지역아동센터를 운영하며 2022년 심화평가 미통과 후 컨설팅을 거쳐 2023년 재평가를 받았으나 100점 만점에 52점으로 미통과 판정을 받음

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 7부 판 결 사 건2024구합77655 보조금 지급 거부처분 등 취소 원 고A 피 고1. **** 2. 아동권리보장원 변 론 종 결2025. 5. 15. 판 결 선 고2025. 6. 19. 주 문 1. 피고 ****이 2024. 2. 8. 원고에게 한 보조금 지급 거부처분 및 피고 아동권리 보장원이 2023. 12. 5. 원고에게 한 2023년 지역아동센터 심화평가 재평가 결과통보 처분을 각 취소한다. 2. 소송비용은 피고들이 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. - 2 - 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 ****에서 ****(이하 ‘이 사건 센터’라 한다)를 운영하는 사람으로서, 이 사건 센터가 2022년도 지역아동센터 심화평가를 통과하지 못하자 컨설팅을 거친 뒤 2023년도에 심화평가 재평가를 받게 되었다. 나. 보건복지부장관으로부터 지역아동센터 평가 업무를 위탁받은 피고 아동권리보장 원(이하 ‘피고 보장원’이라 한다)은 2023. 11. 6. 이 사건 센터에 대하여 심화평가 재평 가를 실시하였고, 2023. 12. 5. 1) 원고에게 지역아동센터 평가시스템(****) 을 통하여 총점 100점 만점에 52점에 그쳐 재평가에 통과하지 못하였다고 통보하였다 (이하 ‘이 사건 평가결과 통보’라 한다). 다. 원고는 2024. 2. 6. 피고 ****(이하 ‘피고 시장’이라 한다)에게 2024년도 이 사건 센터 국비 운영비 지원을 신청하였으나, 피고 시장은 2024. 2. 8. 원고에게 ‘2023 년도 심화평가 재평가를 통과하지 못하여 2년간 국비 보조금 지원이 중지되었고, 국비 보조금 지원 여부는 피고 시장이 결정할 수 없다’고 회신하였다(이하 ‘이 사건 회신’이 라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 4 내지 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 피고 시장의 본안 전 항변에 관한 판단 1) 피고 보장원은 2023. 12. 4. 원고를 비롯한 24개소 지역아동센터 기관장에게 2023년 심화평가 재평가 결과를 2023. 12. 5. 16:00 이후 확인할 수 있다고 안내하였는바, 이 사건 통보는 원고가 주장하는 2023. 12. 4.이 아니라 2023. 12. 5.에 이루어졌 다고 봄이 타당하다. - 3 - 가. 본안 전 항변의 요지 피고 시장에게 국비 보조금 교부 결정 권한이 없고, 이 사건 회신은 국비 보조금 지원이 중단되었다는 단순한 사실의 통지에 불과하여 항고소송의 대상인 처분에 해당 하지 않는다. 나. 이 사건 회신의 처분성 인정 여부 국가는 지역아동센터를 포함한 아동복지시설의 운영비를 보조할 수 있고(아동복지 법 제59조 제1호, 같은 법 시행령 제54조 제1항), 보건복지부장관은 보조금 교부결정 권한을 지방자치단체장에게 위임할 수 있다(보조금 관리에 관한 법률 시행령 제17조 제2호, 보건복지부소관 국고보조금 관리규정 제39조 제1항 제2호). 한편, 갑 제17호증, 을가 제4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 보건 복지부장관은 위 위임규정에 따라 ‘지역아동센터 지원사업 안내’를 통하여 지역아동센 터 국고보조금 교부결정 권한을 시·군·구청에 위임한 사실을 인정할 수 있다(지역아동 센터 지원사업 안내 108쪽). 그렇다면, 이 사건 회신은 보건복지부장관으로부터 지역아동센터 국고보조금 교부 결정 권한을 위임받은 피고 시장이 원고의 지역아동센터 국고보조금 교부 신청을 거부 한 것으로서 처분에 해당한다고 봄이 타당다. 그와 다른 전제에서 하는 피고 시장의 본안 전 항변은 이유 없다. 4. 이 사건 평가결과 통보의 위법 여부 가. 인정사실 1) 사회복지사업법령에서는 지역아동센터를 포함한 사회복지시설에 시설운영계획 의 수립·평가에 관한 사항 등을 심의하기 위하여 시장·군수·구청장이 임명 또는 위촉한 - 4 - 위원들로 구성된 운영위원회를 필수적으로 두도록 규정하고 있고(법 제36조 제1항, 제 2항), 운영위원회의 운영에 관하여 필요한 사항을 보건복지부장관이 정하도록 하고 있 다(시행규칙 제24조 제5항). 그에 따른 보건복지부의 ‘사회복지시설 관리안내’에서는 분 기별 1회 이상 정기 운영위원회를 개최하도록 하고, 운영위원회의 서면심의를 원칙적 으로 허용하지 않고 있다. 2) 이에 따라 이 사건 센터는 2023년도 연간계획서(운영개선계획서 포함)를 작성 한 후 2022. 12. 30. 대면심의로 진행된 2022년도 4분기 운영위원회에 이를 보고하였 다. 이후 이 사건 센터는 2023년도 연간계획서를 일부 수정하여 2023. 3. 30. 서면심의 로 진행된 2023년도 1분기 운영위원회에 보고하였고, 다시 2023년도 연간계획서를 일 부 수정하여 2023. 8. 28. 대면심의로 진행된 2023년도 2분기 운영위원회에 보고하였 다. 3) 한편 국고보조금 지원을 받는 지역아동센터는 3년마다 피고 보장원의 심화평가 를 받는데, 심화평가를 통과하지 못한 지역아동센터는 의무적으로 1년 동안 컨설팅을 받고 운영개선계획서를 제출한 후 심화평가 재평가를 받게 된다. 심화평가 재평가를 통과하지 못한 지역아동센터에 대하여는 재평가 결과 통보일이 속한 달의 다음 달부터 2년 동안 보조금 지원이 중단된다. 4) 보건복지부는 매년 지역아동센터 심화평가 및 재평가에 관한 사항을 안내하고 있다. 보건복지부의 ‘2023년 지역아동센터 평가사업 안내’(이하 ‘이 사건 안내’라 한다) 에 따르면, 지역아동센터에 대한 심화평가 재평가는 평가영역이 5개로 구분되고, 각 평 가영역별로 하위 평가지표가 정해져 있으며 각 평가지표별로 하위 평가항목이 정해져 있다. 피고 보장원은 각 평가항목별로 배점하고, 전체 평가항목 총점에 따라 평가지표 - 5 - 점수를 다시 환산하며, 전체 평가지표에 배정된 총점은 100점으로, 총 60점에 미달하 면 미통과(Non-pass) 시설로 분류된다. 5) 피고 보장원은 이 사건 센터에 관하여 2023년도 심화평가 재평가를 실시한 후 평가지표별 점수 합계 52점을 부여하였고, 2023. 12. 5. 원고에게 이 사건 평가결과 통 보를 하면서 아래와 같이 평가위원 종합의견과 평가지표별 점수 내역만을 고지하였다. [생략] [인정 근거] 갑 제2, 4, 9 내지 11호증, 을나 제2, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 나. 절차적 하자 여부 1) 이 사건 평가는 전년도 심화평가를 통과하지 못하여 다시 이루어지는 재평가로 서, 이 사건 안내를 통하여 사전에 평가 절차와 기준이 모두 공지되었고, 원고로서도 재평가 실시 후 피고 보장원의 평가결과 통보가 있으리라는 점을 충분히 예상할 수 있 었던 점 등에 비추어 보면, 이 사건 평가결과 통보는 그 성질상 의견청취가 불필요하 다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당한다. 따라서 이 사건 평가결과 통 보에 앞서 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하지 아니하여 위법하다는 원고의 주장 은 받아들이지 아니한다. 2) 그러나 위 인정사실 및 앞서 든 증거에다가 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 평가결과 통보만으로는 원고가 어떠한 - 6 - 근거와 이유로 평가결과가 산정된 것인지를 도저히 알 수 없었으므로, 처분의 근거와 이유를 제시하여야 한다고 규정한 행정절차법 제23조 제1항을 위반한 절차적 하자가 있다고 판단된다. ① 이 사건 평가결과 통보에는 이 사건 센터의 평가지표별 점수와 평가위원의 종합의견만이 기재되어 있을 뿐, 평가지표 점수의 환산근거인 하위 평가항목별 점수가 전혀 고지되지 않았다. ② 특히 4-2) 평가지표에는 6개 평가항목에 총 8점이 배정되어 있고, 5-1) 평가 지표에는 필수조건과 11개 평가항목에 총 22점이 배정되어 있는데, 이 사건 결과통보 에는 원고가 4-2) 평가지표(총점 10점)와 5-1) 평가지표(총점 20점) 모두 0점을 받았다 고만 기재되어 있을 뿐 하부 평가항목별 점수나 그 사유가 기재되어 있지 않아 원고로 서는 어떠한 이유에서 해당 평가지표 전체가 0점 처리된 것인지 위 통보서만으로는 도 저히 알 수 없었다. ③ 특히 피고 보장원은 이 사건 센터의 2023년도 1분기 운영위원회가 서면심의 로 이루어져 필수조건이 충족되지 못하였기 때문에 평가항목 총점과 무관하게 5-1) 평 가지표의 점수가 0점 처리되었다고 주장하는데, 평가위원의 종합의견에도 이를 지적하 는 내용이 없고, 그 외에 이 사건 평가결과 통보 어디에도 그와 같은 내용을 찾아볼 수 없을 따름이다. ④ 피고 보장원은 2023. 11. 6. 현장평가 당시 원고에게 운영위원회가 서면심의 로 진행된 부분을 감점사유로 지적하였다고 주장하나, 이를 인정할 만한 증거도 없다. 다. 실체적 하자 여부 1) 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기초한 공익 판단의 여지를 감안 - 7 - 하여 법원이 독자적인 결론을 내리지 않고 해당 행위에 재량권 일탈·남용이 있는지 여 부만을 심사하게 되고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단기준이 된 다(대법원 2018. 10. 4. 선고 2014두37702 판결 등 참조). 2) 그런데 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거에다가 갑 제9호증, 을나 제5호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정을 종 합하면, 이 사건 평가결과 통보와 그 전제가 되는 피고 보장원의 평가는 비례의 원칙 에 반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보인다. 가) 이 사건 센터는 4-2) ‘사업계획성의 체계성’ 평가지표의 하부 평가항목 총점 이 3점에 그쳐 위 평가지표 점수가 0점 처리되었다. 피고 보장원은 이 사건 센터 2023 년도 1분기 운영위원회가 서면으로 진행되었다는 사유로 평가항목 중 ‘연간사업계획서 는 지자체에서 승인받은 운영위원회의 심의를 받음’ 항목 점수 1점을 부여하지 않았다. 나) 한편 이 사건 센터의 5-1) ‘시설 운영개선 수준’ 평가지표 하부 평가항목 총 점은 18점이고, 그에 따른 5-1) 평가지표 환산점수는 16점이다. 그런데 피고 보장원은, 2023년도 1분기 운영위원회가 서면심의로 이루어져 이를 인정할 수 없으므로, ‘운영개 선계획서를 반영한 연간사업계획서가 운영위원회에서 심의되어야 한다’는 필수조건을 충족하지 못하였다고 하여 5-1) 평가지표 점수를 그 환산점수에도 불구하고 전체 0점 처리하였다. 다) 이 사건 안내에 따르면, 5-1) 평가지표 ‘시설 운영개선 수준’의 평가목적은 중앙평가위원회의 심의를 통과한 운영개선계획서 실행을 통해 시설의 개선상황을 점검 하는 것이다. 이는 심화평가를 통과하지 못한 지역아동센터가 운영개선계획서에 따라 시설을 개선하였는지 여부를 점검하기 위함이다. - 8 - 라) 그런데 형식적인 운영위원회 심의가 없다는 사유만으로 5-1) 평가지표 전체 를 0점 처리하여 총점 20점 중 단 1점도 받지 못하도록 하는 것은 실제 운영개선계획 서 이행정도와 지역아동센터 시설 개선 정도를 점검하고자 하는 5-1) 평가지표의 평가 목적과 심화평가 재평가 제도의 목적에 전혀 부합하지 않는 것으로서 객관적 합리성을 결여하였다고 보인다. 마) 더구나 이 사건 센터는 2022년도 심화평가를 통과하지 못하여 컨설팅을 받 는 과정에서 컨설팅위원들로부터 5-1) 평가지표 하위 평가항목에 관하여 만점을 부여 받았고, 2023년도 1분기 운영위원회가 서면심의로 이루어진 데 대한 사전 지적이나 감 점 안내도 전혀 받지 못하였다. 바) 4-2) 평가지표 ‘사업계획서의 체계성’에서는 연간사업계획서가 운영위원회의 심의를 받았는지 여부를 하부 평가항목으로 설정하여 적절한 운영위원회의 심의가 없 는 경우 해당 평가항목 점수를 받지 못하는데, 그와 동일한 사유로 5-1) 평가지표 점 수 전체가 0점 처리된다면 동일한 사유로 부정적인 평가를 중복하여 받게 된다는 문제 가 있을 뿐 아니라, 그 감점의 정도도 지나치게 커서 부당하다. 사) 나아가 심화평가 재평가 기간인 2023. 1. 1.부터 2023. 9. 30.까지 운영위원 회는 두 차례 이루어졌고, 그중 2023. 8. 28. 2023년도 2분기 운영위원회에서는 대면심 의가 이루어졌는바, 운영위원회의 대면심의가 전혀 이루어지지 않았다고 평가할 수도 없다. 그럼에도 운영위원회 두 차례 중 한 차례만 서면심의로 진행되었다는 사유만으 로 평가기간 중 운영개선계획서에 대한 운영위원회의 적법한 심의 자체가 아예 없었던 것으로 보아 5-1) 평가지표 총점 20점 전체를 아예 부여하지 않는 것은, 평가요소별로 미흡한 정도와 경위 등의 구체적 타당성을 제대로 반영하지 못하는 것이다. - 9 - 아) 결국 2023년도 1분기 운영위원회가 서면심의로 진행된 것이 다소 부적절한 운영방식에 해당한다고 보더라도, ① 2023년도 2분기 운영위원회가 대면심의로 이루어 져 일부 그 하자가 치유되었음에도 이를 전혀 감안하지 아니한 채 해당 사유만으로 평 가지표 점수 100점 중 무려 18점 2) 이나 감점하여 그 잘못에 비하여 지나치게 큰 불이 익을 가한 점, ② 이 사건 센터가 평가지표 5-1) ‘시설 운영개선 수준’의 하부 평가항 목에서 컨설팅위원 및 현장평가위원들로부터 총점 22점 중 18점을 받았는바, 실제로 2023년도 심화평가 재평가 당시 시설 운영을 상당 부분 개선한 것으로 평가할 수 있 음에도 이 부분이 전체 0점으로 처리된 것 역시 부당한 점, ③ 이로써 심화평가 재평 가를 통과하지 못하는 결과가 초래됨으로써 이 사건 센터가 운영비, 인건비 등 지역아 동센터 보조금을 2년 간 지원받지 못하게 되고, 결과적으로 센터 운영에 막대한 지장 이 초래될 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 이 사건 평가결과 통보는 객관적으로 타 당성을 결여한 평가기준에 따라 구체적인 평가요소별 미흡 정도에 비하여 과도한 감점 을 부여한 것으로서 부당하고, 그로 인한 공익상의 필요보다 원고가 입게 되는 불이익 이 훨씬 커서 비례의 원칙을 위반하였다고 보인다. 라. 소결 이 사건 평가결과 통보는 행정절차법 제23조 제1항을 위반한 절차적 하자가 있고, 재량권을 일탈·남용한 실체적 하자도 있으므로, 결국 어느모로 보나 위법하여 취소되어 야 한다. 5. 이 사건 회신의 위법 여부 이 사건 평가결과 통보가 위법하다는 점은 위에서 판단한 것과 같다. 따라서 이 사 2) 4-2) 평가지표 하위 평가항목 점수가 4점에서 3점으로 감점되어 4-2) 평가지표 점수가 2점에서 0점으로 총 2점 감점되었고, 5-1) 평가지표 필수조건 미충족으로 5-1) 평가지표 점수가 16점에서 0점으로 총 16점 감점되었다. - 10 - 건 평가결과를 이유로 원고의 지역아동센터 국비 보조금 교부 신청을 거부한 피고 시 장의 이 사건 회신 역시 그 사유가 인정되지 아니하여 위법하므로 취소되어야 한다. 6. 결론 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. - 11 - [별지] 관계 법령 ■ 아동복지법 제52조(아동복지시설의 종류) ① 아동복지시설의 종류는 다음과 같다. 8. 지역아동센터: 지역사회 아동의 보호ᆞ교육, 건전한 놀이와 오락의 제공, 보호자와 지역사 회의 연계 등 아동의 건전육성을 위하여 종합적인 아동복지서비스를 제공하는 시설 제59조(비용 보조) 국가 또는 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하 는 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다. 1. 아동복지시설의 설치 및 운영과 프로그램의 운용에 필요한 비용 또는 수탁보호 중인 아동 의 양육 및 보호관리에 필요한 비용 ■ 아동복지법 시행령 제54조(비용 보조) ① 국가 또는 지방자치단체는 법 제59조에 따라 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하는 비용 (이용료를 받는 아동전용시설의 경우에는 그 시설의 설치비용으로 한정한다)의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 보조할 수 있다. 이 경우 보조 비율은 「보조금 관리에 관한 법률 시행령」에서 정하는 바에 따른다. ② 국가 또는 지방자치단체는 제1항에 따라 아동복지시설 운영에 필요한 비용을 보조하는 경 우 「사회복지사업법」 제43조의2에 따른 시설의 평가 결과 등 해당 아동복지시설의 운영 실적을 고려하여 보조할 수 있다. ■ 사회복지사업법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “사회복지사업”이란 다음 각 목의 법률에 따른 보호ᆞ선도(善導) 또는 복지에 관한 사업과 - 12 - 사회복지상담, 직업지원, 무료 숙박, 지역사회복지, 의료복지, 재가복지(在家福祉), 사회복지 관 운영, 정신질환자 및 한센병력자의 사회복귀에 관한 사업 등 각종 복지사업과 이와 관 련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말한다. 나. 「아동복지법」 4. “사회복지시설”이란 사회복지사업을 할 목적으로 설치된 시설을 말한다. 제36조(운영위원회) ① 시설의 장은 시설의 운영에 관한 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 시설에 운영위원회 를 두어야 한다. 다만, 보건복지부령으로 정하는 경우에는 복수의 시설에 공동으로 운영위 원회를 둘 수 있다. 1. 시설운영계획의 수립ᆞ평가에 관한 사항 ② 운영위원회의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 관할 시장ᆞ군수ᆞ 구청장이 임명하거나 위촉한다. 제43조의2(시설의 평가) ① 보건복지부장관과 시ᆞ도지사는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시설을 정기적으로 평 가하고, 그 결과를 공표하거나 시설의 감독ᆞ지원 등에 반영할 수 있으며 시설 거주자를 다 른 시설로 보내는 등의 조치를 할 수 있다. 제52조(권한의 위임 또는 위탁) ② 보건복지부장관은 이 법에 따른 업무의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 제6조의2제 5항에 따른 전담기구, 사회복지 관련 기관 또는 단체에 위탁할 수 있다. ■ 사회복지사업법 시행령 제25조(권한의 위탁) ④법 제52조제2항에 따라 보건복지부장관은 다음 각호의 업무를 정부가 설립ᆞ운영비용의 일 부를 출연한 비영리법인으로서 사회복지 지도ᆞ훈련 또는 시설평가에 관한 전문적인 능력 을 갖춘 전문기관에 위탁할 수 있다. 2. 법 제43조의2제1항에 따른 사회복지시설에 대한 평가업무 ■ 사회복지사업법 시행규칙 제24조(운영위원회의 설치 및 운영 등) - 13 - ⑤ 이 규칙에서 정한 사항외에 운영위원회의 운영에 관하여 필요한 사항은 보건복지부장관이 정한다. ■ 보조금 관리에 관한 법률 시행령 제17조(사무의 위임) 중앙관서의 장은 다음 각 호에 해당하는 사무 중 해당 중앙관서의 장이 정하여 고시하는 사무 를 소속 관서의 장 또는 지방자치단체의 장에게 위임한다. 2. 법 제17조제1항에 따른 보조금의 교부 결정 ■ 보건복지부소관 국고보조금 관리규정 제39조(사무의 위임 등) ① 보조금의 교부 및 관리 등을 효율적으로 수행하기 위하여 보조사업부서는 소관 보조금 사 업에 대하여 「보조금법」 제38조 및 같은 법 시행령 제17조에 따라 다음 각 호의 사무를 소속기관의 장 또는 지방자치단체의 장에게 위임할 수 있다. 2. 「보조금법」 제17조제1항에 따른 보조금의 교부결정 ■ 행정절차법 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방 법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. - 14 - 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상 당한 이유가 있는 경우 제22조(의견청취) ③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항 의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경 우와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하 지 아니할 수 있다. 제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자 에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. ■ 행정절차법 시행령 제14조의2(처분의 이유제시) 행정청은 법 제23조의 규정에 의하여 처분의 이유를 제시하는 경우에는 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다. . 끝.