 밖의 공급조건 등 급수의 적정관리를 위하여 필요한 사항과 「먹는물관리법」에 따라 먹는 물 수질검사에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.제11조(공사비부담 및 급수설비관리) ① 급수공사 비용은 해당 신청인의 부담으로 한다. 다만, 제2항에 따른 급수설비의 개조(노후된 급수관 및 계량기의 개체와 구경축소공사에 한정한다), 수선 및 철거공사의 공사비용(옥내시설물의 복구비는 제외)은 시에서 부담한다.제12조(공사비의 산출방법) ① 급수공사비는 자재비, 시공비, 도로복구비, 설계수수료, 준공검사수수료 및 시공자재 검사수수료의 합계로 한다.제13조(공사비의 선납) ① 급수공사 승인을 받은 급수공사신청자는 급수공사비를 시장이 지정하는 은행에 지정기일 내에 선납하여야 한다. 다만, 시장이 선납할 필요가 없다고 인정하는 공사에 있어서는 그러하지 아니하다.제14조(계량기 및 시설분담금) ① 급수설비의 신설 또는 개조(급수관의 구경확대공사에 한한다)공사와 제29조제2항 단서의 규정에 의한 급수공사를 신청하는 자는 별표1의 시설분담금을 제13조의 공사비와 동시에 납부하여야 한다. 다만, 제13조제4항의 규정에 의하여 공사비를 분할 납부하는 경우 시설분담금도 분할하여 납부하게 할 수 있다. 【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 5, 7호증(이하 가지번호 포함), 을 제1 내지 3, 10호증의 각 기재, 이 법원의 한국토지주택공사에 대한 사실조회회신, 변론 전체의 취지 3. 당사자들의 주장 가. 원고 주장 요지 원고는, ① 이 사건 시설분담금 등은 수도법 제71조 제1항에서 규정하고 있는 상수도 ‘원인자부담금’에 해당하는데, 원고는 한국토지주택공사로부터 조성된 택지를 매수하여 그 지상에 건축물을 건축한 자로서 수도법상 원인자에 해당하지 아니함에도 불구하고, 피고로부터 이 사건 처분을 통해 상수도 원인자부담금을 부과 받았으며, ② 피고가 주장하고 있는 수도법 제38조 및 구 지방자치법(2016. 5. 29. 법률 제14197호로 개정되어 2016. 11. 30. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 지방자치법’이라고 한다) 제138조 등은 이 사건 조례의 근거가 될 수 없고 원고는 피고의 주민도 아닌바, 이 사건 시설분담금 등은 이 사건 조례에 의해 위법하게 부과된 것이며, ③ 이미 한국토지주택공사에 의해 이 사건 대지가 포함된 조성택지의 원인자부담금이 납부되었으므로, 이 사건 시설분담금은 원인자부담금이 중복 부과된 것이라고 주장하면서, 이 사건 처분이 법률에 위반되고 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라는 이유로, 피고에게 법률상 원인 없이 징수한 이 사건 시설분담금 등 및 이에 대한 지연손해금을 반환을 구하고 있다. 나. 피고 주장의 요지 피고는, ① 이 사건 시설분담금 등은 수도법 제38조 제1항, 구 지방자치법 제138조, 제139조 제1항 및 이 사건 조례에 의하여 부과된 것으로서 원인자 부담금에 해당하지 아니하므로, 이 사건 처분은 적법하여 그 법률상 원인이 존재하고, ② 원고가 이미 이 사건 아파트의 분양대금에 이 사건 시설분담금 등을 포함시켜 그 수분양자들이 실질적으로 위 비용을 납부하였는바, 원고는 위 급수공사비를 부담하지 아니하여 손해가 없으므로, 피고에게 그 지급을 구할 수 없다고 다툰다. 4. 청구원인에 대한 판단 가. 민법 제741조는 “법률상 원인 없이 타인의 재산 또는 노무로 인하여 이익을 얻고 이로 인하여 타인에게 손해를 가한 자는 그 이익을 반환하여야 한다.”라고 정하고 있다. 당사자 일방이 자신의 의사에 따라 일정한 급부를 한 다음 급부가 법률상 원인 없음을 이유로 반환을 청구하는 이른바 급부부당이득의 경우에는 법률상 원인이 없다는 점에 대한 증명책임은 부당이득반환을 주장하는 사람에게 있다. 이 경우 부당이득의 반환을 구하는 자는 급부행위의 원인이 된 사실의 존재와 함께 그 사유가 무효, 취소, 해제 등으로 소멸되어 법률상 원인이 없게 되었음을 주장·증명하여야 하고, 급부행위의 원인이 될 만한 사유가 처음부터 없었음을 이유로 하는 때에는 이를 주장·증명하여야 한다(대법원 2018. 1. 24. 선고 2017다37324 판결 등 참조). 특히 민사소송에서 어느 행정처분의 당연무효 여부가 선결문제로 되는 때에는 당사자는 행정처분의 당연무효를 주장할 수 있으나, 이 경우 행정처분의 당연무효를 주장하는 자에게 그 행정처분이 무효인 사유를 주장·증명할 책임이 있다(대법원 2012. 6. 14. 선고 2010다86723 판결 등 참조). 나. 이 사건에 관하여 살펴보건대, 앞서 본 사실 및 증거에 변론전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합해보면, 원고가 피고에게 납부한 이 사건 시설분담금 등의 원인이 된 이 사건 처분에 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효인 사유가 있다고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 1) 원고는 수도법상 원인자가 아닌 본인에게 이 사건 시설분담금 등이 수도법 제71조 제1항에 따른 원인자부담금으로서 부과되었다고 주장하고 있으나, 앞서 본 바와 같이 이 법원의 한국토지주택공사에 대한 사실조회회신을 통하여 한국토지주택공사가 이미 이 사건 대지가 포함된 조성택지 전체에 대한 원인자부담금 명목으로 22,408,000,000원을 납부한 사실이 확인되었다. 그러자 원고는 이 사건 시설분담금이 원인자부담금과 동일한 성질의 분담금이라고 주장하였으나(2023. 6. 13.자 준비서면 참조), 이 사건 시설분담금이 어떤 이유에서 원인자부담금과 동일한 성질의 분담금인지에 관하여는 구체적으로 주장하지 않고 있다. 2) 수도법 제3조는 ‘수도’를 관로, 그 밖의 공작물을 사용하여 원수나 정수를 공급하는 시설의 전부(제5호), ‘수도시설’을 원수나 정수를 공급하기 위한 취수·저수·도수·정수·송수·배수시설, 급수설비, 그 밖에 수도에 관련된 시설(제17호), ‘급수설비’를 수도사업자가 일반 수요자에게 원수나 정수를 공급하기 위하여 설치한 배수관으로부터 분기하여 설치된 급수관(옥내급수관을 포함한다)·계량기·저수조·수도꼭지, 그 밖에 급수를 위하여 필요한 기구(제24호), ‘수도공사’를 수도시설을 신설·증설 또는 개조하는 공사(제25호)라고 각 정의하고 있다. 한편, 수도법 제71조, 동법 시행령 제65조에서 정한 ‘원인자부담금’은 주택단지 등의 시설이 설치됨에 따라 ‘상수도시설의 신설·증설 등이 필요한 경우’에 그 원인을 제공한 자를 상대로 새로운 급수지역 내에서 설치하는 상수도시설의 공사비용을 부담시키는 것인 반면, 구 지방자치법 제138조, 제139조, 이에 근거한 지방자치단체 조례에서 정한 ‘시설분담금’은 이미 상수도시설이 설치된 급수지역 내에서 전용 급수설비의 신설 등 새롭게 급수를 신청하는 자를 상대로 ‘기존 상수도시설’의 잔존가치를 기준으로 그 공사에 소요된 건설비를 징수하는 것이므로, 원인자부담금과 시설분담금은 각각 근거 법령, 부과 목적·대상, 산정기준 등을 달리한다(대법원 2022. 4. 14. 선고 2020두58427 판결 참조). 앞서 본 바와 같이 원고는 한국토지주택공사에 의해 이미 조성된 택지 중 이 사건 대지를 분양받아 이 사건 아파트를 신축한 후 급수공사를 신청하였던 점, 원고와 한국토지주택공사 사이에 체결된 매매계약 내용에 의하면 원고가 통합맨홀을 설치하고 각종 공급관로를 연결하기로 되어 있었던 점(갑 제2호증 참조), 뒤에서 보는 이 사건 대지에 설치된 수도시설의 성격(급수설비) 및 이 사건 조례의 내용에 위 법리를 비추어 보면, 이 사건 시설분담금 등은 원고가 아파트 분양사업을 진행한 이 사건 대지에 수도시설을 신설·증설 또는 개조하거나 장래 설치할 수도시설의 공사비용에 관한 것이 아니라, 그 급수공사 자체의 공사비 및 이미 설치된 ‘기존 수도시설’의 이용과 관련하여 ‘기존 수도시설’의 순자산 가치를 기초로 산정·부과된 것이라고 봄이 상당하므로, 이 사건 시설분담금 등을 원인자부담금이라고 보기 어렵다. 3) 원고는, 피고가 이 사건 처분의 근거로 주장하는 이 사건 조례 제11조, 제14조가 모법인 수도법 제38조 제1항, 구 지방자치법 제138조, 제139조 제1항 등으로부터 위임을 받지 않고 이 사건 시설분담금 등의 납부의무자를 원고와 같은 급수공사 신청인으로 새로이 창설하였으므로, 이 사건 처분은 법률의 위임이 없는 조례에 근거한 것이어서 위법, 무효라고 주장하고 있다. 먼저 이 사건 신설공사비에 관하여 살펴보건대, 을 제1호증의 기재에 의하면 원고가 신청한 급수공사의 내용은 기존 수도시설에서 연결되는 급수관 및 수도계량기를 설치하는 것으로서, 피고는 원고의 분양사업으로 인하여 필요하게 된 급수설비의 당해 공사비용을 신청인인 원고에게 부과한 것임을 인정할 수 있다. 한편, 이 사건 신설공사비 처분의 근거가 된 이 사건 조례 제11조 1항의 모법인 수도법 제38조 제1항은 수도사업자가 지방자치단체이면 급수설비에 관한 공사의 ‘비용부담’에 관한 내용을 지방자치단체가 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있고, 수도법 제70조는 급수설비를 제외한 수도의 설치비용만을 수도사업자에게 부담하도록 규정하고 있다. 따라서 위 인정사실에 관련 법령들을 종합해 보면, 피고가 조례로서 급수설비에 관한 공사비용을 그 신청인에게 부담하도록 한 것이 수도법의 위임범위를 벗어났다고 단정하기 어렵다. 다음으로 이 사건 시설분담금에 관하여 살펴보건대, 구 지방자치법은 제138조에서 ‘지방자치단체는 그 재산 또는 공공시설의 설치로 주민의 일부가 특히 이익을 받으면 이익을 받는 자로부터 그 이익의 범위에서 분담금을 징수할 수 있다’고 규정하면서, 제139조 제1항에서 ‘사용료·수수료 또는 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다’고 규정하고 있는바, 급수공사를 신청한 자에게 기존 상수도시설의 조성비용을 분담하도록 한 이 사건 조례 제14조는 공공시설에 대한 분담금의 징수에 관한 사항을 정한 것으로 상위법령인 구 지방자치법 제138조, 제139조 제1항의 위임에 따른 규정으로 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 처분의 근거인 이 사건 조례 제11조, 제14조가 상위법령의 위임이 없어 위법, 무효라는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 4) 원고는 이 사건 시설분담금은 해당 지방자치단체 소속 주민에게만 부과되어야 하는데, 원고는 전남 보성군을 본점으로 하고 피고에 주소나 거소가 없어, ‘피고 주민’이 아닐 뿐만 아니라 구 지방자치법 제138조에서 정한 ‘수도시설 설치로 특히 이익을 받은 당사자’로도 볼 수 없으므로, 이 사건 시설분담금 처분은 무효라고 주장하고 있다. 한편, 법인이 해당 지방자치단체에서 인적·물적 설비를 갖추고 계속적으로 사업을 영위하면서 해당 지방자치단체의 재산 또는 공공시설의 설치로 특히 이익을 받았다면, 해당 법인은 구 지방자치법 제138조에 의한 분담금 납부의무자가 될 수 있고, 구 지방자치법 제138조에 근거하여 분담금 제도를 구체화한 조례에서 정한 분담금 부과요건을 충족하는 경우에는 부담금 이중부과 등과 같은 특별한 사정이 없는 한 조례 규정에 따라 분담금을 납부할 의무가 있다고 보아야 한다(대법원 2021. 4. 29. 선고 2017두57431 판결 참조). 살피건대, 이 법원의 인천광역시 서구청장에 대한 사실조회회신 및 변론전체의 취지에 의하면, 원고가 2013년부터 2021년까지 인천광역시 서구에 지방소득세(법인소득분), 등록면허세(면허분), 지방교육세 등을 납부했던 사실, 이 사건 아파트를 신축한 것뿐만 아니라 인천 서구 (주소 2 생략) 대지에서도 아파트를 신축하여 분양한 사실 등 을 각 인정할 수 있으므로, 원고는 피고 관할구역 내에서 인적·물적 설비를 갖추고 계속적으로 주택건축사업을 영위하였다고 봄이 상당하고, 원고에 의해 신축된 건물들은 피고 수도시설을 통해서만 상수도를 공급받게 되는 이상, 원고는 구 지방자치법 제138조에 따라 ‘피고의 수도시설 설치로 특히 이익을 받은 당사자’라고 봄이 타당하다(대법원 2022. 4. 14. 선고 2020두58427 판결 참조). 따라서 피고 주민이 아니라 이 사건 시설부담금을 납부할 의무가 없다는 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 5) 원고는, 한국토지주택공사에 의해 이미 이 사건 대지가 포함된 조성택지의 원인자부담금이 납부되었으므로, 피고가 원고에게 이 사건 시설분담금을 부과하는 것은 부담금관리 기본법 제5조 제1항에서 금지하는 이중부과처분에 해당한다고 주장한다. 한편, 원인자부담금과 시설분담금은 부과상대방이 수돗물 사용량을 증가시켜 기존 상수도시설의 용량에 부담을 유발하는 자이고, 재원조달 목적이 상수도시설의 설치비용이라는 점에서 실질적으로 중복되는 요소가 있으므로, 행정청이 원인자부담금과 별도로 시설분담금을 추가로 부과하는 것은 중복되는 범위 내에서는 실질적으로 부담금관리 기본법 제5조 제1항에서 금지하는 부담금의 이중부과에 해당하므로, 허용될 수 없다(대법원 2021. 4. 29. 선고 2017두57431 판결 참조). 그러나 앞서 본 바와 같이 수도법 제70조는 수도사업자가 설치비용을 부담해야 하는 수도시설에서 급수설비를 제외하고 있으며, 수도법 제38조 제1항 단서는 수도사업자인 지방자치단체에게 급수설비에 관한 공사의 비용부담에 관하여 조례로 정하도록 위임하고 있어, 이에 따라 이 사건 조례 제11조 제1항은 급수공사비용은 급수공사 신청인의 부담으로 한다고 규정하고 있는바, 시설분담금을 부과하는 것이 부담금의 이중부과에 해당한다고 보기 위해서는 급수설비를 제외한 수도시설의 신설·증설 등의 공사를 시행한 경우이어야 한다. 즉, 해당시설이 급수설비인 경우에는 그러한 공사를 한 자에 대하여 시설분담금을 부과하더라도 부담금관리 기본법 제5조 제1항에서 금지하는 이중부과에 해당한다고 볼 수 없다(대법원 2023. 3. 30. 선고 2022두32313 판결, 대법원 2023. 3. 30. 선고 2022두32320 판결 참조). 따라서 이 사건 처분이 이중부과처분으로서 무효라고 보기 위해서는, 이 사건 시설분담금과 한국토지주택공사에 의해 이미 납부된 원인자부담금이 중복되는 범위에 있다는 점, 즉, 원고가 급수설비를 제외한 수도시설의 신설·증설 등의 공사를 시행하였다는 점이 입증되어야 한다. 살피건대, 앞서 본 바와 같이 원고가 이 사건 대지에 건물을 신축한 후 피고 수도사업소에 신청한 급수공사는 기존 수도시설에서 연결되는 급수관 및 수도계량기를 설치하는 것이었고, 이 법원의 한국토지주택공사에 대한 사실조회회신에 의하면 이 사건 대지에 이르기 전 단계까지 수돗물 공급을 위한 송수·배수시설 등 수도시설은 원고의 사업과 관계없이 한국토지주택공사가 택지를 조성하는 과정에서 이미 피고 등에 의해 시공된 것으로 보이므로, 원고가 신청한 급수공사는 수도사업자가 일반 수요자에게 원수나 정수를 공급하기 위하여 설치한 배수관으로부터 분기하여 설치된 급수관·계량기 등의 필요한 기구인 수도법상 ‘급수설비’에 관한 공사임을 인정할 수 있다(수도법 제3조 제24호 참조). 또한 이 사건 조례 제14조 제1항 [별표 1]에 따른 시설분담금은, 한국토지주택공사가 △△도시 개발사업으로 택지를 조성하면서 피고 또는 피고 상수도사업본부와 배수지 등 수도시설 설치에 관하여 협약을 체결한 때(2010. 2.경)로부터, 원고가 한국토지주택공사로부터 이 사건 대지를 분양받은 때(2013. 8. 30.) 및 이 사건 처분(2016. 8.경) 이후에도 계속 동일하므로, 이 사건 시설분담금은 원고가 급수공사를 신청하기 이전에 이미 피고 등에 의해 설치되었던 ‘기존 상수도시설’만을 기준으로 산정되었다고 봄이 타당하고, 원고가 신청한 급수공사가 이 사건 분담금 산정에 영향을 주었다고도 보이지 않는 이상, 원고가 급수설비를 제외한 수도시설의 신설·증설 등의 공사를 시행하였다고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 이 사건 시설부담금이 부담금의 이중부과에 해당한다는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 다. 그러므로 이 사건 처분에 당연 무효사유가 있다고 할 수 없는 이상, 원고가 피고에게 납부한 이 사건 시설부담금 등은 그 법률상 원인이 없다고 인정하기 어려우므로, 피고는 원고에게 이 사건 시설분담금 등 및 이에 대한 지연손해금을 반환할 의무가 없다. 5. 결론 그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다. 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고, 피고의 항소를 받아들여 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 예지희(재판장) 윤민욱 이상수