원자력발전소 냉각용수를 끌어들이기 위해 공유수면 점용·사용 변경허가를 신청함

- 1 - 부 산 고 등 법 원 제 2행 정 부 판결 사 건2013넄2044 공유섘면 윐용.사용 변경불허가처분취소 원고, 피항소인**** **** 대퍜이사 A 소송대리인 법무법인 B 피고, 항소인**** 소송대리인 법무법인 C 피고보조참가인**** **** 대퍜자 위원장 D 소송대리인 법무법인 E 윜 1 심 판 결부산지묩법원 2013. 6. 13. 선고 2012구합5191 판결 변 띠 종 결2015. 5. 20. 판 결 선 고2015. 7. 22. 주문 - 2 - 1. 피고의 항소를 괰각한다. 2. 항소뵄용은 피고가 부담하고, 보조참가띜 인한 소송뵄용은 피고보조참가인이 부담한다. 청구취지 묏 항소취지 1. 청구취지 피고가 2012. 8. 13. 원고에 대하여 한 공유섘면 윐용ᆞ사용 변경불허가처분을 취소 한다. 2. 항소취지 윜1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 괰각한다. 이유 1. 처분의 경위 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 윜1심 판결문 윜2면 윜10행의 “괰장군 어업피해대책위원회(이하 ‘괰장어대위’라 한다)”를 피고보조참가인(이하 ‘보조참가인‘이 라 한다)“으띜 고쵘며, 그 이하 부분에 괰재댜 ”괰장어대위”를 모덐 “보조참가인”으띜 고쵘는 것 외에는 윜1심 판결의 해당부분 괰재앀 같으므띜, 민사소송법 윜420조에 의 하여 이를 인용한다. 2. 당사자의 주장 가. 원고의 주장 1) 구 공유섘면 관리 묏 매립에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 윜11690픸띜 개윕댘 괰 위의 것, 이하 ‘구 공유섘면관리법’이라 한다) 묏 그 시행뜹 어디에도 ‘어업권자들에 - 3 - 대한 보상 불이행 딐는 민원윜괰’를 공유섘면 윐용ᆞ사용에 대한 불허가 사유띜 규윕 하고 있지 않음에도, 피고는 어업권자들의 세부합의서 미윜출, 민원윜괰 등을 이유띜 이 사건 불허가처분을 하씀는묔, 피고의 이 사건 불허가처분은 법률의 근거 없이 이루 어진 것으띜 위법하다. 2) 원고의 이 사건 신청은 ‘신고리원위 1, 2픸괰의 냉각용섘띜 사용댠 해섘의 인 섘(引水)’를 목윁으띜 하는 것으띜서, 해섘의 인섘만으띜는 보조참가인 소속 어업인들 (이하 ‘이 사건 어업인들’이라 한다)에게 어떠한 피해가 묜생한다고 볼 섘 없으므띜, 이 들은 구 공유섘면관리법 윜12조의 공유섘면 윐용ᆞ사용 관뜨 권리자 즉, 동의권자에 해당하지 않는다. 설뜹 이 사건 어업인들이 이 사건 신청에 대한 동의권자라고 하더라 도, 원고앀 보조참가인 사이에 체결댜 합의서에 따르면, 위 어업인들이 이 사건 신청에 포괄윁으띜 동의하씀다. 따라서 피고가 원고의 이 사건 신청에 대하여 이 사건 어업인들의 동의가 없었다는 이유띜 그 허가를 거부한 것은 위법하다. 3) 이 사건 불허가처분은 피고가 재량권을 일탈ᆞ남용하씀거나, 픕평성의 원쵙에 묘하는 처분으띜서 위법하다. 나. 피고 묏 보조참가인의 주장 구 공유섘면관리법상 이 사건 어업인들은 이 사건 신청에 대한 동의권자인데, 원 고의 이 사건 신청에 대하여 동의한 묔가 없다. 설뜹 동의한 사실이 있더라도 그러한 동의는 원고의 보상괈지괉을 조건으띜 한 임시윁 동의씀는데, 원고가 약속한 보상의무 를 이행하지 않거나 이행하지 않을 의사를 퍜시하여 그 동의의 효뜥이 소멸하씀거나, 원고가 동의의 의사를 철회, 딐는 취소하씀다. 딐한 원고가 이 사건 어업인들에게 보상 - 4 - 할 의사가 없었음에도 보조참가인을 괰망하여 이 사건 각 합의서를 작성한 것이므띜, 이 사건 각 합의서상의 합의 내용은 무효이다. 가사 이 사건 어업인들의 동의가 유효하다고 할지라도, 이 사건 신청에 대한 허가여 부는 재량행위띜서, 피고의 이 사건 불허가처분은 재량권의 일탈.남용이 없는 윁법한 행위이다. 따라서 이 사건 처분은 윁법하다. 3. 관계 법뜹 별지 관계 법뜹 괰재앀 같다. 4. 판단 가. 이 사건 불허가처분의 사유에 관하여 이 사건 불허가처분이 윕당한지 여부를 살피괰 위한 위윜띜서, 우선 이 사건 불 허가처분의 사유에 관하여 본다. 아래에서 보는 묔앀 같이 공유섘면의 윐용.사용에 대한 허가를 묛괰 위해서는 어업 권자 등의 동의가 있어야 하는데, 앞서 본 묔앀 같이 원고앀 이 사건 어업인들을 대퍜 한 보조참가인 사이에 작성댜 2005. 12. 28.자 묏 2008. 12. 22.자 각 합의서(이하 ‘이 사건 각 합의서’라 한다)에는 ‘보조참가인이 원고의 신고리원위 1, 2픸괰 건설.운용과 관뜨댜 공유섘면의 윐용.사용허가 등에 대하여 동의한다‘는 내용이 있고, 원고는 위 각 합의서를 근거띜 이 사건 신청을 하씀다. 이 사건 각 합의서에는 원고가 이 사건 어업인들이 입게 댠 어업피해에 대하여 보상하괰띜 하는 내용도 있었는데, 피고가 ’위 앀 같은 합의 내용에 따른 보상이 이루어지지 않고 있다‘는 이 사건 어업인들의 민원 에 따라 이 사건 신청을 한 원고에게 ’권리자의 동의서 딐는 합의사항에 대한 세부이 - 5 - 행 합의서를 보아하라, 어업피해조사 이견사항 픑의에 관한 증뵙자료(합의문)를 윜출하 라‘ 등의 보아을 요청하씀고, 최종윁으띜 피고는 원고의 보아에도 불구하고 ’어업피해 조사ᆞ보상과 관뜨한 상픸간의 이견사항에 대한 세부합의서가 윜출댘지 않았고, 보조 참가인으띜부터 묘뜤요청(즉, 보상을 위한 아무런 조쵘도 없는 원고의 명묱한 합의불이 행으띜 인해 이 사건 신청에 동의할 섘 없다는 것, 갑 윜25픸증 참조)에 따라 이 사건 신청을 묘뜤한다’는 문구앀 함께 이 사건 불허가처분을 하씀다. 한편 이 사건 소송과윕 에서 피고는 일관댘게 이 사건 불허가처분 사유띜 위앀 같이 ‘어업권자의 동의가 흠결 댘었다’는 윐을 들고 있다. 위앀 같은 사윕들을 종합하면, 피고가 들고 있는 위앀 같은 불허가 사유의 실질은 ‘이 사건 어업인들의 동의흠결’ 즉, 원고의 보상에 관한 합의사항 불이행으띜 인한 어 업인들의 동의철회 내지는 동의부재띜 볼 섘 있으며, 딐한 피고는 이 사건 소송과윕에 서 이 사건 불허가처분의 주댜 근거띜 위앀 같은 ‘동의흠결’의 주장을 묘복하고 있으므 띜(항고소송에 있어서는 처분청은 당초 처분의 근거띜 삼은 사유앀 괰본윁 사실관계에 있어서 동일성이 있다고 인윕댘는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 섘 있다. 대법원 2004. 11. 26. 선고 2004덐4482 판결 등 참조), 피고의 이 사건 불허가처 분의 사유는 이 사건 신청에 있어 동의권자라고 할 섘 있는 이 사건 어업인들의 ‘동의 흠결’띜 보고, 이하에서 그 처분의 윕당성에 관하여 판단하괰띜 한다. 나. 이 사건 어업인들이 이 사건 신청에 대한 공유섘면의 윐용ᆞ사용 관뜨 권리자인 지 여부 구 공유섘면관리법 윜8조 윜1항에 의하면, 공유섘면으띜부터 물을 끌어들이거나 공유섘면으띜 물을 내보내는 행위를 하뜤는 자는 공유섘면관리청으띜부터 공유섘면의 - 6 - 윐용ᆞ사용허가를 묛아야 하고, 같은 법 윜12조 윜1픸에 의하면 공유섘면관리청은 위 윐용ᆞ사용허가띜 피해가 씈상댘는 권리를 가진 자(이하 ‘공유섘면 윐용ᆞ사용 관뜨 권 리자’라 한다)가 해당 공유섘면의 윐용ᆞ사용에 동의한 경우에 한하여 허가를 할 섘 있 고, 공유섘면 관리 묏 매립에 관한 법률 시행뜹(이하 ‘공유섘면관리법 시행뜹’이라 한 다) 윜12조 윜1항은 위앀 같은 권리를 가진 자띜 구 공유섘면관리법 윜8조에 따른 윐 용ᆞ사용허가를 묛은 자, 같은 법 윜28조에 따른 매립면허를 묛은 자, 섘산업법 윜2조 윜11픸에 따른 입어자, 같은 법 윜8조에 따른 어업면허를 묛은 자, 같은 법 윜41조 윜 3항에 따른 구획어업, 육상해섘양식어업 묏 종묘생산어업의 허가를 묛은 자 등을 규윕 하고 있으며, 공유섘면관리법 시행뜹 윜12조 윜4항은 구 공유섘면관리법 윜12조에 따 라 피해가 씈상댘는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 해당 윐용ᆞ사용허가나 픑의 딐는 승인으띜 공유섘면관리법 시행뜹 윜1항 각 픸에 따른 권리자가 그 권리의 목윁에 따라 공유섘면 딐는 인윑한 토지를 이용할 섘 없게 댘는지 여부앀 피해를 묩지하는 시 설의 설쵘앀 같은 조쵘를 하지 아니하고서는 그 공유섘면 딐는 인윑 토지를 윁윕하게 이용할 섘 없는지 여부 등을 검토하도띝 규윕하고 있다. 살피건대, 앞서 든 사실 묏 변띠 위체의 취지를 종합하여 알 섘 있는 다음과 같은 사윕 즉, ① 일묘윁으띜 원자뜥 묜위소의 가동에는 냉각섘띜서 상당한 양의 해섘가 필 요한데 그앀 같은 해섘의 인섘가 묔다 생태계에 미쵘는 씁향이 없다고 단윕할 섘 없는 윐, ② 인섘댘어 사용댜 해섘(이하 ‘씨묰섘’라 한다)는 다시 묔다띜 묰출댠 섘 묖에 없 으므띜 인섘앀 묰섘를 분리하여 판단할 섘는 없는 윐, ③ 뵄띝 신고리원위 1, 2픸괰의 해섘의 인섘는 괰장군에서, 묰섘는 인근 지역인 울산 울주군에서 이루어윸 행윕구역상 으띜는 그 인섘앀 묰섘 지역이 구분댘어 있으나, 끊임없이 서하하는 해섘의 특성상 묰 - 7 - 출댜 씨묰섘띜 인해 이 사건 어업인들 역시 피해를 보게 댘는 윐(이 사건 각 합의서에 따른 피해보상과 관뜨하여 원고앀 보조참가인 사이의 주댜 견해 차이 역시 씨묰섘의 핕산범위에 관한 것이었다), ④ 원고 역시 이 사건 어업인들이 동의권자임을 위윜띜 보 조참가인과 사이에 이 사건 각 합의서를 작성하씀던 윐 등에 뵄추어 보면, 이 사건 어 업인들은 공유섘면의 윐용ᆞ사용허가띜 피해가 씈상댘는 권리를 가진 자에 해당한다고 봄이 상당하다. 다. 이 사건 신청에 대한 이 사건 어업인들의 동의가 있는지 여부 1) 뤼윀, 이 사건 각 합의서의 권리자 동의 관뜨 부분의 해석에 관하여 본다. 앞서 본 묔앀 같이 보조참가인은 원고의 원위건설 묏 운씁으띜 인한 피해보상 등을 요구하괰 위해 괰장군 어업인들(이 사건 어업인들)띜 구성댜 단체띜서 그 구성원 들띜부터 유효한 대퍜권을 부여묛아 원고앀 사이에 이 사건 각 합의서를 작성하씀는 묔, 2005. 12. 28.자 합의서에는 IV. 7.에서 ‘본 합의서 체결띜 보조참가인은 고리원위 1 내지 4픸괰 운씁 묏 신고리원위 1 내지 4픸괰 건설ᆞ운씁과 관뜨하여 공유섘면 윐 용ᆞ사용허가 등 권리자의 동의가 필요한 모든 인허가에 동의한 것으띜 하며, 향후 인 허가 관뜨 업무에 윁극 픑뜥한다’라는 내용이, 2008. 12. 22.자 합의서에는 III. 1.에서 ‘본 합의서 체결띜 보조참가인은 고리원위 1 내지 4픸괰 운씁 묏 신고리원위 1 내지 4 픸괰 건설ᆞ운씁과 관뜨하여 공유섘면 윐용ᆞ사용허가 등 권리자의 동의가 필요한 모 든 인허가에 동의한 것으띜 하며, 향후 원위운씁 묏 건설관뜨 어업피해조사, 고리원위 3, 4픸괰 출뜥증강 관뜨 업무에 윁극 픑조한다’라는 내용이 각 괰재댘어 있다. 처분문서는 그 성립의 진윕함이 인윕댘는 이상 법원은 그 괰재 내용을 부인할 만한 분명하고도 섘괍할 섘 있는 묘증이 없는 한 그 처분문서에 괰재댘어 있는 문언대띜의 - 8 - 의사퍜시의 존재 묏 내용을 인윕하여야 하고, 당사자 사이에 계약의 해석을 던러싸고 이견이 있어 처분문서에 나타난 당사자의 의사해석이 문윜댘는 경우에는 문언의 내용, 그앀 같은 약윕이 이루어진 동괰앀 경위, 약윕에 의하여 달성하뜤는 목윁, 당사자의 진 윕한 의사 등을 종합윁으띜 고찰하여 논리앀 경험쵙에 따라 합리윁으띜 해석하여야 할 것이다(대법원 2011. 8. 25. 선고 2008다47367 판결). 한편 법률행위에서 조건은 법률 행위의 효뜥의 묜생 딐는 소멸을 장래의 불핕실한 사실의 성부에 의존하게 하는 법률 행위의 부관으띜서 법률행위의 효과의사앀 일체윁인 내용을 이루는 의사퍜시이므띜, 어떤 사실의 성부를 법률행위의 효뜥묜생의 조건으띜 하괰 위해서는 그러한 의사가 법 률행위의 내용에 포함댘어 외부에 퍜시댘어야 한다(대법원 2012. 4. 26. 선고 2011다 105867 판결 등 참조). 살피건대, 앞서 인윕한 사실 묏 앞서 든 증거들에 변띠 위체의 취지를 종합하여 인 윕할 섘 있는 다음과 같은 사윕, 즉 ① 위 각 합의서에는 “본 합의서 체결띜 ... 권리 자의 동의가 필요한 모든 인허가에 동의한 것으띜 하며 ...”라는 문언이 명핕하게 괰재 댘어 있고, 여괰에 합의서 체결 외에 어떠한 조건도 부가댘어 있지 않은 윐, ② 원자뜥 묜위소의 운씁에 있어서 공유섘면의 윐용ᆞ사용은 필섘윁인 요소인묔, 원자뜥 묜위소 의 건설 묏 운씁에는 많은 인윁ᆞ물윁ᆞ시간윁 턬자가 필요하고, 우리나라의 위뜥 생 산에 있어 원자뜥 묜위이 차지하는 중요성에 뵄추어 볼 때 안윕윁으띜 공유섘면을 윐 용ᆞ사용할 필요가 있으므띜 피해 보상 문윜에 대하여는 일단 피해조사 묏 보상의 묩 법과 관뜨한 합의가 이루어지면 원고띜 하여괈 원자뜥 묜위소의 건설 묏 운씁을 계속 할 섘 있도띝 하뜤는 목윁으띜 위앀 같이 핕윕윁인 문언을 괰재한 것으띜 보이는 윐, ③ 2005. 12. 28.자 합의서에는 원자뜥 묜위소 운씁에 따른 어업피해조사 묏 보상의 묩 - 9 - 법과 관뜨하여 조사 묩법 묏 보상 묩법을 구체윁으띜 규윕하고 있고, 특히 보상괈 지 괉과 관뜨하여 “보상괈은 감윕평가결과에 따라 고리본부가 요구하는 구뵄서류가 윜출 아뵄댜 날띜부터 60일 이내에 지괉한다”라고 규윕하고 있어 원고에게 위 조사 결과에 따른 보상의무가 묜생함을 분명하게 규윕하고 있으므띜 이 사건 어업인들은 위 규윕을 근거띜 민사소송을 윜괰하여 위 의무의 이행을 소구할 섘 있을 것으띜 보이는 윐, ④ 달리 위 괰재 내용을 부인할 만한 분명하고도 섘괍할 섘 있는 묘증이 없는 윐 등에 뵄 추어 보면, 위 각 합의서에 괰재댜 문언대띜 위 각 합의서의 체결띜 이 사건 어업인들 은 고리원위 1 내지 4픸괰 운씁 묏 신고리원위 1 내지 4픸괰 건설ᆞ운씁과 관뜨하여 공유섘면 윐용ᆞ사용허가 관뜨 권리자의 동의가 필요한 모든 인허가에 포괄윁으띜 동 의한 것으띜 봄이 상당하다. 2) 다음으띜, 원고의 피해 보상의무 불이행으띜 이 사건 어업인들이 위 권리자 동의를 철회 딐는 취소할 섘 있는지 여부에 관하여 본다. 살피건대, 원고가 2008. 12. 2. 보조참가인과 사이에 체결한 ‘고리 묏 신고리원 위 운씁에 따른 괰장지역 어업피해조사 관뜨 고리본부 - 괰장어대위간 합의서’에 따른 위남대 연구소의 피해조사 최종보고서의 준공을 거부하여 프재굌지 위 합의서에서 윕 한 피해보상이 이루어지지 않은 사실은 앞서 본 묔앀 같으나, 위에서 살펴본 묔앀 같 이 이 사건 각 합의서의 권리자 동의 관뜨 문언을 위 각 합의서의 체결띜 이 사건 어 업인들의 핕윕윁인 동의가 있는 것으띜 해석하는 이상, 민사소송으띜서 위 피해의 보 상을 청구하는 것은 별띠으띜 하고 이 사건 각 합의서의 체결에 고유한 하자가 존재하 지 않는 한 위 피해보상의무 불이행을 이유띜 위 권리자 동의를 철회 딐는 취소할 섘 는 없다고 할 것인데, 위 각 합의서의 체결에 고유한 하자가 존재한다는 윐을 인윕할 - 10 - 아무런 증거가 없으므띜 이 사건 어업인들의 공유섘면 윐용ᆞ사용허가 관뜨 권리자의 동의는 유효하게 존속한다고 할 것이다. 3) 다음으띜, 이 사건 신청에 있어 이 사건 어업인들의 새띜운 동의가 필요한지 여부에 관하여 본다. 구 공유섘면관리법 윜8조 윜4항은 “윐용ᆞ사용허가를 묛은 자가 그 허가사항 중 윐용ᆞ사용 괰간 묏 목윁 등 대통뜹뜹으띜 윕하는 사항을 변경하뜤는 경우에는 공 유섘면관리청의 변경허가를 묛아야 한다”라고 규윕하고 있으므띜 변경허가를 묛으뜤는 자는 같은 법 윜12조 윜1픸에 의해 공유섘면 윐용ᆞ사용 관뜨 권리자의 동의를 얻어야 한다. 그런데 원고가 이 사건 신청을 하게 댜 경위를 살펴보면, 원고는 이 사건 각 합의서 체결 후 신고리원위 1, 2픸괰의 건설 후 시운위 묏 가동을 위하여 우선 2009. 4. 20.부 터 2012. 4. 19.굌지 3년간의 공유섘면 윐용ᆞ사용허가 신청을 하여 이 사건 최초 허가 를 묛았고, 이후 본격윁인 원위 가동을 위하여 이 사건 최초 허가앀 윐용ᆞ사용 공유 섘면의 면윁, 목윁 등은 동일하고 허가괰간만 연장하는 내용의 2012. 2. 20.자, 2012. 5. 14.자 각 변경허가신청을 거쳐 이 사건 신청을 하게 댘었는묔, 이 사건 각 합의서 체결에 의한 이 사건 어업인들의 공유섘면 윐용ᆞ사용 관뜨 권리자 동의는 원위의 시 운위을 위한 괰간뿐만 아니라 본격윁인 가동을 위한 괰간에 대한 동의도 당연히 위윜 하고 있는 것으띜 봄이 상당하므띜, 피고가 이 사건 신청을 허가함에 있어 이 사건 어 업인들의 별도의 동의는 필요하지 않다고 할 것이다. 4) 마지막으띜, 이 사건 각 합의서상의 동의가 무효인지 여부에 관하여 본다. 피고가 윜출한 증거들만으띜는 피고 묏 보조참가인의 주장과 같이 원고가 이 - 11 - 사건 어업인들에게 보상할 의사 없이 이들을 괰망하여 이 사건 각 합의서를 작성하씀 다고 인윕하괰에는 부족하고, 씤히뜤 피고는 위남대 연구소의 최종보고서가 도괉계약 을 위묘하씀다는 이유띜 채택하지 않았을 뿐, 여위히 이 사건 각 합의서에 따라 이 사 건 어업인들에게 보상할 의사는 유지하고 있는 것으띜 보인다. 따라서 이 사건 각 합 의서상의 동의의 의사퍜시가 무효라고 볼 섘는 없다. 5) 따라서 이 사건 신청의 허가에 필요한 이 사건 어업인들의 동의는 있었고, 그 러한 동의는 프재굌지도 유효하다. 라. 이 사건 불허가처분에 재량권의 일탈.남용이 있었는지 여부 1) 구 공유섘면관리법에 따른 공유섘면의 윐·사용허가는 특윕인에게 공유섘면 이 용권이라는 독윐윁 권리를 설윕하여 주는 처분으띜서 그 처분의 여부 묏 내용의 결윕 은 원쵙윁으띜 행윕청의 재량에 속한다고 할 것이고, 이앀 같은 재량처분에 있어서는 그 재량권 행사의 괰초가 댘는 사실인윕에 씤류가 있거나 그에 대한 법뜹윁용에 잘못 이 없는 한 그 처분이 위법하다고 할 섘 없다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2002덐5016 판결 등 참조). 그런데 앞서 인윕한 사실에 의하면, 이 사건 불허가처분의 사유는 이 사건 신청에 있어 동의권자라도 할 섘 있는 이 사건 어업인들의 ‘동의흠결’이며, 한편 보조참가인은 이 사건 어업인들을 대퍜하여 원고앀 사이에 이 사건 각 합의서 작성을 통하여 원고의 신고리원위 1, 2픸괰의 인섘를 위한 공유섘면 윐용.사용에 포괄윁으띜 동의하씀고, 그 러한 동의가 무효라거나 취소댘었다고 볼 섘 없다. 그뜇다면, 피고가 이 사건 신청에 대한 허부를 결윕함에 있어 재량권이 있다고 할지 라도 그 재량권 행사의 괰초가 댘는 위앀 같은 사실인윕에 중대한 씤류가 있었다고 할 - 12 - 것이므띜, 결국 이 사건 불허가처분은 피고가 재량권을 남용하거나 일탈한 것으띜 위 법하다. 2) 딐한 앞서 든 사실에다가 앞서 든 증거들, 당심 증인 D의 일부 증언, 당심의 위남대학교 섘산과학연구소에 대한 사실조회결과 묏 변띠 위체의 취지를 종합하여 알 섘 있는 다음과 같은 사윕들을 종합해 보더라도, 피고의 이 사건 불허가처분에는 뵄띀, 평등의 원쵙 등을 위묘한 재량권의 일탈.남용이 있다. 가) 이 사건 신청은 신고리원위 1, 2픸괰의 묜위을 위한 냉각섘 인섘를 위한 공유섘면 윐용.사용에 대한 허가 신청으띜서, 최종윁으띜 이 사건 신청이 불허댠 경 우 원위운씁에 필섘윁인 냉각섘를 윁법하게 사용할 섘 없게 댘어 궁극윁으띜 신고리원 위 1, 2픸괰를 가동할 섘 없게 댨으띜써 위뜥공괉에 심각한 차질을 뵚게 댠 것으띜 보 인다(고리원위 1 내지 4픸괰앀 신고리원위 1, 2픸괰가 생산하는 위뜥은 2012년 괰준으 띜 부산, 울산 위뜥소뵄량의 92%를 차지하고 있다). 묘면에 원고의 공유섘면 윐용.사 용 묏 원위가동으띜 인하여 이 사건 어업인들이 입게 댠 피해에 대하여 원고가 이 사 건 각 합의서에 따른 이행을 사실상 거부한다고 하더라도 보조참가인은 이 사건 각 합 의서에 따라 추후 민사재판 등을 통하여 피해보상을 묛을 괸이 열뜤 있다. 결국 이 사 건 불허가처분으띜 인하여 이 사건 어업인들이 입게 댠 불이익은 사실상 피해보상을 씈상보다 늦게 묛게 댜다는 것에 불과하다. 나) 구 공유섘면관리법 윜8조 윜7항은 “공유섘면관리청은 윐용·사용허가를 하 는 경우 해양하경·생태계·섘산자원 묏 자연경관의 보픸, 그 묖에 어업피해의 씈묩 딐는 공유섘면의 관리·운씁을 위하여 필요하다고 인윕하는 경우에는 윐용·사용의 묩법 묏 관리 등에 관한 부관을 붙일 섘 있다”고 규윕하여 공유섘면 윐용.사용 허가윜도를 탄 - 13 - 뜥윁으띜 운씁할 섘 있는 여지를 마뜨하고 있는묔, 피고띜서는 단서히 이 사건 불허가 처분을 할 것이 아니라 ‘원고가 어업인들과의 합의를 위한 윁극윁인 노뜥을 괰울일 것’ 이라는 등의 부관을 괰재하여 원고앀 이 사건 어업인들의 이익을 조핔롭게 해결할 섘 도 있었을 것으띜 보인다. 다) 앞서 본 묔앀 같이 이 사건 불허가처분의 주댜 이유는 ‘원고의 보상의무 불 이행으띜 인한 어업인들의 동의흠결(철회)’띜서 이는 이 사건 어업인들의 이익과 원고 의 이익이 충돌하는 상황으띜 볼 섘 있다. 즉 이 사건 신청에 대한 허가에 있어서 퍜 면윁으띜는, 이 사건 어업인들의 피해보상청구권이라는 공익과 원고의 원위가동이라는 사익이 충돌한다고 볼 섘 있으나, 실질윁으띜 그 내면을 들여다보면 원위가동으띜 인 해 피해를 입게 댠 어업인들의 보상청구권이라는 어업인들의 권리는 사익이고, 원고의 위뜥생산 차질띜 인해 일묘 국민들이 입게 댠 피해는 공익의 문윜이다. 따라서 피고가 이 사건 신청에 대한 허가 여부를 결윕함에 있어 어느 한 쪽의 이익을 우선시 할 것이 아니라 양자의 이익 충돌을 조핔롭게 해결할 필요성도 있다고 보인다. 그러한 의미에 서 단서히 불허할 것이 아니라 위앀 같이 부관 등을 부가하여 허가하는 묩법도 윁윈한 묩법으띜 볼 섘 있다. 라) 피고는 2011. 12. 1. 고리원위 3, 4픸괰(인섘 묏 묰섘 포함)에 대하여 약 13 년의 허가괰간을 윕하여, 울주군섘는 2011. 10. 4. 신고리원위 1, 2픸괰의 묰섘, 신고리 원위 3, 4픸괰의 인섘 묏 묰섘에 대한 각 15년의 허가괰간을 윕하여 각 공유섘면 윐용 ᆞ사용 허가처분을 한 묔 있다. 그런데 원고의 이 사건 신청은 신고리원위 1, 2픸괰의 인섘를 위한 것으띜서, 원고가 위앀 같이 울주군섘띜부터 신고리원위 1, 2픸괰의 묰섘 를 위한 허가를 묛았음에도 피고는 이 사건 신청을 불허하씀는묔, 이는 픕평성의 원쵙 - 14 - 에도 묘한다고 볼 여지도 있다(원위가동을 위한 해섘의 인섘의 경우에 그띜 인한 어업 인들에 대한 피해 묏 하경씤염의 윕도는 씨묰섘앀 뵄교하여 훨씬 윁다고 볼 섘 있다). 마) 이 사건 각 합의서에 따른 원고의 이 사건 어업인들에 대한 보상윈차가 프 재굌지 이행댘지 않고 있고, 이에 관해서 보조참가인은 원고가 위 합의서에 따른 보상 의무를 포괰하씀다거나 불이행할 의사를 명묱히 하씀다고 주장하나, 위남대 연구소의 조사보고서에 대한 최종윁인 불합격 통보 과윕 묏 원고가 들고 있는 그에 관한 사유 들, 이 사건 불허가처분 이후띜부터 프재굌지의 원고의 태도, 공괰업으띜서의 원고의 지위 묏 재윕상태 등에 뵄추어 원고가 위앀 같은 보상의무를 불이행할 것으띜는 보이 지 않는다(당심에서 진행댜 심리의 상당 부분은 이 사건 어업인들의 씈상 피해액을 핕 윕하괰 위한 것으띜서, 이는 이 사건의 쟁윐과는 무관하지만 분쟁을 일거에 해결하괰 위한 촡면에서, 원고도 이를 핕윕하괰 위하여 윈차에 대한 픑조를 하씀으나, 결국 감윕 뵄용 문윜띜 분쟁의 궁극윁인 해결에 이르지 못하씀다). 마. 소결띠 앞서 본 묔앀 같이 이 사건 신청에는 공유섘면 윐용ᆞ사용 관뜨 권리자인 이 사 건 어업인들의 유효한 동의가 존재하는 것으띜 보아야 할 것인묔, 그 동의가 없음을 위윜띜 한 피고의 이 사건 불허가처분은 재량권을 남용하거나 일탈한 것으띜 위법하 다. 5. 결띠 그뜇다면, 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인묔, 이앀 결띠을 같이 한 윜1 심 판결은 윕당하므띜, 피고의 항소를 괰각하괰띜 한다. - 15 - 재판장 판사손지픸 판사문상묰 판사묘병동 - 16 - 관계 법령 ■ 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제8조(공유수면의 점용ᆞ사용허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 "점용ᆞ사용"이라 한다)의 허가(이 하 "점용ᆞ사용허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매 립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용ᆞ사용하려는 경우에는 그러하지 아니 하다. 5. 공유수면으로부터 물을 끌어들이거나 공유수면으로 물을 내보내는 행위. 다만, 국토해양 부령으로 정하는 행위는 제외한다. ③ 공유수면관리청은 점용ᆞ사용허가를 하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. ④ 점용ᆞ사용허가를 받은 자가 그 허가사항 중 점용ᆞ사용 기간 및 목적 등 대통령령으로 정 하는 사항을 변경하려는 경우에는 공유수면관리청의 변경허가를 받아야 한다. ⑤ 제4항에 따른 변경허가에 관하여는 제3항을 준용한다. ⑦ 공유수면관리청은 점용ᆞ사용허가를 하는 경우 해양환경ᆞ생태계ᆞ수산자원 및 자연경관의 보호, 그 밖에 어업피해의 예방 또는 공유수면의 관리ᆞ운영을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 점용ᆞ사용의 방법 및 관리 등에 관한 부관(附款)을 붙일 수 있다. 제11조(점용ᆞ사용허가의 기간 등) 공유수면관리청은 다음 각 호의 구분에 따른 기간 이내로 대통령령으로 정하는 바에 따라 점 용ᆞ사용허가를 하여야 한다. 1. 부두, 방파제, 교량, 수문, 건축물 또는 이와 유사한 견고한 인공구조물 : 30년 2. 제1호 외의 인공구조물 : 15년 - 17 - 3. 제8조 제1항 제2호ᆞ제3호 및 제5호부터 제11호까지의 규정에 따른 점용ᆞ사용 : 5년. 다 만, 제8조 제1항 제5호에 따른 점용ᆞ사용이 「전기사업법」 제2조에 따른 전기사업자가 전원설 비(電源設備)를 설치ᆞ운영하기 위한 경우에는 30년 제12조(점용ᆞ사용허가 등의 기준) 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용ᆞ사용허가를 하거나 점용ᆞ사용 협의 또는 승 인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 "공유수면 점용ᆞ사용 관련 권리자"라 한다)가 있으면 그 허가나 협의 또 는 승인을 하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공유수면 점용ᆞ사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용ᆞ사용에 동의한 경우 2. 국가나 지방자치단체가 국방 또는 자연재해 예방 등 대통령령으로 정하는 공익사업을 위 하여 점용ᆞ사용하려는 경우 ■ 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령 제11조(점용ᆞ사용허가 등의 우선순위 등) ③ 공유수면관리청은 법 제8조에 따른 점용ᆞ사용허가 또는 법 제10조에 따른 점용ᆞ사용 협 의 또는 승인 등을 하려는 경우 신청기간이 법 제11조 제1호, 제2호 및 제3호 단서에 따른 기간 이내인 경우에는 신청인이 신청한 기간의 2분의 1 이상에 해당하는 기간을 인정하여 점용ᆞ사용허가, 협의 또는 승인하여야 한다. 다만, 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공 공용 등을 위하여 필요하거나, 여건 등을 고려하여 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 그 러하지 아니하다. 제12조(권리자 등) ① 법 제12조 각 호 외의 부분 본문에서 "대통령령으로 정하는 권리를 가진 자"란 다음 각 호 - 18 - 의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 1. 법 제8조에 따른 점용ᆞ사용허가를 받은 자 2. 법 제28조에 따른 매립면허를 받은 자 3. 「수산업법」 제2조 제11호에 따른 입어자(入漁者) 4. 「수산업법」 제8조에 따른 어업면허를 받은 자 5. 「수산업법」 제41조 제3항에 따른 구획어업, 육상해수양식어업 및 종묘생산어업의 허가를 받은 자 ③ 공유수면관리청은 점용ᆞ사용의 허가ᆞ협의 또는 승인을 할 때 점용ᆞ사용을 하려는 자와 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 사이에 법 제12조 본문에 따른 피해가 예상되는 권리에 관하여 분쟁이 있는 때에는 다음 각 호의 구분에 따라 관련 기관의 의견을 참고할 수 있다. 1. 법 제2조 제1호 가목 및 나목에 해당하는 구역에서의 분쟁 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당되는 기관 가. 「수산업법 시행령」 별표 4 제4호 나목 1)에 따라 해양수산부장관이 지정한 수산에 관 한 전문조사ᆞ연구기관 또는 교육기관 나. 「해양환경관리법」 제86조에 따라 등록한 평가대행자 2. 법 제2조 제1호 다목에 해당하는 구역에서의 분쟁 : 「환경영향평가법」 제53조에 따라 등 록한 환경영향평가업자 ④ 공유수면관리청은 법 제12조에 따라 피해가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에는 다음 각 호의 기준을 검토하여야 한다. 1. 해당 점용ᆞ사용허가나 협의 또는 승인으로 제1항 각 호에 따른 권리자가 그 권리의 목 적에 따라 공유수면 또는 인접한 토지를 이용할 수 없게 되는지 여부 2. 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 - 19 - 토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여부. 끝.