어린이집 원장이 조리실의 쌀 포대 미밀봉 보관을 이유로 받은 평가등급 부여처분의 취소를 구한 사건.

- 1 - 서 울 행 정 법 원 제 7부 판 결 사 건2022구합73123 평가등급부여처분 무효확인 원 고A 피 고보건복지부장관 변 론 종 결2024. 4. 18. 판 결 선 고2024. 5. 23. 주 문 1. 피고가 2022. 8. 31. 원고에게 한 평가등급 부여처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 청 구 취 지 주문과 같다. 이 유 1. 처분의 경위 가. 원고는 ****에 있는 ****(이하 ‘이 사건 어린이집’이라 한다)의 원장 - 2 - 이다. 나. 피고로부터 어린이집 평가 업무를 위탁받은 한국보육진흥원은 2021. 10. 14. ‘2021 어린이집 평가 매뉴얼(이하 ’이 사건 매뉴얼‘이라 한다)’에서 정한 총 4개의 평가 영역 중 ‘3. 건강·안전’ 평가영역이 ‘보통’ 등급에 해당한다는 이유로 이 사건 어린이집 의 평가등급을 B등급으로 정하고, 이를 원고에게 통보하였다. 한국보육진흥원이 ‘3. 건 강·안전’에 대해 ‘보통’ 등급을 부여한 근거는 아래와 같다. 다. 피고는 2022. 8. 31. 구 영유아보육법(2023. 12. 26. 법률 제19840호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제30조 제3항, 영유아보육법 시행규칙 제32조의3 제2항에 따라 어린이집정보공개포털 홈페이지에 이 사건 어린이집의 평가등급을 B등급으로 공표하 였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증, 을 제2, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 관계 법령 별지 기재와 같다. 3. 판 단 ○ 3-2-2의 평가항목(식자재의 구입·보관 및 조리공간을 위생적으로 관리하고 있다) 중 3-2-2-①의 평가내용(식자재는 신선한 것을 구입하고 이를 위생적으로 보관함)을 충족하지 못함 - 조리실 싱크대 하단 수납장 안에 보관된 쌀 포대 3개 중 1개가 개봉되어 있고, 쌀이 담겨 있으 나 포대 상단 부분이 밀봉되지 않고 전체 열려 있음(16시 5분 원장과 함께 조리실에서 최종으 로 확인함) - 조리사 면담 시 평소에는 사용 후 집게 등을 이용하여 밀봉하였으나, 당일은 긴장하여 집게를 수납장 위 바구니에 꽂아놓고 밀봉하는 것을 잊어버렸다고 함 - 원장 면담 시 평소에는 조리사가 식자재 사용 후 집게 등으로 밀봉하는 것으로 알고 있고 교육 도 하였으나, 당일은 긴장하여 잊어버린 것 같다고 함 - 3 - 가. 원고의 주장 1) 피고는 이 사건 처분을 하면서 처분의 근거와 이유를 충분히 제시하지 아니하 여 행정절차법 제23조를 위반하였고, 처분의 불복방법을 고지하지 아니하여 행정절차 법 제26조를 위반하였다. 2) 이 사건 어린이집은 쌀을 충분히 위생적인 방법으로 보관하였으므로, 이 사건 매뉴얼 3-2-2 항목의 평가기준을 충족하지 못하였다고 볼 수 없다. 이 사건 처분은 식 자재 보관의 적정 여부에 관한 잘못된 평가를 토대로 한 것으로 위법하다. 나. 인정사실 1) 이 사건 매뉴얼은 어린이집에 대한 평가영역을 4개(‘보육과정 및 상호작용’, ‘보 육환경 및 운영관리’, ‘건강·안전’, ‘교직원’)로 구분하고, 각 평가영역별로 4~5개의 평가 지표를 정하고 있다. 각 평가지표별로 ‘우수’, ‘보통’, ‘개선필요’의 총 3개 등급 중 1개 등급을 부여하고, 각 평가영역별로 영역평정 기준에 따라 재차 ‘우수’, ‘보통’, ‘개선필 요’의 총 3개 등급 중 1개 등급을 부여한다. 그리고 4개의 평가영역 중 ‘우수’ 및 ‘개선 필요’ 등급의 개수에 따라 어린이집 등급(A, B, C, D) 중 1개가 부여되는데, 그 중 B등 급은 ‘우수’ 영역이 3개 이하로, ‘개선필요’ 영역이 없는 경우에 부여되는 등급이다. 위 평가영역 중 이 사건과 관련된 ‘건강·안전’ 영역의 평가체계는 아래와 같다. 평가영역평가지표영역평정 3. 건강·안전 3-1 실내외 공간의 청결 및 안전 우수: ‘우수’ 지표 4개 이상 보통: 우수 및 개선필요 등급에 해당하지 않는 경우 개선필요: ‘개선필요’ 지표 1개 이상 3-2 급·간식 3-3 건강증진을 위한 교육 및 관리 3-4 등·하원의 안전 3-5 안전교육과 사고예방 - 4 - 2) 이 사건 매뉴얼은 각 평가항목별로 적용되는 평가내용을 제시하면서 그 평가내 용을 모두 충족하여야 해당 평가항목을 ‘Y'로 평정한다는 기준을 마련하고 있다. 이 사 건 매뉴얼의 평가지표 중 ‘3-2 급·간식’ 가운데 이 사건과 관련된 평가항목 및 평가내 용은 아래와 같다. 3) 이 사건 매뉴얼에서 정한 위 3-2-2-① 평가내용에 관한 구체적인 평가기준 중 이 사건과 관련된 부분은 아래와 같다. 4) 한국보육진흥원은 2021. 8. 25. 이 사건 어린이집에 대한 현장평가를 실시했는 데, 당시 조리실 내 싱크대(여닫이문 방식의 수납장 안에 식자재 등 물건을 보관할 수 있고, 개수·배수장치는 설치되어 있지 않다) 수납장에 있던 쌀 포대 3개 중 1개의 상단 부분이 밀봉되지 않은 채 열려 있음이 확인되었다. 이 사건 어린이집의 평소 쌀 보관 모습은 아래와 같다. (사진 비실명화로 생략) 평가지표평가항목평가내용 3-2 급·간식 3-2-2 식자재의 구입·보관 및 조리공간 을 위생적으로 관리하고 있다. 3-2-2-① 식자재는 신선한 것을 구입하고 이를 위생적으로 보관함 ■ 3-2-2-① 식자재는 신선한 것을 구입하고 이를 위생적으로 보관함 • 모든 식자재는 외관, 색상, 냄새 등을 확인했을 때 변질되지 않은 상태임 • 구입한 식자재는 육안 검수 후 밀봉하여 보관 방법에 맞게 실온·냉장·냉동보관함 • 식자재 보관 장소(창고, 싱크대, 베란다 등)는 곰팡이나 습기가 없고 건냉하며 청결함 - 식자재 보관 장소에 창문이 있을 경우 방충망이 설치되어 있음 - 5 - [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 8, 9호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 을 제1, 2, 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 다. 절차적 하자 존재 여부 1) 행정절차법 제23조 위반 여부 한국보육진흥원이 2021. 10. 14. 원고에게 이 사건 어린이집이 쌀 포대를 밀봉하 지 않은 채 보관하여 식자재 보관에 관한 평가항목을 충족하지 못하였다는 이유를 들 며 평가 결과를 통보한 사실은 앞서 본 바와 같고, 을 제5, 6호증의 각 기재에 의하면, 원고는 2021. 10. 26. 쌀 보관 방법에 위생상 문제가 없다는 취지로 소명신청을 한 사 실, 이에 대해 한국보육진흥원은 2021. 12. 9. 이 사건 매뉴얼 3-2-2-① 항목을 준수하 였다고 볼 수 없다는 이유로 위 소명을 받아들이지 않은 사실이 인정된다. 위 인정사 실에 의하면, 원고에게 이 사건 처분의 근거와 이유는 충분히 제시되었다고 보이고, 원 고로서도 어떠한 근거와 이유로 이 사건 처분이 이루어진 것인지 충분히 알 수 있었다 고 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 처분이 행정절차법 제23조를 위반하였다고 할 수 없으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 행정절차법 제26조 위반 여부 행정절차법 제26조는 ‘행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다.’고 규정하고 있다. 그런데 이러한 고지절차에 관한 규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판의 절차 를 밟는 데 편의를 제공하려는 것이어서 처분청이 위 규정에 따른 고지의무를 이행하 지 아니하였다고 하더라도 경우에 따라 행정심판의 제기기간이 연장될 수 있음에 그칠 - 6 - 뿐, 그 때문에 심판의 대상이 되는 행정처분이 위법하다고 할 수는 없다(대법원 2018. 2. 8. 선고 2017두66633 판결 참조). 따라서 이와 다른 전제에서 이 사건 처분이 행정 절차법 제26조를 위반하여 위법하다는 취지의 원고의 주장은 이유 없다. 라. 실체적 하자 존재 여부 앞서 본 바와 같이 이 사건 어린이집은 현장평가 당시 싱크대 내 수납장 안에 쌀 포대 1개의 상단 부분을 개봉한 채 이를 실온 보관한 상태였다. 그런데 앞서 든 증거 에 갑 제7, 10, 11호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 위와 같은 쌀의 보관방법이 ‘구입한 식자재는 육안 검수 후 밀봉하여 보관 방법에 맞게 실온·냉장·냉동보관할 것’이라는 이 사건 매뉴얼 3-2-2-① 항목의 평가기준을 충족하지 못한 것으로 보기 어렵고, 그 밖에 이 사건 어린이집에 급·간식과 관련하여 영유아의 건강과 안전에 부정적인 영향을 줄 만한 위생상의 문제 가 존재하였다고 볼 증거도 부족하다. ① 이 사건 매뉴얼은 어린이집 평가실시에 관한 재량권 행사의 기준으로 마련 된 행정청 내부의 사무처리준칙 성격을 갖는다고 볼 수 있다. 이는 그 자체로 대외적 으로 국민이나 법원을 기속하는 효력은 없으며, 결과적으로 이 사건 처분의 적법 여부 는 이 부분 평가가 객관적으로 합리적인 기준에 따라 정당한 평가재량 범위 내에서 이 루어졌는지 여부에 달려 있다고 할 것이다. ② 이 사건 매뉴얼 3-2-2-① 항목에서는 그 세부 평가기준으로 ‘식자재를 밀 봉할 것’을 정하고 있다. 그러나 일반적으로 외부 공기 유입을 전면 차단하는 ‘밀봉’은 조리되지 않은 육류나 생선 등과 같이 보존기간이 짧고 변질의 위험성이 높은 식자재 에 대해서 이루어지는 것이고, 모든 식자재가 구분 없이 무조건 밀봉 보관되어야만 하 - 7 - 는 것은 아니다. 이 사건 매뉴얼에서도 기본적으로는 식자재에 맞는 적절한 보관 방법 을 택하도록 하고 있고, ‘밀봉’이라는 원칙적 보관 방법을 제시하면서도 식자재 보관 환경의 청결성(곰팡이 유무, 방충망 설치 여부), 습도 등을 함께 강조하고 있다. 즉 이 부분 평가항목은 위생적이고 안전한 식자재 보관을 통해 영유아의 건강과 안전에 부정 적인 위험요소를 배제한다는 취지에서 설정된 것이므로, 식자재의 위생적인 보관 여부 는 밀봉 여부만을 가지고 판단할 것이 아니고, 해당 식자재의 종류나 상태, 보관량과 소모 기간, 보관 환경 등을 따져 개별적이고 구체적으로 판단하여야 한다. ③ 이 사건 어린이집은 현장평가 당시 쌀을 포대에 담긴 상태로 싱크대 수납 장 안에 보관하였다. 해당 보관 장소는 충분히 건조하였고, 여닫이문으로 닫아 두어 햇 빛에 노출되지도 않았다. 또한 수납장 내에는 쌀 포대 외에는 아무것도 보관되어 있지 않았으며 내부와 외부 모두 청결한 상태였다. 특별히 조리실 환경이나 위 싱크대 주변 으로 벌레나 이물질이 유입될 만한 위험 요소도 없었다. ④ 곡류인 쌀은 육류, 생선, 껍질이 무른 과일 등의 식자재와 달리 외부 공기 와의 접촉만으로 빠르게 변질되거나 부패하는 식자재가 아니고, 습도가 높은 환경이 아니라면 약간의 통풍이 오히려 그 보관에 도움이 될 수 있다. 한국식품연구원 역시 내외부 환경이 오염된 상태가 아니라면 쌀 포대를 개봉한 상태로 수납장 안에 보관하 더라도 위생상 별다른 문제가 없다는 의견을 밝혔다. ⑤ 이 사건 어린이집의 쌀 1포대 소비기간은 약 1주일이라는 것이므로, 개봉 하더라도 그 보관기간은 길어야 7일 정도이다. 앞서 본 바와 같은 이 사건 어린이집의 쌀 보관 환경에 비추어 보면, 쌀 포대의 상단 부분이 개봉된 상태로 쌀이 보관되었다 고 하더라도 해당 기간 동안 쌀이 변질되거나 위생상 문제가 발생할 가능성은 거의 없 - 8 - 어 보인다. 5. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한 다. - 9 - 별지 관계 법령 ■ 구 영유아보육법(2023. 12. 26. 법률 제19840호로 개정되기 전의 것) 제30조(어린이집 평가) ① 보건복지부장관은 영유아의 안전과 보육서비스의 질 향상을 위하여 어린이집의 보육환경, 보육과정 운영, 보육인력의 전문성 및 이용자 만족도 등에 대하여 정기적으로 평가를 실시 하여야 한다. ② 보건복지부장관은 제1항에 따른 평가 결과에 따라 어린이집 보육서비스의 관리, 보육사업에 대한 재정적ᆞ행정적 지원 등 필요한 조치를 할 수 있다. ③ 보건복지부장관은 제1항에 따른 어린이집 평가등급 등 평가 결과를 공표하여야 한다. ⑥ 제1항, 제3항 및 제5항에 따른 평가시기 및 방법, 확인점검의 대상 및 방법, 그에 따른 평가 등급 결정ᆞ조정, 평가결과 공표의 내용 및 방법 등 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한 다. ■ 영유아보육법 시행규칙 제31조(평가의 실시) ① 보건복지부장관은 법 제30조제1항에 따른 평가(이하 "평가"라 한다)를 3년마다 실시해야 한 다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 평가 주기를 조정할 수 있다. 1. 양도, 상속 또는 합병, 장기임차, 매입 등으로 어린이집의 대표자가 변경되는 경우 2. 어린이집의 운영이 6개월 이상 중단되는 경우 3. 어린이집의 소재지가 변경되는 경우 4. 평가결과가 우수하거나 미흡한 경우 등 평가 주기의 조정이 필요하다고 보건복지부장관이 정하는 경우 ② 보건복지부장관은 현장평가, 서면평가, 면담 등의 방법으로 평가를 실시하고, 평가에 필요한 서류의 제출을 평가 대상인 어린이집의 대표자에게 요구할 수 있다. ③ 보건복지부장관은 법 제6조제1항에 따른 중앙보육정책위원회의 심의를 거쳐 평가지표를 정 하고 이에 따라 평가를 실시한다. 이 경우 평가지표에는 어린이집의 보육환경, 보육과정 운 - 10 - 영, 보육인력의 전문성 및 이용자 만족도 등이 포함되어야 한다. ④ 평가의 절차 및 서식 등에 관한 구체적인 사항은 보건복지부장관이 정한다. 제32조의3(평가 결과의 공표) ① 보건복지부장관은 법 제30조 제3항에 따라 다음 각 호의 사항을 공표한다. 1. 제31조 제1항에 따른 평가의 결과 2. 공표일 이전 10년 동안의 평가 이력 3. 법 제30조 제4항 및 제5항에 따라 평가등급이 조정된 경우 조정된 평가등급 4. 그 밖에 전국 어린이집에 대한 평가 결과를 비교ᆞ확인하는 데 필요하다고 보건복지부장 관이 인정하는 사항 ② 보건복지부장관은 제1항 각 호의 사항을 보건복지부, 법 제7조에 따른 육아종합지원센터, 법 제51조의2 제1항 제4호 및 영 제26조의2 제1항에 따라 평가에 관한 업무를 위탁받은 기관이나 단체의 인터넷 홈페이지 등에 공표한다. ③ 보건복지부장관은 제1항 각 호의 사항을 공표하기 전에 공표 대상자에게 같은 항 제1호의 사항을 통지하여 소명자료를 제출하거나 의견을 진술할 수 있는 기회를 줄 수 있다.