원고와 피고보조참가인이 같은 국유지에 골프장을 짓겠다며 군관리계획 입안신청을 두고 경쟁함

- 1 - 청 주 지 방 법 원 행 정 부 판 결 사건구합도시계획시설결정입안신청반려처분취소2009 1339 원고**** 서울 대표이사**** 소송대리인 법무법인 율촌 담당변호사 **** ****, 피고**** 소송수행자 **** 소송대리인 법무법인 서원 담당변호사 오성균 피고보조참가인**** 서울 대표이사 **** 소송대리인 변호사 추호경 변 론 종 결2009. 12. 17. 판 결 선 고2010. 1. 21. - 2 - 주 문 피고가원고에 대하여 한 충북 ****리 군관리계획 골프장 결정변1.2009. 5. 1.()**** 경 입안신청 반려처분을 취소한다. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이 나머지는 피고가 각 부담한2., 다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 처분의 경위1. 가 원고는 합성수지 및 석유화학 기초 유기화합물의 제조업 등을 목적으로 하는 회. 사로서 외국인투자기업이고 피고보조참가인은 외국인투자촉진법에 따라 골프장업 등, 을 목적으로 하여 설립된 외국인투자기업이다 충북 ****은 관내의 국유지인 충북. ******** 산임야같은 리 산 임야일대에 골****,233 ,****,406**** ○○㎡㎡ 프장을 건설하되 구체적인 사업추진은 전문 업체들로부터 골프장 건립을 위한 군관리, 계획 입안신청을 받아 심사를 한 후 그 중 보다 적합한 제안을 한 업체를 선정하여 그 업체에 일체의 사업을 맡기는 방식으로 진행하려고 방침을 세웠다 여기에 원고 및 피. 고보조참가인이 참가하여 위 국유지들 중부분 이하 이 사건 국유지 라 한504,212(‘’㎡ 다 을 포함한 주변 부지에 골프장을 짓기 위해 서로 경쟁을 하게 되었다 아래에서 구). 체적으로 본다. - 3 - 나 피고보조참가인은 이 사건 국유지를 포함한 인근에 골프장을 짓되.1,136,584,㎡ 국유지는 외국인투자촉진법 제 조 제 항에 따라 수의계약을 통해 확보하기로 계획을131 세웠다 피고보조참가인의 대표이사였던 전 은재정경제부에 골프장.2005. 4. 25.○○ 사업을 위한 국유지 매입이 가능한지 질의하여 관련 법령에서 정하고 있는 인가를 얻, ‘ 은 후 외국인투자촉진법 제 조 제 항에 따라 국유지 매입이 가능하고 자세한 사항은131, 지방자치단체의 국유재산 담당자와 상의하라 는 내용의 회신을 받았다 피고보조참가인’. 은피고에게 도시계획시설결정 주민제안서를 제출하였고 피고로부터2005. 6. 7., 사업부지 국공유지 제외 면적의이상을 확보하여 도시계획시설결정2005. 8. 12. ‘()80% 을 위한 입안을 하라 는 통보를 받았으며 이어 같은 달착공 전까지 부지매입 등’,17. ‘ 소유권취득을 부대조건으로 사업시행인가부서에서 도시계획시설로 결정할 경우 사업부 지 내 국유지를 매입할 수 있다 는 내용의 통보를 받았다’. 다 피고보조참가인은피고에게 도시계획시설결정 입안제안서를 제출하.2007. 12. 7. 였으나사업예상부지 중 사유지 면적의이상이 확보되지 않았다는, 2008. 2. 5.80% 등의 이유로 반려되었다. 라 원고는 골프장건립 사업에 참여하기 위해서피고에게 도시계획시설.2008. 2. 14. 결정 입안제안서를 제출하였고 피고보조참가인도서류를 보완하여 다시,2008. 2. 15. 입안제안서를 제출하였으나 피고는원고의 입안제안서가 이미 접수되었,2008. 2. 20. ‘ 다 는 이유로 피고보조참가인의 입안제안서를 반려하였다 피고보조참가인은 위 반려처’. 분에 불복하여 행정심판을 청구하였고 충청북도 행정심판위원회는입안,2008. 6. 30. ‘ 제안서의 접수가 나중에 되었다는 이유로 반려한 것은 위법하다 면서 위 반려처분을’ 취소하였다. - 4 - 마 그러자 피고는 피고보조참가인으로부터 다시 입안제안서를 제출받아 접수한 후. 골프장 부지 중 이 사건 국유지가 중복되므로 협의 조정 후 입안 신청하2008. 9. 5. ‘, 라 며 원고 및 피고보조참가인의 입안제안서를 모두 반려하였다’. 바 피고보조참가인은다시 입안제안서를 제출하였고 원고도.2008. 10. 21.,2008. 다시 입안제안서를 제출하였으나 피고는원고에게 피고보조참가12. 4.,2008. 12. 11.‘ 인이 기 접수한 골프장 부지인 이 사건 국유지가 서로 중복 된다 는 이유로 원고의 입’ 안제안서를 반려하였다 그러자 원고는 위 반려처분에 대하여 행정심판을 청구하였고., 충청북도 행정심판위원회는단순히 먼저 접수된 입안제안서와 사업부지2009. 2. 26. ‘ 가 중복된다는 사유로 반려한 것은 위법하다 는 이유로 위 반려처분을 취소하였다’. 사 피고는 충청북도 행정심판위원회의 재결 취지에 따라 원고 및 피고보조참가인으. 로부터 각각 입안제안서를 제출받은 뒤 이를 구체적으로 비교교량하여 그 중에서 우월 하다고 판단한 곳을 사업추진 업체를 선정하기로 방침을 세우고원고 및, 2009. 3. 19. 피고보조참가인에게 입안제안서를 제출하라고 통보하였다 이에 따라 원고 및 피고보. 조참가인은경 각자의 입안제안서를 피고에게 제출하였다 이에 의하면 원고의2009. 4.. 사업부지 면적은피고보조참가인의 사업부지 면적은이고 그 중976,766 ,965,615,㎡㎡ 중복되는 이 사건 국유지의 면적은이다504,212.㎡ 아 ****의 담당 공무원은 아래와 같이 원고 및 피고보조참가인의 입안제안서를. 비교한 다음피고에게 업무보고 군관리계획 골프장 입안신청서 비교결과2009. 4. 29.[() 보고 를 통해 피고보조참가인의 입안제안서를 받아들이는 것으로 검토의견을 제시하였] 다. - 5 - 자 그러자 피고는원고에게 양사의 입안제안서를 접수받아 투자의 선후.2009. 5. 1.‘ 관계 사업진행기간과 경과 투자비용 투자경위 등을 종합적으로 검토한 결과 피고보,,, 조참가인의 입안제안서를 반영하는 것으로 결정하였다 는 내용으로 원고의 입안제안서’ 를 반려하는 취지의 이 사건 처분을 하였다. 인정근거 다툼 없는 사실 갑 제 내지 호증 을 제호증 을 제 내지 호[],16 ,1, 3, 4 ,710 증의 각 기재 변론 전체의 취지, 처분의 적법 여부2. 비교결과 투자의 선 후관계에 있어서 입안제안서 접수시기 및 사유지의 매입시기를 검토한 결과1.· 피고보조참가인이 선투자한 것으로 판단됨. 입안 요건에 관하여 사유지이상 확보 요건은 원고가 먼저 충족하였으나 원고는2.80%, 국유지에 대한 사전협의를 얻으라는 요건을 이행하지 않았음. 투자목적에 있어서 신고업종 검토결과 피고보조참가인은 골프장운영업이 신고되었으나3., 원고는 신고되지 않았음. 투자비용에 있어서는 원고가 더 많이 투자하였을 것으로 판단됨4.. 외국인 투자금액 및 투자비율에 있어서 투자금액은 원고가 높고 투자비율은 피고보조5., 참가인이 높음. 검토의견 국유지 매각 여부의 사전 협의와 투자의 선 후관계 국유지를 수의계약으로 매입할 수 있·, 는 외국인투자기업으로서의 요건 충족이 중요하나 세부적인 매각규정이 없어 양사의 투자, 금액과 투자비율 만으로는 어느 회사가 국유지를 매입하는데 우선권이 있다고 하기는 어려 움 국유지의 매각 여부를 사전에 협의하고 주민제안을 거쳐 사유지를 매입하는 등 피고보., 조참가인이 사업추진과 투자를 원고보다 먼저 하였고 기타 사업추진 경위와 투자목적 토,, 지매입과정 국유지 협의노력 등을 종합적으로 비교할 때 피고보조참가인의 입안제안서를,, 받아들이는 것이 타당함. - 6 - 가 원고의 주장. 이 사건 처분의 절차상 위법(1) ****의 도시계획조례에 의하면 도시관리계획 입안제안의 수용 여부를 결정할 때에는 미리 군계획위원회의 자문을 받아야 함에도 불구하고 피고가 이런 절차를 생, 략하고 제안자의 의견도 듣지 않은 채 이 사건 처분을 한 것은 위법하다. 이 사건 처분의 실체적 위법(2) 피고는 원고와 피고보조참가인의 입안제안서에 대한 실질적인 비교교량 없이 이 사건 처분을 하였으므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈 남용한 것에 해당한다,·. 나 관계법령. 별지 기재와 같다. 다 판단. 절차상 위법 주장에 대한 판단(1) 행정계획의 특성상 행정계획의 내용에 대한 사법적 통제가 어렵기 때문에 행정 계획에 있어서는 절차적 통제가 중요한 의미를 갖는다 국토의 계획 및 이용에 관한. 법률 시행령 제 조 제 항 및 ****의 구 도시계획조례 제 조 제 항은 주민이 입안20262 , 을 제안한 군관리계획안에 대하여는 피고가 군계획위원회의 자문을 받아 입안 여부를 결정하도록 규정하고 있다 이는 피고가 군관리계획을 입안함에 있어 토지이용 건축.,, 환경 등 도시계획관련분야에 관하여 학식과 경험이 있는 자들과 지방의회의 의원 등으 로 구성된 군계획위원회의 자문을 통해 제반요소를 충분히 고려하여 신중하게 입안 여 부를 처리하도록 하기 위한 것이므로 이런 자문절차를 거치지 아니한 채 이루어진 군, 관리계획의 입안은 특별한 사정이 없는 한 중대한 절차위반으로서 위법하다. - 7 - 그런데 피고는 이 사건 처분을 하면서 군계획위원회의 자문을 거치지 않은 사실을 자인하고 있으므로 이 사건 처분은 구 도시계획조례에 규정된 절차규정을 위반하여, 위법하다. 이에 대하여 피고 및 피고보조참가인은 구 도시계획조례 제 조 제 항이 규정한 군,62 계획위원회의 자문 절차는 최종적으로 군관리계획의 입안 여부의 결정 에 필요한 것이‘’ 기 때문에 그 단계까지 나아가지 아니한 상태에서 원고와 피고보조참가인의 도시계획,‘ 시설 체육시설 결정 입안제안서 를 비교교량한 후 그 중 하나를 반려한 것에 불과한 이 ()’ 사건 처분에는 굳이 그런 절차가 요구되지 않는다고 주장한다 그러나 이 사건 처분은. 원고의 입안제안서를 반려하는 것으로서 종국적으로 원고가 제출한 제안서의 입안 여 부를 결정하는 것에 해당하므로 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 미리 군계획위원회, 의 자문을 거쳤어야 한다 따라서 피고 및 피고보조참가인의 위 주장은 이유 없다.. 실체적 위법 주장에 대한 판단(2) 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적 기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건· 설 정비 개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단· · 을 종합 조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활· 동기준으로 설정된 것으로서 도시계획법 등 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차, 만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하 므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안 결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의· 자유를 가지나 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라, 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간 과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있는 것이고 따라서 행, - 8 - 정주체가 행정계획을 입안 결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익· 형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였 으나 정당성 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈 남용한 것으·· 로서 위법하게 된다 대법원선고 두판결 등 참조(2000. 3. 23.98 2768). 피고가 이 사건 처분을 하면서 근거로 삼은 것은 원고와 피고보조참가인 사이에 투 자의 선 후 관계 국유지의 사전협의 여부 외국인투자기업등록에서의 신고업종이 무엇·,, 이었는지 및 외국인투자비율을 놓고 볼 때 결론적으로 피고보조참가인이 원고보다 우 월하다는 판단이었다 그런데 먼저 위와 같은 검토 항목 중 투자의 선 후 관계 및 국유.· 지에 관한 사전협의 여부는 행정계획이 기본적으로 과거에 형성된 사인의 기득권을, 보호해 주기 위한 것이 아니라 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 장래에 일정한 질 서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정되는 것이라는 점에서 이익형량의 결정적인 요 소가 된다고 보기 어렵다 더군다나 피고보조참가인이 거쳤다고 주장하는 국유지 취득. 에 관한 사전협의절차라는 것은 피고보조참가인의 질의에 대하여 재정경제부가 단순히 외국인투자촉진법 제 조의 내용에 관하여 일반적으로 안내하는 민원회신을 한 것으로13 서 그것만 가지고는 나아가 이 사건 골프장 건립사업과 관련하여 구체적인 의사표시를 한 것으로까지 확대해석할 수 없기 때문에 이는 행정청의 공적인 견해표명이 아니라, 일반적 추상적 견해표명에 불과하다 따라서 이로써 이 사건 국유지의 수의계약에 관하·. 여 피고보조참가인을 위해 법적으로 보호할 가치 있는 신뢰가 형성되었다고 보기도 어 렵다 그리고 외국인투자기업이 등록할 때의 신고업종은 외국인투자촉진법 시행규칙. 제 조 제 항에 따른 변경등록절차를 통해 필요에 따라 사후에 얼마든지 용이하게 골172 프장 운영업으로 변경하는 것이 가능하므로 이는 이익형량의 중요한 요소가 될 수 없, - 9 - 다 외국인투자촉진법의 취지에 비추어 볼 때 외국인투자비율이 어느 정도 되는지는. 검토할 가치가 있고 이 사건에서 외국인의 투자비율만 가지고 볼 때는 피고보조참가, 인이 원고보다 높은 수치를 보이고 있기 때문에 당연히 우월하다고 할 수 있지만 한, 편으로 외국인이 투자한 금액을 놓고 비교할 때에는 원고가 피고보조참가인보다 무려 배 정도나 많은 것으로 나타나 단연 월등하므로 이 점에 있어서도 피고보조참가인이7, 원고보다 반드시 우세하다고 보기는 어렵다. 행정계획의 핵심은 과거에 형성된 사인의 재산상 이익에 대한 기대를 보호하고 극대 화시키는 것이 아니라 일정한 공익적 목표를 설정하고 이를 달성하기 위하여 필요한, 수단을 선정하며 그 과정에서 파생되는 공익 내지 사익의 침해를 최소화하는데 있다,. 따라서 피고는 이 사건 국유지 일대에 골프장을 건설하여 얻을 수 있는 지역경제의 활 성화 고용창출 지역 관광산업과의 연계 및 세수확보와 같은 공익적 요소를 분명히 하 ,, 고 이를 달성하기 위하여 사업자의 사업수행능력과 관련된 자본조달계획 및 실현가능, 성 사업자의 재무구조 사업추진계획의 일정 및 사업부지 확보방안의 적정성 골프코,,, 스 및 마케팅전략의 우수성 등을 정확하게 검토 분석하는 방법으로 적정한 수단을 선, 정하며 그 과정에서 잔존하는 녹지의 비율 입안되지 못한 사업자의 손해 환경오염방,,, 지 및 민원대책 수립의 적정성 교통재해대책 등 파생되는 공익 내지 사익의 침해를, 최소화하는 방향으로 계획을 입안하여야 하고 이를 위해 관련된 모든 요소들을 구체, 적인 항목별로 세밀하게 검토 점검하여 객관적이고 정당하게 이익형량을 하였어야 한 다 그런데 피고는 골프장 사업의 추진과정에서 그 동안 여러 차례에 걸쳐 매우 미숙. 한 시행착오와 부적절한 처분을 되풀이하였고 그로 인하여 이미 두 번의 행정심판을, 통해 잘못된 사항을 지적받았음에도 불구하고 이 사건 처분을 하면서 위와 같이 필수, - 10 - 적으로 점검하여야 할 요소들 중 외국인투자촉진법의 취지 및 입안되지 못한 사업자의 손해를 제외한 나머지 점들을 전혀 이익형량의 대상으로 고려하지 않은 잘못을 저질렀 다 따라서 이 사건 처분은 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누. 락함으로써 재량권을 일탈 남용한 것에 해당하므로 위법하다·. 결론3. 원고 청구 인용. 재판장판사황성주_________________________ 판사이지영_________________________ 판사조현락_________________________ - 11 - 관 계 법 령 국토의 계획 및 이용에 관한 법률■ 제 조 군의 도시계획 등의 명칭5 () 행정구역의 명칭이 군인 경우 도시계획 도시기본계획 및 도시관리계획의 명칭은 각각 군계획군,“”, “① 기본계획 및 군관리계획 으로 한다”“”. 행정구역의 명칭이 군인 경우 도시계획시설 도시계획시설사업 및 도시계획사업의 명칭은 각각 군,“② 계획시설군계획시설사업 및 군계획사업 으로 한다”, “”“”. 제조 제 항에 따라 군에 설치하는 도시계획위원회의 명칭은 군계획위원회 로 한다1132“”.③ 제 조 도시관리계획 입안의 제안26 () 주민 이해관계자를 포함한다 이하 같다 은 다음 각 호의 사항에 대하여 제 조에 따라 도시관리계(.)24① 획을 입안할 수 있는 자에게 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있다 이 경우 제안서에는 도시관리계획. 도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다. 기반시설의 설치 정비 또는 개량에 관한 사항1.· 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항2. 제 항부터 제 항까지에 규정된 사항 외에 도시관리계획의 제안 제안서의 처리 등에 필요한 사항은13,④ 대통령령으로 정한다. 제조 지방도시계획위원회113 () 도시관리계획과 관련된 다음 각 호의 심의를 하게 하거나 자문에 응하게 하기 위하여 시 군 광역시· (② 의 관할 구역에 있는 군을 포함한다 이하 이 조에서 같다 또는 구 자치구를 말한다 이하 같다 에 각.)(.) 각 시 군 구도시계획위원회를 둔다· ·. 도시관리계획과 관련하여 시장 군수 또는 구청장이 자문하는 사항에 대한 조언2.· 제조 운영 세칙114 () 지방도시계획위원회와 분과위원회의 설치 및 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 범위에서② 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령■ - 12 - 제 조 제안서의 처리절차20 () 국토해양부장관 시 도지사 시장 또는 군수는 법 제 조 제 항의 규정에 의한 제안을 도시관리계,,261②ᆞ 획입안에 반영할 것인지 여부를 결정함에 있어서 필요한 경우에는 중앙도시계획위원회 또는 당해 지방 자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 자문을 거칠 수 있다. 제조 시 군 구도시계획위원회의 구성 및 운영112 ()ᆞ ᆞ 시 군 구도시계획위원회는 위원장 및 부위원장 각 인을 포함한인 이상인 이하의 위원으로11525①ᆞ ᆞ 구성한다 다만이상의 시 군 또는 구에 공동으로 시 군 구도시계획위원회를 설치하는 경우에는., 2ᆞᆞ ᆞ 그 위원의 수를인까지로 할 수 있다30. 시 군 구도시계획위원회의 위원은 다음 각호의 자중에서 시장 군수 또는 구청장이 임명 또는 위③ᆞ ᆞᆞ 촉한다 이 경우 제 호에 해당하는 위원의 수는 위원 총수의퍼센트 이상이어야 한다.350. 당해 시 군 구 지방의회의 의원1.ᆞ ᆞ 당해 시 군 구 및 도시계획과 관련있는 행정기관의 공무원2.ᆞ ᆞ 토지이용 건축 주택 교통 환경 방재 문화 농림 정보통신 등 도시계획관련분야에 관하여 학3.ᆞᆞᆞᆞᆞᆞᆞᆞ 식과 경험이 있는 자 제조 운영세칙114 () 이 영에 규정된 사항 외에 중앙도시계획위원회 및 그 분과위원회의 운영에 관하여 필요한 사항은 국토 해양부장관이 정하며 지방도시계획위원회 및 그 분과위원회의 운영에 관하여 필요한 사항은 당해 지방, 자치단체의 도시계획조례로 정한다 구 **** 도시계획조례조례 제호로 개정되기 전의 것(2009. 11. 5.1991)■ 제 조 군관리계획 입안의 제안서 처리6 () 군수는 주민이 군관리계획 입안을 제안한 군관리계획안에 대하여는 군계획위원회의 자문을 받아 입② 안 여부를 결정하여야 하며 자문결과 보완사항에 대하여는 제안자의 의견을 들어 입안하여야 한다,. 제 조 기능 군계획위원회 이하 위원회 라 한다 의 기능은 다음 각호와 같다38 ()(""). 군수가 입안한 군계획안에 대한 자문3. 외국인투자촉진법■ - 13 - 제 조 국공유재산 등의 임대 및 매각13 () 기획재정부장관 국유재산의 관리청 지방자치단체의 장공공기관의 운영에 관한 법률 에 따른,,,①「」 공공기관 이하 공공기관 이라 한다 의 장 또는지방공기업법 에 따른 지방공기업 지방직영기업은 제(“”)(「」 외하며 이하 이 조에서 지방공기업 이라 한다 의 장은 국가 지방자치단체 공공기관 또는 지방공기업이,“”)·· 소유하는 토지 공장 또는 그 밖의 재산 이하 토지등 이라 한다 을국유재산법공유재산 및 물품·(“”),「」 「 관리법또는공공기관의 운영에 관한 법률등의 관련 규정에도 불구하고 수의계약으로 외국인투」「」 자기업 또는 외국인투자환경 개선시설 운영자 이하 이 조 및 제 조에서 외국인투자기업등 이라 한다(14“”) 에게 사용 수익 또는 대부 이하 임대 라 한다 하거나 매각할 수 있다·(“”). 외국인투자촉진법 시행규칙■ 제 조 외국인투자기업의 등록신청17 () 법 제 조 제 항 및 영 제 조 제 항에 따라 외국인투자기업의 변경등록을 하려는 자는 별지 제21127217② 호서식의 신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 수탁기관장에게 제출하여야 한다. 변경된 내용을 증명하는 서류 부1.1 외국인투자기업 등록증명서 원본 부 끝2.1 ..